Tóm tắt: Trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích những nét đặc trưng của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam và Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa theo Hiến pháp hiện hành của hai quốc gia.

Abstract: In this paper, the author focuses on features of the Standing Committee of the National Assembly of Vietnam to the Standing Committee of the National People's Congress of the People's Republic of China under the current Constitution of the two nations.

Cơ quan lập pháp của Việt Nam và Trung Quốc được thiết lập theo mô hình một viện mặc dù tên gọi có khác nhau: Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (sau đây gọi chung là Quốc hội). Hình thức hoạt động quan trọng bậc nhất của Quốc hội là các kỳ họp, tuy nhiên Quốc hội Việt Nam và Trung Quốc lại bao gồm phần đa số các đại biểu hoạt động không thường xuyên, không chuyên trách, trong khi quyền hạn rất lớn, buộc Quốc hội phải thành lập ra một cơ quan thường trực để giúp Quốc hội đảm nhận các hoạt động có tính chất thường xuyên và điều phối hoạt động của Quốc hội giữa hai kỳ họp đó chính là Ủy ban Thường vụ.

Mặc dù cùng tên gọi Ủy ban Thường vụ, cùng giữ vai trò là cơ quan thường trực của Quốc hội Việt Nam và Trung Quốc, tuy nhiên Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Việt Nam và Trung Quốc cũng có những đặc trưng riêng của mình. Dưới đây là một số so sánh về UBTVQH Việt Nam và Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa theo Hiến pháp hiện hành của hai nước.

1. Vị trí, vai trò của Ủy ban Thường vụ

Quốc hội chiếm một vị trí quan trọng trong bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo Hiến pháp năm 2013, vị trí pháp lý của Quốc hội được xác định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”[1]. Với tư cách là cơ quan thường trực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, UBTVQH Việt Nam đóng vai trò quan trọng nhất định trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực nhà nước, thẩm quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp. Có thể thấy rằng, UBTVQH Việt Nam là một bộ phận quan trọng trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội và là nhân tố quyết định đến hiệu quả hoạt động của Quốc hội Việt Nam.

Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (Quốc hội Trung Quốc) là cơ quan quyền lực tối cao và là cơ quan lập pháp, tương đương với Quốc hội ở các nước khác. Theo Hiến pháp hiện nay của Trung Quốc[2], Quốc hội được cấu trúc như một cơ quan lập pháp đơn viện, với sức mạnh để lập pháp, quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, bầu các chức danh quan trọng của Nhà nước, cũng như là cơ quan tham vấn với các thành viên đại diện cho các nhóm xã hội khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế, Quốc hội Trung Quốc hoạt động hình thức và chịu sự chi phối, kiểm soát mạnh mẽ của Đảng cộng sản Trung Quốc, đặc biệt về thành phần đại biểu[3].

Quốc hội Trung Quốc được bầu ra với nhiệm kỳ 05 năm thông qua một hệ thống bầu cử nhiều cấp[4]. Các đại biểu được bầu từ các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, các đặc khu hành chính, các đại biểu được bầu từ lực lượng vũ trang, tất cả dân tộc thiểu số có quyền đại diện thích hợp[5]... Quốc hội Trung Quốc tổ chức mỗi năm một phiên họp trong khoảng 07 - 10 ngày, nhiều nhất là 20 ngày. Do số lượng đại biểu rất đông sẽ không đảm bảo tính chuyên nghiệp, tinh hoa và thống nhất. Các đại biểu không có tính gắn kết cao, hoạt động sẽ rời rạc nhất là lại không hoạt động thường xuyên đồng nghĩa với việc ảnh hưởng và quyền lực thực sự nằm trong một Ủy ban thường trực gồm khoảng trên 160 thành viên được bầu từ các đại biểu Quốc hội với tần suất họp và làm việc thường xuyên mỗi tháng một lần, đó chính là Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa[6] (sau đây gọi là UBTVQH Trung Quốc).

Như vậy, có thể thấy vai trò quan trọng của Ủy ban Thường vụ đối với Quốc hội Việt Nam và Quốc hội Trung Quốc, là một bộ phận quan trọng trong cơ cấu của Quốc hội. Sở dĩ, việc tồn tại UBTVQH là do cả Quốc hội Việt Nam và Quốc hội Trung Quốc hoạt động không thường xuyên như các Quốc hội khác trên thế giới nên buộc phải lập ra cơ quan mang tính thường trực, có quyền giải quyết những quyền hạn của Quốc hội.

2. Cách thức thành lập và cơ cấu tổ chức

UBTVQH Việt Nam là cơ quan thường trực của Quốc hội và do Quốc hội bầu ra[7]. Thành phần UBTVQH Việt Nam gồm có: Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các ủy viên[8]. Chủ tịch Quốc hội làm Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội làm Phó Chủ tịch[9]. Số thành viên UBTVQH Việt Nam do Quốc hội quyết định. Thành viên UBTVQH Việt Nam không thể đồng thời là thành viên của Chính phủ[10] và nhiệm kỳ sẽ kết thúc cho đến khi Quốc hội khóa mới bầu ra UBTVQH Việt Nam mới. Cơ quan này làm việc theo chế độ hội nghị và mỗi tháng họp ít nhất một lần. Thông thường khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, UBTVQH Việt Nam thường ban hành pháp lệnh và nghị quyết. Pháp lệnh và nghị quyết phải được quá nửa tổng số ủy viên biểu quyết tán thành.

UBTVQH Trung Quốc là cơ quan thường trực quyền lực cao nhất của Quốc hội Trung Quốc. Ủy ban Thường vụ do Chủ tịch (Ủy viên trưởng), Phó chủ tịch (Phó Ủy viên trưởng), Tổng Thư ký và khoảng trên 160 người là thành viên của Quốc hội Trung Quốc cấu thành. Theo Luật Tổ chức Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy định: Ủy ban Thường vụ do Quốc hội Trung Quốc bầu ra, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội Trung Quốc, với nhiệm kỳ 05 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội Trung Quốc, quản lý các Ủy ban chuyên trách của Quốc hội Trung Quốc. Thành viên Ủy ban Thường vụ không đảm nhiệm các chức vụ thuộc cơ quan hành chính, cơ quan thẩm phán, cơ quan kiểm sát[11].

3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

Thông qua hai bản Hiến pháp của Việt Nam và Trung Quốc, có thể khái quát những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn chính của UBTVQH thông qua những khía cạnh sau:

Thứ nhất, những nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH với tư cách là một cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật và giải thích pháp luật

Theo Điều 74 Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam, UBTVQH được giao: “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Có thể nói rằng đây là 02 nhiệm vụ vô cùng quan trọng, nó thể hiện quyền hạn của UBTVQH mà không một cơ quan nào có được.

Ủy ban Thường vụ “ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao” là một chức năng rất gần với “lập pháp” của Quốc hội (pháp lệnh phải nằm trong chương trình lập pháp của Quốc hội), thực chất là bổ sung vào những vấn đề thiếu vắng luật hoặc luật điều chỉnh không đầy đủ. Có ý kiến cho rằng pháp lệnh trong một chừng mực nào đó còn tồn tại do chủ yếu của sự vắng luật chứ không phải là do luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ - sự thiếu hụt của luật. Với việc ngày càng nâng cao vai trò lập pháp của Quốc hội, UBTVQH hiện nay chỉ được phép làm pháp lệnh trong phạm vi chương trình cho phép của Quốc hội và có thể bị Chủ tịch nước phủ quyết. Chính những đặc điểm này đã hạn chế chức năng ra pháp lệnh của UBTVQH nhằm tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội.

UBTVQH thời gian qua mặc dù đã rất cố gắng nhưng vẫn không thể thực hiện chức năng giải thích pháp luật một cách hiệu quả. Điều này có thể lý giải bởi các lý do sau: (i) UBTVQH không có các chất liệu đời sống từ phía người dân để cân bằng với các quy phạm hiến định, pháp định từ phía cơ quan nhà nước; (ii) Họ nhìn các quy định hiến định và pháp định dưới con mắt của người trong cuộc chứ không phải dưới con mắt của chủ thể phản biện, chủ thể đánh giá; (iii) Tư cách của họ không hoàn toàn độc lập với các chủ thể lập pháp, lập hiến, bởi vì họ là chủ thể đắc lực tham gia vào quá trình lập pháp, lập hiến đó[12].

Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 tại Điều 58 quy định chủ thể thực hiện quyền lập pháp của Nhà nước: Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc thực hiện quyền lập pháp. Điều 67 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của UBTVQH Trung Quốc: (i) Sửa đổi Hiến pháp, giám sát việc tuân thủ Hiến pháp; (ii) Ban hành và sửa đổi các văn bản pháp luật mà các văn bản này không do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc ban hành và sửa đổi; (iii) Trong thời gian Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc không họp, có thể bổ sung hoặc sửa đổi các văn bản pháp luật do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc ban hành, nhưng không được mâu thuẫn với nguyên tắc cơ bản của những văn bản pháp luật này; (iv) Giải thích pháp luật[13].

UBTVQH Trung Quốc được Hiến pháp trao cho quyền lực lập pháp như một Quốc hội. Việc Ủy ban Thường vụ có quyền lực lập pháp do cơ quan thành lập ra nó là Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc tổ chức mỗi năm có một phiên họp, với số lượng đại biểu hùng hậu (gần 3.000 thành viên) sẽ không đảm bảo tính chuyên nghiệp, tinh hoa và thống nhất. Các đại biểu không có tính gắn kết cao, hoạt động sẽ rời rạc, hoạt động không thường xuyên và mang tính hình thức nên rất khó đưa ra được ý kiến tập trung, vì vậy đồng nghĩa với việc ảnh hưởng và quyền lực thực sự nằm trong một Ủy ban thường trực gồm khoảng trên 160 thành viên được bầu từ các đại biểu Đại hội với tần suất họp và làm việc thường xuyên mỗi tháng một lần, đó chính là UBTVQH Trung Quốc.

Như vậy có thể thấy, nếu như UBTVQH Việt Nam chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng pháp lệnh (văn bản dưới luật) thì UBTVQH Trung Quốc lại là cơ quan làm luật.

Theo Hiến pháp năm 2013, UBTVQH Việt Nam chỉ được quy định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 trao cho UBTVQH Trung Quốc thẩm quyền giải thích pháp luật. UBTVQH Trung Quốc - một chủ thể mang quyền lực nhà nước có quyền giải thích mọi văn bản có nội dung chứa quy phạm pháp luật, điều này khác với Việt Nam chưa có bất cứ một quy định nào về giải thích các hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác (ngoài quy định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh).

Thứ hai, những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến chức năng thường vụ tổ chức cho Quốc hội hoạt động

Theo Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam, UBTVQH có nhiệm vụ, quyền hạn: Tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp cho Hội đồng bầu cử quốc gia (Điều 117); tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì kỳ họp Quốc hội; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội; thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội và tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội (Điều 74).

Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc quy định việc bầu cử Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc do Ủy ban Thường vụ Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc chủ trì (Điều 59); tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp của Quốc hội (Điều 61); lãnh đạo các Ủy ban khi Quốc hội không họp (Điều 70); thành lập Ủy ban điều tra đối với các vấn đề đặc biệt nếu thấy cần thiết (Điều 71); thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội (Điều 67).

Với tư cách là cơ quan thường trực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, UBTVQH của Việt Nam và của Trung Quốc đều đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp của Quốc hội; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của Đại biểu Quốc hội, thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội.

Thứ ba, những nhiệm vụ, quyền hạn thay Quốc hội giải quyết những nhiệm vụ của Quốc hội giữa hai kỳ họp

Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam quy định UBTVQH có nhiệm vụ giải quyết các công việc của Quốc hội giữa hai kỳ họp tại Điều 74 như sau: Đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh trong trường hợp Quốc hội không thể họp được và báo cáo Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất.

Những nhiệm vụ nêu trên nếu ở quốc gia có Quốc hội hoạt động thường xuyên sẽ không được phép giao lại cho một cơ quan nào khác đảm nhiệm, nhưng do ở Việt Nam, Quốc hội không hoạt động thường xuyên nên để đáp ứng kịp thời cho các tình huống cấp bách xảy ra, những nhiệm vụ trên đã được trao cho UBTVQH với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội. Hiện nay số lượng kỳ họp của Quốc hội Việt Nam ngày càng tăng, nên những nhiệm vụ này của UBTVQH ngày càng có xu hướng chuyển về cho Quốc hội.

Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc trao cho UBTVQH Trung Quốc những nhiệm vụ, quyền hạn thay Quốc hội giải quyết những công việc của Quốc hội giữa hai kỳ họp, cụ thể: (i) Có thể bổ sung hoặc sửa đổi các văn bản pháp luật do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc ban hành, nhưng không được mâu thuẫn với nguyên tắc cơ bản của những văn bản pháp luật này; (ii) Có thể có phương án điều chỉnh bộ phận khi cần thiết trong quá trình thi hành dự toán nhà nước, thẩm tra và phê chuẩn kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Theo đề nghị của Thủ tướng Quốc vụ viện quyết định bầu ra các bộ trưởng, chủ nhiệm các ủy ban, Tổng kiểm toán, Trưởng Ban thư ký; (iv) Theo đề nghị của Chủ tịch Ủy ban Quân sự trung ương, quyết định bầu các thành viên khác trong Ủy ban Quân sự trung ương; (v) Nếu xảy ra xâm lược vũ trang hoặc cần thiết phải tham gia vào điều ước quốc tế để chống lại sự xâm lược trong cộng đồng quốc tế, Ủy ban Thường vụ có quyền quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh[14].

Như vậy, so với Việt Nam, Quốc hội Trung Quốc trao thẩm quyền của mình cho UBTVQH mạnh mẽ hơn rất nhiều. Điều này cũng phù hợp với thực tế số lượng kỳ họp của Quốc hội Trung Quốc một năm chỉ có một lần, hoạt động của nó chỉ mang tính hình thức và hầu hết các đại biểu đều là kiêm nhiệm.

Thứ tư, nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH trong việc giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và luật của các cơ quan nhà nước khác

Với tư cách là cơ quan thường trực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, UBTVQH của Việt Nam và UBTVQH của Trung Quốc đều đóng vai trò quan trọng nhất định trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực nhà nước. Cả hai cơ quan đều có thẩm quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp[15]. Phạm vi giám sát của UBTVQH hai nước đều bao gồm: Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các Hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh hoặc tương đương. Tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp hai quốc gia về quyền kiểm soát của hai cơ quan cũng có những điểm khác biệt quan trọng, cụ thể:

Một là, đối với thẩm quyền bãi bỏ các văn bản, UBTVQH của Việt Nam chỉ có quyền bãi bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Nếu các văn bản đó trái với Hiến pháp hoặc luật thì UBTVQH đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. UBTVQH có quyền bãi bỏ các văn bản có cùng tính chất vi phạm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thậm chí có quyền giải tán Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nếu Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của người dân[16].

UBTVQH của Trung quốc bãi bỏ các văn bản pháp quy hành chính, quyết định và mệnh lệnh trái với Hiến pháp và pháp luật của Quốc vụ viện; bãi bỏ các văn bản pháp quy và quyết định có tính địa phương do cơ quan quyền lực nhà nước cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản pháp quy hành chính[17].

Hai là, UBTVQH của Trung Quốc có một đặc quyền tương tự như Quốc hội Trung Quốc mà UBTVQH Việt Nam không có đó là quyền thành lập các ủy ban điều tra lâm thời. Theo Điều 71 Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc, UBTVQH Trung Quốc nếu thấy cần thiết có thể thành lập ủy ban điều tra đối với các vấn đề đặc biệt và căn cứ vào báo cáo của ủy ban điều tra để ra các quyết định tương ứng. Ủy ban điều tra khi tiến hành điều tra, tất cả các cơ quan nhà nước, đoàn thể xã hội và công dân có liên quan đều có nghĩa vụ cung cấp tài liệu cần thiết khi cơ quan này yêu cầu.

Thứ năm, những nhiệm vụ liên quan đến việc quyết định tình trạng đặc biệt của đất nước

UBTVQH Việt Nam quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương chính[18]. UBTVQH của Trung Quốc có quyền quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, quyết định tổng động viên toàn quốc hoặc động viên cục bộ; quyết định giới nghiêm toàn quốc hoặc các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc[19].

Đặc điểm của những nhiệm vụ này là phải giải quyết một cách nhanh chóng để kịp thời hạn chế những thiệt hại do tình hình đặc biệt gây ra. Do vậy, những nhiệm vụ, quyền hạn này theo quy định của các quốc gia khác là thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia (người đứng đầu nhà nước). Những nhiệm vụ này thường có liên quan đến việc sử dụng quân đội, và các lực lượng vũ trang nhằm kịp thời xử lý, khắc phục các thiệt hại và mau chóng đưa tình trạng trở lại bình thường.

Tóm lại, từ những điều phân tích nêu trên, chúng ta có thể nhận thấy rằng, sự hiện diện của UBTVQH gắn liền với vị trí, vai trò của Quốc hội Việt Nam và Trung Quốc hiện nay. UBTVQH vừa là thực thể của Quốc hội, vừa là cơ quan có một ví trí tương đối độc lập. Ở Việt Nam, từ khi được tái thành lập theo Hiến pháp năm 1992, UBTVQH ngày càng có xu hướng nghiêng về cơ quan thường trực, đảm trách các công việc thường trực, đảm bảo các hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Trong tương lai không xa nữa, khi Quốc hội hoạt động chuyên trách, thường xuyên, những phần việc mà UBTVQH đang đảm trách thay mặt cho Quốc hội sẽ ngày càng giảm đi. UBTVQH sẽ dần chuyển thành cơ quan có nhiệm vụ thường trực đảm bảo các hoạt động thường xuyên của Quốc hội, chủ yếu là điều hành các kỳ họp của Quốc hội và ký chứng thực các văn bản của Quốc hội đã ban hành...

Đặng Phương Hải

Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội