1. Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật và cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật
1.1. Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật
Khái niệm “theo dõi” được Từ điển Tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Văn hóa thông tin định nghĩa là “chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết rất rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời”. Có nghĩa là, để chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến thì cần phải tiến hành các hoạt động nhằm nắm bắt, hiểu rõ và đánh giá đúng thực trạng của vấn đề như hoạt động quan sát, thu thập thông tin, điều tra khảo sát, thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiến nghị.

Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động quan sát, thu thập dữ liệu, thông tin về việc thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân để có những giải pháp, biện pháp can thiệp cần thiết, kịp thời hoặc để đánh giá đúng, chính xác về tình hình thi hành pháp luật. Do vậy, theo dõi thi hành pháp luật phải đưa ra nhận xét, đánh giá về kết quả theo dõi, tính hiệu quả của hoạt động thi hành pháp luật… Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật giúp cơ quan có thẩm quyền nhận biết những khó khăn, vướng mắc, bất cập, hạn chế và nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc, bất cập, hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật và đề xuất các kiến nghị, các biện pháp bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm minh, thống nhất, góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện và hoàn thiện hệ thống pháp luật[1].

Trong mối liên hệ với tổ chức thi hành pháp luật, theo dõi thi hành pháp luật được xem là một hoạt động quan trọng của việc tổ chức thi hành pháp luật. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá toàn diện các vấn đề liên quan đến việc thi hành pháp luật, từ việc xây dựng các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành luật cho đến việc phổ biến, tuyên truyền, ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật; thực hiện các điều kiện bảo đảm cho thi hành pháp luật và theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thi hành pháp luật. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ thực hiện hoặc kiến nghị thực hiện các giải pháp khắc phục, tháo gỡ các vướng mắc, bất cập trong việc thi hành pháp luật.

Có thể nói, theo dõi thi hành pháp luật là một khâu của chu trình tổ chức thi hành pháp luật, thực hiện chức năng xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật nhằm mục đích nâng cao hiệu quả thi hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đồng thời là một trong những công cụ, phương tiện hữu hiệu thực hiện giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho việc thi hành pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh, triệt để và chính xác.

Xuất phát từ phân tích trên, có thể hiểu theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá của các cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền. Qua đó, phát hiện những vướng mắc, bất cập phát sinh trong thực tiễn thi hành pháp luật và kiến nghị các giải pháp khắc phục, tháo gỡ để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự kỷ cương luật pháp và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội.

1.2. Khái niệm, đặc điểm của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

Theo Từ điển Tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học 1996) thì “cơ chế” là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện”, “tổ chức” được hiểu là “làm những gì cần thiết để tiến hành hoạt động nào đó để có được hiệu quả tốt nhất”. Từ cách hiểu này, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật chính là cách thức theo đó quá trình tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được diễn ra trên thực tế. Sự phân tích trên đây về hai khái niệm theo dõi thi hành pháp luật và tổ chức theo dõi thi hành pháp luật có thể cho phép chúng ta không cần phân biệt cơ chế theo dõi thi hành pháp luật với cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Như vậy, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được hiểu là cách thức để quá trình theo dõi thi hành pháp luật được vận hành, hoạt động. Nói cách khác, cơ thế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là toàn bộ các thành tố, các khâu diễn ra trong quá trình tổ chức thực hiện theo dõi thi hành pháp luật.

Vì vậy, có thể quan niệm, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là một chỉnh thể gồm tất cả các thể chế pháp lý, các thiết chế của Nhà nước và các điều kiện bảo đảm có liên quan đến việc tổ chức theo dõi thi hành pháp luật, gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng vận hành và bảo đảm cho hoạt động theo dõi thi hành pháp luật được tổ chức thực hiện đúng mục đích và hiệu quả, là công cụ hữu hiệu để xem xét, đánh giá đúng thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự, kỷ cương luật pháp và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội.

Với quan niệm trên cho thấy, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau:

- Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là một chỉnh thể gồm các thể chế pháp lý và thiết chế của Nhà nước có liên quan đến việc theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Cơ chế này được hình thành từ các thể chế pháp lý là Hiến pháp, pháp luật, các thiết chế do Nhà nước tổ chức liên quan đến hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Các thiết chế, thể chế đó luôn có sự tương tác với nhau, nhằm đạt được những mục đích của việc theo dõi thi hành pháp luật.

- Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là do các cơ quan, tổ chức và cá nhân tiến hành trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Trong các cơ chế pháp lý cho hoạt động tổ chức thi hành pháp luật thì cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được xem là có các chủ thể tham gia rộng rãi nhất. Ngoài trách nhiệm của Chính phủ, các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và công dân đều được Hiến pháp, pháp luật quy định được tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật dưới các hình thức và mức độ khác nhau.

- Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật luôn đổi mới, linh hoạt đáp ứng yêu cầu của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội. Chủ thể, nội dung, hình thức, quy trình theo dõi thi hành pháp luật được xác lập bởi pháp luật nên luôn mang tính bắt buộc, công khai, chính thống và minh bạch, nó đòi hỏi các chủ thể phải tiến hành thường xuyên, định kỳ, đột xuất tùy theo đối tượng và nội dung theo dõi.

2. Các yếu tố cấu thành cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

Từ khái niệm đã phân tích ở trên, cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được cấu thành bởi các yếu tố sau:

Một là, thể chế theo dõi thi hành pháp luật, bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật có cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau, từ Hiến pháp đến các đạo luật và văn bản dưới luật.

Thể chế theo dõi thi hành pháp luật thường xác lập, quy định các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể; nội dung, hình thức, phương pháp và trình tự thủ tục theo dõi thi hành pháp luật; các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện theo dõi thi hành pháp luật. Ở Việt Nam hiện nay, Hiến pháp năm 2013 là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất đã có những quy định đặt nền móng cho việc xây dựng và hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật[2]. Bên cạnh những quy định mang tính căn bản của Hiến pháp năm 2013, hệ thống thể chế pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật hiện nay đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp lý ở tầm nghị định do Chính phủ ban hành và một số văn bản quy định chi tiết thi hành[3].

Hai là, thiết chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là hệ thống các tổ chức được hình thành và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo dõi thi hành pháp luật.

Hệ thống thiết chế tham gia vào quá trình theo dõi thi hành pháp luật hoặc có liên quan đến việc theo dõi thi hành pháp luật bao gồm chủ thể tổ chức việc theo dõi thi hành pháp luật, chủ thể thực hiện việc theo dõi thi hành pháp luật (nhiều trường hợp hai chủ thể này là một), chủ thể thi hành pháp luật (chủ thể bị theo dõi), chủ thể có trách nhiệm phối hợp, giúp đỡ, cung cấp thông tin, báo cáo, giải trình… trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật. Hệ thống thiết chế đó ở nước ta bao gồm: Nhà nước và các tổ chức chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội (Công đoàn, Đoàn Thanh niên…); các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp (Hội Nhà văn, Hội Nhà báo...); các phương tiện thông tin đại chúng và các thiết chế dân chủ ở cơ sở. Hệ thống thiết chế đầy đủ, chặt chẽ, tổ chức khoa học là cơ sở để cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật hoạt động có hiệu lực và tránh được các biểu hiện chung chung, hình thức, kém hiệu quả.

Ba là, các điều kiện đảm bảo cho việc tổ chức theo dõi thi hành pháp luật là tất cả những yếu tố mà nhờ đó, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể chắc chắn thực hiện được và đạt kết quả tích cực trên thực tế. Đó là những bảo đảm về chính trị, sự quan tâm, lãnh đạo của Đảng trong tổ chức theo dõi thi hành pháp luật; môi trường dân chủ pháp quyền để huy động sự tham gia đông đảo của nhân dân vào việc theo dõi thi hành pháp luật; bảo đảm về tổ chức bộ máy, biên chế và kinh phí dành cho công tác tổ chức theo dõi thi hành pháp luật và bảo đảm sự đồng thuận, phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện công tác này.

3. Vai trò của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

Theo dõi thi hành pháp luật là một bộ phận cấu thành của hoạt động tổ chức thi hành pháp luật, có vị trí, vai trò quan trọng trong việc tổ chức thi hành pháp luật. Việc tổ chức và thực hiện theo dõi thi hành pháp luật có hiệu quả sẽ giúp cho việc xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật một cách chính xác, khách quan và khoa học. Theo dõi thi hành pháp luật, trên phương diện là cơ chế “nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật”[4] có vị trí, vai trò rất lớn trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, đảm bảo quyền con người, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.

3.1. Theo dõi thi hành pháp luật là công cụ, phương tiện giúp nâng cao hiệu quả thi hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp của Bộ Chính trị là những văn kiện chính trị pháp lý nền tảng, tạo cơ sở vững chắc cho việc tiếp tục hoàn thiện và nâng cao vai trò của pháp luật trong điều kiện thực hiện chính sách đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Một trong những yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Hiến pháp và các đạo luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ thuộc tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hệ thống pháp luật thể hiện đầy đủ, đúng đắn ý chí của nhân dân, phù hợp với hiện thực khách quan, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp, pháp luật là của tất cả công dân, không loại trừ đối với bất cứ ai. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật giúp Nhà nước phát hiện, xử lý những bất cập, tồn tại trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thông qua quá trình theo dõi, đánh giá việc đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, công dân sẽ góp phần tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của pháp luật. Trên cơ sở đó, đóng góp ý kiến, kiến nghị và các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

3.2. Theo dõi thi hành pháp luật góp phần bảo đảm và phát huy dân chủ trong đời sống xã hội

Theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013, nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình bằng việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Việc kiểm soát đó bao gồm kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên trong là kiểm soát việc thực thi lập pháp, hành pháp và tư pháp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên ngoài là nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng. Điều 9 Hiến pháp năm 2013 ghi rõ: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Để thực hiện đúng nguyên tắc “mọi nguồn lực trong xã hội và của Nhà nước đều thuộc về nhân dân” trong khi thực hiện cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý”, cần có cơ chế bảo đảm để người dân có thể thực hiện tốt quyền làm chủ của mình thông qua các hoạt động theo dõi, giám sát quá trình tổ chức thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước. Theo dõi thi hành pháp luật là cơ chế hữu hiệu nhất để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Người dân có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thông qua việc theo dõi, phản ánh, kiến nghị việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước bằng nhiều phương thức khác nhau như phản ánh tình hình thi hành pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng, gửi đơn thư tới cơ quan có thẩm quyền hoặc thực hiện gián tiếp thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp đại diện cho mình.

3.3. Theo dõi thi hành pháp luật góp phần đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

Trước yêu cầu đòi hỏi công cuộc hội nhập quốc tế, theo dõi thi hành pháp luật là phương thức hiệu quả để xem xét, đánh giá kết quả thi hành pháp luật trong thực tiễn đời sống xã hội. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, các quy định, các văn bản pháp luật tồn tại nhiều bất cập, hạn chế, khiếm khuyết sẽ được kịp thời phát hiện để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới nhằm thiết lập hành lang pháp lý đầy đủ, phù hợp đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và khu vực.

4. Tiêu chí hoàn thiện cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

Cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật được cấu thành từ ba yếu tố là thể chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật, thiết chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật và các điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Các yếu tố trên có mối quan hệ hữu cơ, tác động qua lại lẫn nhau. Do đó, để hoàn thiện cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật, cần phải xây dựng hệ thống tiêu chí chuẩn mực làm cơ sở để đánh giá cơ chế hiện hành và hướng đến hoàn thiện cơ chế cần phải có theo các tiêu chí đó. Trong khoa học pháp lý hiện nay, các nhà nghiên cứu thường dựa vào hai nhóm tiêu chí, đó là nhóm tiêu chí hoàn thiện nội dung của cơ chế và nhóm tiêu chí hoàn thiện hình thức của cơ chế, cụ thể:

Thứ nhất, nhóm tiêu chí về hoàn thiện nội dung của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

- Tiêu chí về tính toàn diện của tất cả các yếu tố cấu thành cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này bao gồm tất cả các quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về xây dựng thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm cho cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật vận hành.

- Tiêu chí về tính đồng bộ về nội dung của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi việc hoàn thiện cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật phải chú trọng hoàn thiện thể chế về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế để đồng bộ với các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Ngoài ra, tính đồng bộ của cơ chế còn đòi hỏi việc hoàn thiện mỗi thiết chế cũng phải được tiến hành đồng bộ, kịp thời với các thiết chế khác của cơ chế.

- Tiêu chí về tính phù hợp về nội dung của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi việc hoàn thiện thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế phải xuất phát từ thực tiễn, từ đặc thù về chế độ chính trị của Việt Nam và các điều kiện kinh tế - xã hội hiện thực để hoàn thiện một cách khoa học, hợp lý, khả thi của các quy định về thể chế, thiết chế, các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật.

- Tiêu chí về tính thống nhất về nội dung của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi việc hoàn thiện cơ chế phải bảo đảm sự thống nhất trong các quy định của Hiến pháp năm 2013 với các văn bản luật, văn bản dưới luật điều chỉnh về tổ chức theo dõi thi hành pháp luật.

- Tiêu chí về tính khả thi về nội dung của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi việc hoàn thiện thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm cần dễ dàng, thuận lợi trong quá trình triển khai, tiết kiệm được thời gian, công sức và kinh phí thực hiện.

- Tiêu chí về tính ổn định và ít thay đổi của thể chế, thiết chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi thể chế pháp luật tồn tại trong thời gian lâu dài, ít thay đổi, mô hình tổ chức và hoạt động của các thiết chế có tính ổn định, dự báo cao.

Thứ hai, nhóm tiêu chí về hoàn thiện hình thức của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật

- Tiêu chí công khai, minh bạch, kịp thời và dân chủ. Đây là tiêu chí đòi hỏi quá trình tổ chức theo dõi thi hành pháp luật phải thu hút được sự tham gia đông đảo của các tầng lớp nhân dân vào việc hình thành các thể chế, thiết chế nói chung và theo dõi thi hành pháp luật nói riêng.

- Tiêu chí về kỹ thuật xây dựng, hoàn thiện thể chế, thiết chế của cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Tiêu chí này đòi hỏi việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế đầy đủ, cụ thể, dễ thực hiện.

ThS. Phạm Ngọc Thắng

Cục Quản lý XLVPHC và theo dõi THPL