Tóm tắt: Bài viết đề cập đến sự cần thiết, nội dung của tái cơ cấu tổ chức tín dụng có vốn nhà nước bị kiểm soát đặc biệt và một số khuyến nghị hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Abstract: The article deals with the necessity, the content of the restructuring of state-owned credit institutions under special control and some recommendations to the law improvement on this issue.

1. Vì sao phải tái cơ cấu tổ chức tín dụng bị kiểm soát đặc biệt

Khủng hoảng tài chính, suy thoái kinh tế toàn cầu năm 2007 gây đổ vỡ nhiều định chế tài chính, ngân hàng đẩy kinh tế khu vực và kinh tế thế giới vào suy thoái, từ đó ảnh hưởng lớn đến thương mại, đầu tư quốc tế và tăng trưởng kinh tế trong nước; kinh tế vĩ mô diễn biến bất ổn, thị trường bất động sản, chứng khoán sụt giảm mạnh tác động bất lợi cho hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) Việt Nam. Đặc biệt, vào cuối năm 2011, thanh khoản căng thẳng, một bộ phận không nhỏ các TCTD trong trạng thái mất khả năng chi trả, tiềm ẩn rủi ro rất cao, có nguy cơ đổ vỡ gây mất an toàn hệ thống, thị trường tiền tệ bất ổn, cạnh tranh huy động vốn giữa các TCTD gay gắt, thiếu lành mạnh, có những thời điểm tỷ lệ tín dụng trên huy động vốn lên tới 103,07%[1]. Trước bối cảnh như vậy, đặt ra mục tiêu cấp bách cần thực hiện là tái cơ cấu, xử lý TCTD yếu kém và xử lý nợ xấu của hệ thống TCTD để đảm bảo an toàn, hiệu quả hoạt động của toàn hệ thống.

Theo Điều 130 và Điều 145 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) (sau đây gọi tắt là Luật Các tổ chức tín dụng), một TCTD được xem xét đặt vào kiểm soát đặc biệt khi lâm vào một trong các trường hợp là mất, có nguy cơ mất khả năng chi trả hoặc mất, có nguy cơ mất khả năng thanh toán theo quy định của Ngân hàng Nhà nước; hoặc số lỗ lũy kế của tổ chức tín dụng lớn hơn 50% giá trị của vốn điều lệ và các quỹ dự trữ ghi trong báo cáo tài chính đã được kiểm toán gần nhất; hoặc không duy trì được tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu 8% hoặc tỷ lệ cao hơn theo quy định của Ngân hàng Nhà nước trong từng thời kỳ trong thời gian 12 tháng liên tục hoặc tỷ lệ an toàn vốn thấp hơn 4% trong thời gian 06 tháng liên tục; hoặc xếp hạng yếu kém trong 02 năm liên tục theo quy định của Ngân hàng Nhà nước. Khi bị kiểm soát đặc biệt, TCTD sẽ bị đặt dưới sự kiểm soát trực tiếp của Ngân hàng Nhà nước. Các phương án cơ cấu lại TCTD được kiểm soát đặc biệt bao gồm: Phương án phục hồi; phương án sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp; phương án giải thể; phương án chuyển giao bắt buộc; phương án phá sản.

2. Nội dung tái cơ cấu và nhà đầu tư tham gia tái cơ cấu tổ chức tín dụng bị kiểm soát đặc biệt

Sau khi có sự rà soát, phân loại của Ngân hàng Nhà nước, số lượng các TCTD có quy mô nhỏ, hoạt động yếu kém đã giảm dần, từ cuối năm 2011, số lượng các TCTD đã giảm khoảng 22 tổ chức gồm 07 ngân hàng thương mại trong nước, 03 ngân hàng liên doanh, 04 TCTD phi ngân hàng và 08 chi nhánh ngân hàng nước ngoài[2]. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn còn những TCTD yếu kém được Ngân hàng Nhà nước mua lại bắt buộc (03 ngân hàng thương mại) và kiểm soát đặt biệt (01 TCTD phi ngân hàng). Quy mô nợ xấu và tài sản không sinh lời của các TCTD này ở mức cao. Việc xử lý nợ xấu, thu hồi tài sản không sinh lời rất khó khăn, chưa đạt được kết quả đáng kể.

Điều 148b Luật Các tổ chức tín dụng đã quy định một số biện pháp hỗ trợ thực hiện phương án phục hồi như bán nợ xấu có hoặc không có tài sản bảo đảm cho Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên Quản lý tài sản của các TCTD Việt Nam (VAMC); vay đặc biệt của Ngân hàng Nhà nước, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (Quỹ dự phòng nghiệp vụ) Ngân hàng Hợp tác xã Việt Nam (Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống quỹ tín dụng nhân dân) và các TCTD khác; mua, đầu tư hệ thống công nghệ thông tin vượt tỷ lệ 50% trên vốn điều lệ và các quỹ dự trữ vốn điều lệ…

Tuy nhiên, theo đánh giá của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam[3], trong điều kiện ngân sách nhà nước không có nguồn lực dành cho việc tái cơ cấu TCTD yếu kém, Ngân hàng Nhà nước và các đơn vị hỗ trợ theo quyết định của Ngân hàng Nhà nước sẽ cấp vốn chủ yếu nhằm cung ứng vốn ngắn hạn (có thể được gia hạn)[4].

Để mở rộng thêm các giải pháp, ngày 19/7/2017, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1058/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016 - 2020”. Một trong những giải pháp trọng tâm là khuyến khích nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia xử lý TCTD yếu kém[5]. Khi tham gia tái cơ cấu TCTD yếu kém, bị kiểm soát đặc biệt, các nhà đầu tư sẽ không phải là bên cho vay cấp các khoản vay đặc biệt như Ngân hàng Nhà nước và các tổ chức trong nước khác mà họ sẽ tham gia với tư cách của các nhà đầu tư mua cổ phần, vốn góp của TCTD được kiểm soát đặc biệt. Sự tham gia của nhà đầu tư sẽ mang tính chất dài hạn vì họ sẽ trực tiếp đồng hành cùng với TCTD, tham gia quản lý, điều hành TCTD thông qua những người đại diện tại các cơ quan quản lý của TCTD như Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị, Ban điều hành, Ban kiểm soát. Đây rõ ràng là một nguồn lực tài chính cần thiết và nên được đẩy mạnh để hỗ trợ quá trình tái cơ cấu TCTD tại Việt Nam.

3. Một số khuyến nghị hoàn thiện pháp luật về tái cơ cấu tổ chức tín dụng có vốn nhà nước bị kiểm soát đặc biệt

Thứ nhất, phương án chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, phần vốn góp của các TCTD bị kiểm soát đặc biệt có phần vốn của doanh nghiệp nhà nước sẽ được trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trước hay sau quá trình đấu giá phần vốn của doanh nghiệp nhà nước

Hiện một số TCTD được kiểm soát đặc biệt vẫn đang có vốn của các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là tại các TCTD phi ngân hàng (tiền thân là công ty trực thuộc doanh nghiệp nhà nước đóng vai trò một đơn vị đầu tư trong nội bộ công ty mẹ như thu xếp các khoản cho vay, quản lý nguồn tiền mặt và tình hình tiền mặt, quản lý đầu tư các khoản tiền chưa sử dụng đến cho các công ty con trong nội bộ)[6]. Trong trường hợp chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ của TCTD được kiểm soát đặc biệt thì phần vốn của các doanh nghiệp nhà nước vẫn phải thực hiện theo các quy định liên quan đến quản lý vốn nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay chưa có sự kết nối rõ ràng giữa các quy định của Luật Các tổ chức tín dụng với Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 khiến cho các nhà đầu tư tham gia nhận chuyển nhượng vốn tại các TCTD bị kiểm soát đặc biệt không dự kiến được kế hoạch cụ thể cho lộ trình nhận chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ.

Theo quy định tại Điều 149 và Điều 149b Luật Các tổ chức tín dụng, khi xây dựng phương án chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ, TCTD phải xác định được nhà đầu tư dự kiến nhận chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp. Theo Điều 29a Nghị định số 32/2018/NĐ-CP ngày 08/3/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp, khi chuyển nhượng vốn tại công ty cổ phần đã niêm yết hoặc đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán nhưng không thực hiện trên sàn giao dịch chứng khoán hoặc các công ty cổ phần chưa niêm yết hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn thì phương thức đấu giá công khai phải được thực hiện trước tiên. Tuy nhiên, quá trình đấu giá sẽ không phải để xác định nhà đầu tư dự kiến mà sẽ là chuyển nhượng chính thức và chuyển quyền sở hữu cổ phần, vốn góp chính thức từ doanh nghiệp nhà nước cho nhà đầu tư thắng trong đấu giá. Theo đó, trước khi có chấp thuận phương án chuyển nhượng của Thủ tướng Chính phủ thì không thể chuyển nhượng chính thức, nghĩa là doanh nghiệp nhà nước không được tiến hành đấu giá. Nhưng không tiến hành đấu giá thì cũng sẽ không có thông tin về nhà đầu tư để trình Thủ tướng Chính phủ trong phương án chuyển nhượng.

Các quy định này nên được quy định rõ hơn trong: (i) Luật Các tổ chức tín dụng, cụ thể là sau khi có quyết định chấp thuận chủ trương chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ của Thủ tướng Chính phủ thì các cổ đông, thành viên là doanh nghiệp nhà nước có thể tiến hành đấu giá để lựa chọn nhà đầu tư nhận chuyển nhượng; (ii) Nghị định số 32/2018/NĐ-CP và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP, bổ sung trường hợp sau khi trúng đấu giá nhưng phương án chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp của TCTD bị kiểm soát đặc biệt không được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thì nhà đầu tư không phải thanh toán tiền bán cổ phần, vốn góp cho doanh nghiệp nhà nước, trường hợp đã thanh toán thì được hoàn trả (kể cả tiền đặt cọc) và số cổ phần chưa thanh toán hoặc đã thanh toán nhưng được hoàn trả tiền vẫn thuộc sở hữu của doanh nghiệp nhà nước.

Thứ hai, TCTD sau chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp đương nhiên được xem xét chấm dứt kiểm soát đặc biệt

Hiện nay, Luật Các tổ chức tín dụng chưa có quy định TCTD sau chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp được đương nhiên xem xét chấm dứt kiểm soát đặc biệt mà chỉ có quy định trong nội dung phương án chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp trình Thủ tướng Chính phủ phải có nội dung phương án khắc phục tình trạng dẫn đến TCTD được đặt vào kiểm soát đặc biệt.

Theo quy định hiện hành, sau khi chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ cho nhà đầu tư mới, nhà đầu tư mới đã tiếp quản TCTD nhưng TCTD vẫn trong tình trạng kiểm soát đặc biệt thì sẽ rất khó khăn cho nhà đầu tư mới trong điều hành TCTD. Hay nói cách khác, nhà đầu tư vẫn chịu nhiều rủi ro sau khi hoàn tất giao dịch chuyển nhượng trong trường hợp TCTD không được chấm dứt kiểm soát đặc biệt. Mặt khác, TCTD sau chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ mà không thoát khỏi tình trạng bị kiểm soát đặc biệt thì cũng không đáp ứng được mục tiêu tái cơ cấu TCTD, vẫn trong hoàn cảnh “bình mới, rượu cũ”.

Trên thực tế, khi thực hiện chuyển nhượng 100% vốn điều lệ và chuyển đổi hình thức pháp lý, các bên trong giao dịch chuyển nhượng và TCTD bị kiểm soát đặc biệt sẽ có một khoảng thời gian trước và sau khi nộp hồ sơ chấp thuận chủ trương về chuyển đổi hình thức pháp lý để có thể khắc phục tình trạng dẫn đến TCTD bị đặt vào kiểm soát đặc biệt. Theo đó, TCTD sau chuyển nhượng toàn bộ vốn điều lệ sẽ đương nhiên thoát khỏi tình trạng kiểm soát đặc biệt, thay đổi hoàn toàn về chất lượng đúng như mục tiêu của phương án tái cơ cấu TCTD. Trong trường hợp TCTD không khắc phục được tình trạng dẫn đến bị kiểm soát đặc biệt thì giao dịch chuyển nhượng không thành công, chấp thuận nguyên tắc về chuyển đổi hình thức pháp lý hết hiệu lực.

Do đó, Luật Các tổ chức tín dụng cần có quy định bổ sung yêu cầu bắt buộc đối với TCTD sau chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp phải đảm bảo giá trị thực của vốn điều lệ tối thiểu bằng mức vốn pháp định và các tỷ lệ bảo đảm an toàn theo quy định và sau chuyển nhượng toàn bộ cổ phần, vốn góp thuộc một trong các trường hợp nêu trên thì đương nhiên được xem xét chấm dứt kiểm soát đặc biệt .

ThS. Vũ Thanh Minh