Đấu giá quyền sử dụng đất để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất là một trình tự gồm nhiều giai đoạn với nhiều thủ tục khác nhau, nhiều quan hệ đan xen, nên việc xác định chủ thể tham gia quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất cũng như xác định quyền, nghĩa vụ của các chủ thể này là một vấn đề phức tạp. Chủ thể của quan hệ pháp luật đấu giá quyền sử dụng đất trước hết phải đáp ứng đầy đủ tư cách chủ thể pháp luật. Các chủ thể đó có thể là Nhà nước, tổ chức, cá nhân và các chủ thể khác; về tổng thể bao gồm: Bên có quyền sử dụng đất, bên tham gia đấu giá quyền sử dụng đất và bên tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất.

Hiện nay, pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở nước ta quy định bên tham gia đấu giá quyền sử dụng đất là tổ chức, cá nhân phải đáp ứng các điều kiện theo luật định:

Một là, bên tham gia đấu giá phải thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất theo hình thức có thu tiền sử dụng đất hoặc Nhà nước cho thuê đất

Theo quy định tại Điều 55 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất trong các trường hợp sau đây: (i) Hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; (ii) Tổ chức kinh tế được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; (iii) Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; (iv) Tổ chức kinh tế được giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng.

Quy định như trên về cơ bản là phù hợp với mục đích sử dụng các loại đất và phù hợp với cơ chế tài chính trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, về vấn đề này cũng cần đặt ra một số điểm luận bàn sau đây:

Thứ nhất, nếu theo quy định tại Điều 55 Luật Đất đai năm 2013 thì một trong những đối tượng được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua đấu giá là các tổ chức kinh tế. Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài các tổ chức kinh tế còn rất nhiều loại tổ chức khác như tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp dân lập… Vậy những tổ chức đó có thuộc đối tượng tham gia đấu giá quyền sử dụng đất để được Nhà nước giao đất không? Vấn đề này hiện nay chưa được quy định cụ thể trong pháp luật đất đai, cũng như pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất hiện hành.

Thứ hai, chủ thể của các quan hệ pháp luật đất đai có thể là các tổ chức, cá nhân trong nước hoặc các tổ chức, cá nhân nước ngoài. Tuy nhiên, khác với nhiều quan hệ pháp luật khác, đối với quan hệ pháp luật đất đai, pháp luật quốc gia của hầu hết các nước trên thế giới đều có những quy định hạn chế quyền tham gia của các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong một số trường hợp nhất định nhằm bảo đảm an ninh, lợi ích quốc gia, dân tộc. Hiện nay, chúng ta đang tiếp tục thực thi chính sách mở cửa với nhiều ưu đãi cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong sử dụng đất. Mặc dù vậy, pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất còn thiếu những quy định cụ thể về vấn đề này. Bên cạnh đó, tại nhiều địa phương khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, có quan điểm cho rằng, tổ chức, cá nhân nhà đầu tư nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về nước làm ăn, sinh sống có thể tham gia đấu giá quyền sử dụng đất. Nhưng cũng có quan điểm cho rằng, cần phải có những hạn chế đối với những đối tượng này, theo họ, người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật Việt Nam bị hạn chế quyền sử dụng đối với một số loại đất, vị trí đất so với các chủ thể là các tổ chức, cá nhân trong nước. Do có những quan điểm khác nhau như vậy nên hầu hết các tỉnh, thành phố khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, trong các quy chế đấu giá quyền sử dụng đất đều còn hạn chế về vấn đề này.

Vì vậy, một câu hỏi được đặt ra là, các đối tượng này có được tham gia đấu giá quyền sử dụng đất để được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hay không? Trường hợp được tham gia đấu giá thì cần phải có các điều kiện gì và được tham gia đấu giá trong những trường hợp nào? Đây là một bài toán cần có câu trả lời hữu hiệu khi hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất có liên quan tới sự điều chỉnh của pháp luật ở các lĩnh vực khác như đầu tư, chứng khoán… Không chỉ xây dựng các thiết chế pháp luật ở lĩnh vực đấu giá quyền sử dụng đất mà cần phải bảo đảm thực hiện minh bạch, hiệu quả, hạn chế sự xung đột pháp luật và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội vùng miền và thông lệ quốc tế.

Hai là, các tổ chức, cá nhân phải có nhu cầu sử dụng đất và đáp ứng đủ các điều kiện về vốn, kỹ thuật và năng lực tài chính

Căn cứ để Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được quy định tại Điều 52 Luật Đất đai năm 2013: (1) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (2) Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

Theo quy định này thì nhu cầu sử dụng đất là một căn cứ quan trọng để Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất. Nhà nước chỉ giao đất hoặc cho thuê đất khi các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất, có khả năng sử dụng đất đúng mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã phê duyệt và nhu cầu đó được thể hiện trong dự án đầu tư, trong đơn xin giao đất, cho thuê đất.

Do đó, sự điều chỉnh của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất để Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất cũng cần phải đáp ứng yêu cầu này. Trong các quy định về điều kiện để được tham gia đấu giá cũng như hồ sơ xác định tư cách người tham gia đấu giá của các quy chế đấu giá hiện hành không quy định về vấn đề này mà chỉ quy định điều kiện về vốn và kỹ thuật (đối với tổ chức) hoặc khả năng tài chính (đối với hộ gia đình, cá nhân) khi tham gia đấu giá. Việc quy định điều kiện về vốn, kỹ thuật hoặc khả năng tài chính và nguồn tài chính để tham gia đấu giá là cần thiết, bởi đấu giá quyền sử dụng đất là hình thức tìm kiếm khả năng tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước và làm cơ sở để Nhà nước định giá đất sát với giá trị thực của đất đai được chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường. Hơn nữa, đại diện chủ sở hữu là Nhà nước không thể để các tổ chức thuộc quyền lấy tiền của mình để mua tài sản do chính mình bán ra. Tuy nhiên, nhu cầu sử dụng đất có phải là điều kiện bắt buộc khi tham gia đấu giá quyền sử dụng đất hay không là một vấn đề cần được quy định cụ thể được xuất phát từ những yêu cầu sau: (i) Nếu nhu cầu sử dụng đất không phải là điều kiện bắt buộc thì có thể dẫn đến tình trạng, sau khi phiên đấu giá kết thúc, người trúng đấu giá được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, vì không có nhu cầu thực sự về sử dụng đất, nên họ tìm mọi cách để chuyển nhượng lại hoặc cho thuê lại quyền sử dụng đất cho người khác để hưởng địa tô chênh lệch hoặc đầu cơ đất đai; (ii) Hệ lụy là nhiều dự án đấu giá quyền sử dụng đất đã trở thành dự án treo kéo dài nhiều năm, đất đai không được đưa vào sử dụng, bỏ hoang hoá, gây lãng phí. Vì vậy, pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất cần thiết phải quy định các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân muốn tham gia đấu giá phải chứng minh được nhu cầu sử dụng đất thực tế của họ. Và nhu cầu sử dụng đất như là một trong những điều kiện có tính bắt buộc để xác định tư cách người tham gia đấu giá.

Ba là, người tham gia đấu giá không thuộc trường hợp bị pháp luật cấm tham gia đấu giá

Những người không được tham gia đấu giá quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 30 Nghị định số 17/2010/NĐ-CP về bán đấu giá tài sản. Trong đó, đáng lưu ý là bao gồm cả “người làm việc trong tổ chức bán đấu giá tài sản, nơi thực hiện bán đấu giá tài sản đó, cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị em ruột của người đó”. Những đối tượng này sẽ không được đấu giá quyền sử dụng đất mặc dù họ có nhu cầu thực sự. Trên thực tế, có nhiều địa phương chỉ có duy nhất một tổ chức đấu giá chuyên nghiệp hoặc tổ chức định giá tài sản, thì với quy định này sẽ hạn chế quyền sử dụng hợp pháp tài sản của họ; đồng thời, dẫn đến tình trạng những người thuộc trường hợp trên phải nhờ người khác tham gia đấu giá quyền sử dụng đất mà pháp luật không thể kiểm soát được.

Vì vậy, nên chăng pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất cần thiết phải quy định để các đối tượng trên khi có nhu cầu cũng được tham gia đấu giá, song phải bảo đảm không được lợi dụng để trục lợi nhu cầu cá nhân.

Tóm lại, quy định của pháp luật hiện nay về đấu giá quyền sử dụng đất đã bộc lộ một số bất cập như đã phân tích. Vì vậy, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp đối với các chủ thể trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, thì cần tạo hành lang pháp lý cho các chủ thể khi tham gia hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất bảo đảm minh bạch và bình đẳng trước pháp luật.

Nguyễn Minh Tâm

Phó Giám đốc Sở Tư pháp Quảng Bình