Abstract: Pilot is in very general meaning the performance test in a narrow scope to learn from experience. Pilot has been applied in state management as an operation method which serves as the basis for forming new mechanism and policy or in serveral cases for regulating current policies. Some contents around this problem should be clarified such as competence, performance method and the legal meaning of pilot outcome.

1. Thực trạng
Thời gian qua, một số chủ trương, chính sách và văn bản đã được ban hành với mục đích triển khai thí điểm những vấn đề chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Về nội dung, thí điểm được áp dụng trong các lĩnh vực đa dạng, từ tổ chức bộ máy nhà nước (như không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số đơn vị hành chính) đến kinh tế (như xử lý nợ xấu) hay tư pháp (thừa phát lại) và các lĩnh vực khác (cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập, thi tuyển công chức…).
Về hình thức, thí điểm được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với hiệu lực pháp lý khác nhau:
- Đối với Quốc hội, hình thức văn bản được sử dụng là nghị quyết (ví dụ như: Nghị quyết số 30/2016/QH14 ngày 22/11/2016 của Quốc hội về thực hiện thí điểm cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam; Nghị quyết số 42/2017/QH14 ngày 21/6/2017 của Quốc hội về việc thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng).
- Trong hệ thống hành chính nhà nước, thí điểm được quy định bằng nghị quyết của Chính phủ hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ (ví dụ như: Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017; Quyết định số 08/2015/QĐ-TTg ngày 09/3/2015 của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm giao dịch điện tử trong việc thực hiện thủ tục tham gia bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp và đề nghị cấp sổ bảo hiểm xã hội, thẻ bảo hiểm y tế).
- Chính quyền địa phương sử dụng nghị quyết của Hội đồng nhân dân để quy định chủ trương thí điểm (ví dụ như: Nghị quyết số 04/2012/NQ-HĐND ngày 05/4/2012 của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội về thí điểm một số chính sách khuyến khích phát triển sản xuất nông nghiệp, xây dựng hạ tầng nông thôn thành phố Hà Nội giai đoạn 2012 - 2016).
Về căn cứ thực hiện, một số lĩnh vực đã thí điểm thời gian qua được quyết định căn cứ vào chủ trương, chính sách của Đảng, của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, như:
- Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường, xã được xây dựng thành Đề án, sau đó được triển khai thực hiện theo Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội dựa trên chủ trương của Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước[1].
- Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khóa XI về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế; Nghị quyết số 77/NQ-CP của Chính phủ ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017 được ban hành căn cứ Thông báo Kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công”.
- Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 của Hội nghị lần thứ VII Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về “một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến năm 2020”[2].
Trong một số trường hợp, để triển khai quyết định thí điểm, các cơ quan nhà nước ban hành các văn bản với hiệu lực pháp lý khác nhau. Thể chế hóa chủ trương của Đảng, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 24/2008/QH12 ngày 14/11/2008 về thi hành Luật Thi hành án dân sự, trong đó quy định: Để triển khai thực hiện chủ trương xã hội hóa một số công việc có liên quan đến thi hành án dân sự, giao Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số địa phương. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại TP. Hồ Chí Minh (Nghị định số 61/2009/NĐ-CP) để quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, mô hình tổ chức, trình tự, thủ tục thực hiện công việc của Thừa phát lại; đồng thời, xác định các quy định của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP cũng được áp dụng khi thực hiện thí điểm Thừa phát lại tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác. Cụ thể hóa các quy định của Nghị định, các bộ, ngành có liên quan đã ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, như: Thông tư số 03/2009/TT-BTP ngày 30/9/2009 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP.
Về hiệu lực, các văn bản cho phép thí điểm được áp dụng trong một khoảng thời gian nhất định (Nghị quyết về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng có hiệu lực trong 05 năm; việc thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số địa phương được thực hiện từ 01/7/2009 đến ngày 01/7/2012), sau thời gian thí điểm sẽ được sơ kết, tổng kết rút kinh nghiệm.
2. Một số ý kiến về áp dụng thí điểm
Thứ nhất, về thẩm quyền quyết định thí điểm
Xuất phát từ nguyên nghĩa, thí điểm chính sách đã và đang được áp dụng như bước thử nghiệm để nhân rộng phạm vi thực hiện hoặc để rút kinh nghiệm, điều chỉnh một số nội dung trước khi mở rộng quy mô hoặc được chính thức hóa tại một số địa bàn như cơ chế đặc thù. Trong một số trường hợp, kết quả thí điểm sẽ là cơ sở để quyết định không áp dụng mô hình thử nghiệm.
Xét về góc độ chủ thể ban hành, thí điểm thể hiện sự thận trọng trong việc hoạch định chính sách mới; cho phép kiểm nghiệm tính phù hợp của cơ chế quản lý với những điểm khác so với các quy định hiện hành. Nghị quyết về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng đã cho phép áp dụng nhiều chính sách mới về xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu, góp phần tạo lập cơ sở pháp lý thuận lợi hơn cho việc xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm của các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán nợ xấu; bổ sung đối tượng được bán nợ. Quy định này khắc phục bất cập giới hạn chủ thể được mua nợ của Công ty TNHH một thành viên quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 quy định doanh nghiệp nhà nước “được quyền bán nợ phải thu quá hạn, nợ phải thu khó đòi, nợ phải thu không có khả năng thu hồi. Doanh nghiệp chỉ được bán nợ cho tổ chức kinh tế có chức năng kinh doanh mua bán nợ, không được bán trực tiếp cho đối tượng nợ...”[3] và bảo đảm quyền bình đẳng trong hoạt động xử lý nợ của Công ty TNHH một thành viên quản lý tài sản của các tổ chức tính dụng Việt Nam, như: Các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, góp phần tạo lập, phát triển thị trường mua bán nợ[4].
Như vậy, xét dưới góc độ quản lý nhà nước, thí điểm là biện pháp thúc đẩy đổi mới, sáng tạo, là cơ hội tiến hành cải cách, thay đổi hiện trạng theo hướng tích cực với phương thức thận trọng, hạn chế tối đa rủi ro hay hệ quả bất lợi của chính sách nếu áp dụng ngay ở quy mô rộng dù đã qua đánh giá tác động dưới các phương diện.
Trước đây, trong quá trình thảo luận Dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), đã có ý kiến đề nghị ghi nhận thẩm quyền quyết định thí điểm của chủ thể tương ứng. Tuy nhiên, nội dung này chưa được đưa vào các văn bản lập pháp, nơi quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nguyên tắc hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Có thể hiểu rằng, quyết định thí điểm được căn cứ vào phạm vi thẩm quyền chung của mỗi cơ quan. Chẳng hạn như với Hội đồng nhân dân tỉnh, việc ra quyết định thí điểm là xuất phát từ thẩm quyền “ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân tỉnh” hoặc “quyết định biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp”. Một cách chung nhất, việc quyết định các biện pháp phát triển địa phương xuất phát từ nguyên tắc “chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền” (Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015), bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện.
Như vậy, quy định thẩm quyền quyết định thí điểm có thể tiếp cận theo hai cách: (i) Thí điểm được quy định trong hệ thống nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể tương ứng; (ii) Việc thí điểm được quy định thông qua thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước.
Cách tiếp cận thứ hai đang được sử dụng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành (Điều 15). Cách tiếp cận này có ưu điểm là vừa xác định thẩm quyền quản lý nhà nước, vừa ghi nhận hình thức và nội dung văn bản quy phạm pháp luật tương ứng[5]. Như vậy, thí điểm nhất thiết phải được thể hiện bằng văn bản mang tính quy phạm pháp luật của chủ thể quyết định. Tuy nhiên, hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mới dừng ở thẩm quyền ban hành nghị quyết thí điểm của Quốc hội; đối với cơ quan khác, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp năm 2015 không quy định, hoặc quy định khái quát (như: Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương - Điều 27). Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản về thí điểm của các chủ thể khác nên được nghiên cứu để quy định đầy đủ.
Thứ hai, về nội dung, phạm vi thí điểm
Nội dung và phạm vi thí điểm là yếu tố tác động tới việc lựa chọn cách quy định về thẩm quyền thí điểm. Thực tiễn cho thấy, thí điểm được đặt ra chủ yếu trong hai trường hợp: (i) Nội dung chính sách mới chưa từng được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và sẽ áp dụng thử nghiệm ở phạm vi hẹp; (ii) Nội dung chính sách đã được quy định tại văn bản pháp luật hiện hành nhưng cần thí điểm một số quy định mới trước khi thay đổi tổng thể.
- Đối với trường hợp thứ nhất, có thể ví dụ như: Nghị định số 03/2017/NĐ-CP ngày 16/01/2017 của Chính phủ về kinh doanh casino, trong đó có quy định việc thí điểm cho phép người Việt Nam chơi tại Điểm kinh doanh casino[6] và Nghị định số 06/2017/NĐ-CP ngày 24/01/2017 của Chính phủ về kinh doanh đặt cược đua ngựa, đua chó và bóng đá quốc tế, trong đó quy định thí điểm kinh doanh đặt cược bóng đá quốc tế[7].
Trước khi các nghị định này được ban hành, trên thực tế, hoạt động đặt cược bất hợp pháp đã tồn tại và được tổ chức dưới nhiều hình thức khác nhau, ngày càng trở nên tinh vi thông qua việc cá độ bất hợp pháp với các nhà cái ở nước ngoài cung cấp các dịch vụ cá độ không đúng quy định qua mạng Internet. Tình trạng này gây khó khăn cho cơ quan chức năng trong việc quản lý, ảnh hưởng tiêu cực đến trật tự, an toàn xã hội, không kiểm soát được tình trạng chuyển ngoại tệ bất hợp pháp ra nước ngoài. Các nghị định này được ban hành nhằm đáp ứng nhu cầu giải trí của một bộ phận dân cư có thu nhập chính đáng; thu hút nhà đầu tư tham gia vào lĩnh vực du lịch; góp phần đấu tranh chống các hoạt động cá cược bất hợp pháp và tình trạng chuyển ngoại tệ bất hợp pháp ra nước ngoài để tham gia các hoạt động cá cược trái phép.
- Đối với trường hợp thứ hai, thực tế cho thấy nhiều văn bản về thí điểm được ban hành cho phép thí điểm một số nội dung mới so với các văn bản pháp luật hiện hành trên một số địa bàn hoặc với một nhóm đối tượng trong một khoảng thời gian nhất định. Văn bản thí điểm sẽ tạo ra một cơ chế pháp lý song hành với các văn bản pháp luật hiện tại và như vậy, phải tương đồng với văn bản hiện hành về thẩm quyền ban hành, hình thức, giá trị hiệu lực pháp lý. Chẳng hạn như: Ngày 24/10/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 77/NQ-CP về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017, cho phép các cơ sở giáo dục đại học công lập khi cam kết tự bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư được thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện; đồng thời, quyết định sẽ tăng mức cho vay ưu đãi đối với sinh viên của các trường được giao tự chủ. Theo đó, cơ sở được quyết định mở ngành, chuyên ngành đào tạo theo nhu cầu xã hội khi đáp ứng đủ điều kiện theo quy định của pháp luật; xác định chỉ tiêu tuyển sinh và tổ chức tuyển sinh, đảm bảo công khai, minh bạch; được quyết định liên kết đào tạo với các cơ sở đào tạo trong nước và nước ngoài trên cơ sở chương trình liên kết đã được kiểm định chất lượng; quyết định hướng nghiên cứu, khuyến khích thương mại hóa kết quả nghiên cứu khoa học; quyết định việc sử dụng tài sản, cơ sở vật chất và giá trị thương hiệu của nhà trường để liên doanh, liên kết thực hiện các hoạt động khoa học công nghệ, tổ chức hoạt động dịch vụ phù hợp với lĩnh vực chuyên môn. Về học phí, trường được quyết định mức học phí bình quân của chương trình đại trà, nhưng phải đảm bảo tối đa bằng mức trần học phí do Nhà nước quy định cộng với khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp bình quân cho mỗi sinh viên công lập trong cả nước; quyết định mức học phí cụ thể (có thể cao hơn hoặc thấp hơn mức học phí bình quân) đối với từng ngành, nghề, chương trình đào tạo theo nhu cầu người học và chất lượng đào tạo, bảo đảm mức học phí bình quân trong nhà trường không vượt quá giới hạn mức học phí bình quân tối đa nêu trên; đặc biệt, các mức học phí này phải được công khai cho người học trước khi tuyển sinh.
Trong cả hai trường hợp, kể cả khi chính sách chưa từng được quy định hay đã được quy định tại văn bản pháp luật hiện hành, thì nội dung thí điểm nhất thiết phải thuộc thẩm quyền quyết định của chủ thể quản lý nhà nước tương ứng.
3. Một số đề xuất
Trong giai đoạn hiện nay, khi hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách chưa hoàn chỉnh và đồng bộ với yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và yêu cầu đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, nhu cầu thí điểm các chính sách mới vẫn được đặt ra, thì việc thí điểm là bước thử nghiệm khi chưa có đủ căn cứ đánh giá về tác động xã hội cũng như tính hiệu quả của chính sách. Có thể khẳng định rằng, đây là phương pháp phù hợp để thực hiện quản lý nhà nước và hoàn thiện pháp luật. Thí điểm sẽ dẫn đến sự tồn tại của cơ chế điều chỉnh pháp luật khác với hệ thống pháp luật đang được áp dụng cho đa số đối tượng. Vì vậy, xung quanh việc thí điểm, nên giải quyết thấu đáo một số vấn đề pháp lý như sau:
Một là, ghi nhận thẩm quyền quyết định thí điểm
Nên bổ sung thẩm quyền quyết định thí điểm vào các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan nhà nước. Phương án tối đa là vừa ghi nhận thẩm quyền này trong các luật như: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015…
Đại đa số các quyết định thí điểm được thể hiện bằng văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng cũng có quyết định cá biệt (như thí điểm thành lập tổ chức, phê duyệt Đề án thí điểm). Do đó, nếu chỉ điều chỉnh trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì chưa đầy đủ.
Đối với chính quyền địa phương, ngoài các nhiệm vụ được phân quyền trong các luật, còn nhiệm vụ theo phân cấp, ủy quyền. Thiết nghĩ, về phạm vi thí điểm, chính quyền địa phương quyết định thí điểm chỉ về những vấn đề được phân quyền, phân cấp.
Hai là, xác định nguyên tắc quyết định thí điểm
Thí điểm sẽ tạo ra một cơ chế pháp lý riêng và có quy định khác với hệ thống pháp luật đang có hiệu lực. Như vậy, chỉ cơ quan đã ban hành văn bản mới quyết định thí điểm về chính nội dung được quy định trong văn bản đó (tương tự như với nguyên tắc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật).
Trên thực tế, có những vướng mắc khi văn bản về áp dụng thí điểm không có cùng hiệu lực pháp lý với văn bản cho phép thí điểm về nguyên tắc. Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội chỉ quy định về nguyên tắc việc thực điểm thí điểm chế định Thừa phát lại. Văn bản có hiệu lực cao nhất về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại là nghị định của Chính phủ. Theo một số ý kiến, điều đó sẽ dẫn đến vướng mắc về áp dụng pháp luật khi có mâu thuẫn, xung đột nội dung giữa nghị định với các luật, pháp lệnh có liên quan.
Việc ghi nhận thẩm quyền và hình thức văn bản sẽ là cơ sở để áp dụng trình tự, thủ tục trong việc quyết định cũng như xây dựng, ban hành văn bản về thí điểm, bảo đảm tính chặt chẽ, củng cố cơ sở pháp lý toàn diện, đầy đủ để các chủ thể quản lý nhà nước phát huy tính sáng tạo trong hoạt động.

TS. Hoàng Thị Ngân
Văn phòng Chính phủ

Tài liệu tham khảo:
[1]. Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường, xã. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp.
[2]. Thực hiện đổi mới cơ chế tài chính đối với nhóm đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao, tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động theo hướng giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đồng bộ cả về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực, tài chính, tài sản khi cung cấp dịch vụ gắn với nhu cầu của xã hội…
[3]. Khoản 2 Điều 26 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014.
[4]. Đoàn Thái Sơn, Những nội dung cơ bản của Nghị quyết số 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng, https://www.sbv.gov.vn/webcenter/portal/m/links/cm100?dDocName=SBV290197.
[5]. Thời gian qua, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong mối liên hệ với thẩm quyền quản lý nhà nước luôn được quan tâm. Tuy nhiên, khó quy định một cách cụ thể nội dung văn bản quy phạm pháp luật của mỗi chủ thể.
[6]. Xem thêm Điều 12 về Thí điểm cho phép người Việt Nam chơi tại điểm kinh doanh casino.
[7]. Xem thêm Điều 38 về Tổ chức thí điểm kinh doanh đặt cược bóng đá quốc tế.