1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn giai đoạn 2005 - 2015

Cũng như nhiều địa phương của cả nước, trong giai đoạn 2005 - 2015 các cấp, các ngành của tỉnh Lạng Sơn đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhằm thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, các văn bản ban hành đa số phù hợp với đặc điểm của địa phương, phù hợp với Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước và có nhiều tác động tích cực trong hoạt động quản lý nhà nước của tỉnh[1], cụ thể:

Từ tháng 5/2005 đến tháng 5/2015, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp của tỉnh đã ban hành một khối lượng lớn các văn bản quản lý nhà nước trên các lĩnh vực để thực hiện công tác quản lý nhà nước ở địa phương, cụ thể:

- UBND tỉnh đã ban hành 298 quyết định; 16 chỉ thị; trình HĐND tỉnh ban hành 176 nghị quyết;

- UBND cấp huyện đã ban hành 157 quyết định; 24 chỉ thị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của huyện, thành phố và tham mưu cho HĐND cấp huyện ban hành 710 nghị quyết;

- UBND cấp xã đã ban hành 951 quyết định; 28 chỉ thị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của cấp xã và tham mưu cho HĐND cấp xã ban hành 6.783 nghị quyết.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, trong thời gian qua, công tác xây dựng, ban hành và thi hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn vẫn còn một số tồn tại, hạn chế nhất định. UBND các cấp đã chỉ đạo cơ quan tư pháp phối hợp với các cơ quan chuyên môn thực hiện tốt việc giúp UBND tự kiểm tra các VBQPPL do UBND cùng cấp ban hành, chỉ đạo cơ quan tư pháp giúp Chủ tịch UBND cùng cấp kiểm tra theo thẩm quyền đối với các VBQPPL do HĐND, UBND cấp dưới trực tiếp thành lập các đoàn kiểm tra về tình hình soạn thảo, ban hành VBQPPL để kiểm tra và xử lý những tồn tại, hạn chế, nhằm nâng cao hiệu quả công tác này tại địa phương. Kết quả kiểm tra như sau:

Tại cấp tỉnh: Sở Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tham mưu, giúp UBND tỉnh kiểm tra 297 VBQPPL do UBND tỉnh ban hành từ tháng 5/2005 đến hết tháng 5/2015. Qua kiểm tra, đã phát hiện 11 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và UBND tỉnh đã tiến hành xử lý theo quy định. Đồng thời, trong quá trình thực hiện nghiệp vụ, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã phát hiện và trình UBND tỉnh ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế 62 VBQPPL do không phù hợp với các văn bản pháp luật do trung ương mới ban hành hoặc tình hình thực tiễn địa phương. Qua công tác kiểm tra theo thẩm quyền đối với 1.030 VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành (từ năm 2005 - 2015), Sở Tư pháp đã phát hiện 281 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và có thông báo đến cơ quan đã ban hành văn bản có dấu hiệu không phù hợp để tổ chức tự kiểm tra, xử lý theo quy định. Đến nay, HĐND, UBND các huyện, thành phố thuộc tỉnh đã kiểm tra, tiến hành xử lý và có thông báo kết quả xử lý về Sở Tư pháp theo quy định.

Tại cấp huyện: Qua kiểm tra 172 VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành đã phát hiện 28 văn bản có dấu hiệu không phù hợp.

Phòng Tư pháp cấp huyện đã kiểm tra theo thẩm quyền trên 5.445 VBQPPL do HĐND, UBND cấp xã ban hành. Qua kiểm tra, đã phát hiện 2.087 văn bản có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật (phần lớn sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày). Phòng Tư pháp đã có văn bản yêu cầu HĐND, UBND cấp xã tự kiểm tra và xử lý đối với các văn bản có dấu hiệu không phù hợp về thẩm quyền, nội dung; đối với những văn bản có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày thì yêu cầu cấp xã rút kinh nghiệm chung. Cấp xã đã tiến hành tự kiểm tra, xử lý và rút kinh nghiệm đối với các văn bản bị kiến nghị theo quy định.

Tại cấp xã: Qua kiểm tra 2.081 VBQPPL đã phát hiện 873 VBQPPL có dấu hiệu không phù hợp với quy định của pháp luật và đã tiến hành tự xử lý theo quy định.

2. Một số tồn tại, hạn chế

2.1. Về xây dựng văn bản pháp luật

- Công tác xây dựng, ban hành VBQPPL: Một số ban, ngành chưa chủ động đề xuất hoặc điều chỉnh chương trình xây dựng VBQPPL của tỉnh, còn đưa vào chương trình những văn bản chưa thực sự cần thiết. Trong việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL còn có đơn vị chưa tổ chức được việc khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổ chức lấy ý kiến nhưng đối tượng lấy ý kiến hẹp, chất lượng lấy ý kiến không cao. Việc thực hiện thẩm định ở cấp huyện, ý kiến đóng góp của công chức tư pháp - hộ tịch ở cấp xã còn hạn chế. Chất lượng ban hành VBQPPL của cấp xã chưa cao, chưa đảm bảo yêu cầu về thể thức, nội dung, kỹ thuật trình bày văn bản.

- Trong công tác rà soát, kiểm tra và xử lý VBQPPL: Một số sở, ban, ngành chưa chủ động tham mưu cho UBND tỉnh tự kiểm tra các VBQPPL do UBND tỉnh ban hành và rà soát các VBQPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý mà chỉ thực hiện khi Sở Tư pháp đề nghị phối hợp nên chất lượng rà soát chưa cao. Cấp huyện chưa chủ động thường xuyên rà soát các VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành. Công tác kiểm tra theo thẩm quyền của cấp huyện đối với VBQPPL của cấp xã còn chưa có chiều sâu (chủ yếu kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày).

- Công tác giám sát, kiểm tra tình hình thực hiện văn bản pháp luật còn một số hạn chế nhất định như việc theo dõi, đôn đốc các cơ quan, đơn vị thực hiện các kết luận sau giám sát, kiểm tra chưa thực hiện quyết liệt.

2.2. Về tổ chức thi hành văn bản pháp luật

- Một số cấp ủy, chính quyền địa phương chưa chủ động, quyết liệt trong lãnh đạo, chỉ đạo triển khai thi hành văn bản pháp luật.

- Công tác chỉ đạo thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến các văn bản tại một số cơ quan, đơn vị chưa được thường xuyên; việc triển khai phổ biến các văn bản pháp luật mới tới cán bộ, nhân dân tại một số nơi chưa được kịp thời, một số sở, ban, ngành chưa thực hiện được vai trò của mình trong tổ chức phổ biến VBQPPL thuộc ngành, lĩnh vực quản lý của mình tới cán bộ, công chức và nhân dân trên địa bàn tỉnh. Công tác triển khai “Ngày pháp luật” còn mang tính hình thức, chất lượng chưa cao.

- Công tác phổ biến, tuyên truyền các văn bản quản lý nhà nước liên quan đến pháp luật tại các xã vùng sâu, vùng cao, vùng biên giới thực hiện chưa có hiệu quả, chưa tập trung vào đúng đối tượng cần phổ biến, chưa đi sâu vào các nội dung, lĩnh vực có nhiều sự quan tâm của xã hội, của các tầng lớp nhân dân để đáp ứng yêu cầu lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy và chính quyền. Hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật còn nặng về tổ chức hội nghị.

- Mặc dù hiểu biết pháp luật của nhân dân đã được nâng lên, nhưng một bộ phận nhân dân vẫn chưa có ý thức tuân thủ pháp luật, thậm chí còn cố tình vi phạm pháp luật (ví dụ: Các hành vi vi phạm pháp luật về an toàn giao thông, buôn lậu, gian lận thương mại, hàng giả…). Hầu hết, nhân dân vẫn chưa có thói quen chủ động tìm hiểu văn bản quản lý liên quan đến pháp luật mà chỉ khi có vướng mắc liên quan tới pháp luật mới tìm hiểu.

2.3. Về năng lực cán bộ, công chức

Năng lực của một số cán bộ, công chức từ tỉnh đến cơ sở nhìn chung còn hạn chế, một số cán bộ làm công tác pháp chế ở các sở, ngành vẫn chưa phát huy được vai trò, hiệu quả. Công chức làm công tác tham mưu soạn thảo văn bản ở cấp huyện, cấp xã vừa thiếu, vừa yếu, trong khi khối lượng công việc tham mưu xây dựng văn bản, tổ chức thực hiện tại cấp huyện, cấp xã rất lớn dẫn đến quá tải.

2.4. Về mặt nội dung, hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Qua nghiên cứu, còn tồn tại đáng kể những văn bản chứa đựng những quy định không phù hợp với các hướng dẫn hoặc quy định có tính nguyên tắc của cấp trên. Thể thức văn bản thường không thống nhất. Các văn bản ít giá trị chỉ đạo thực hiện còn nhiều. Thậm chí, có những văn bản hình thức là quy phạm pháp luật, nhưng nội dung lại là văn bản hành chính thông thường và ngược lại.

Từ những tồn tại nêu trên cho thấy, hiệu quả của việc ban hành và sử dụng VBQPPL, văn bản quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn là chưa cao.

3. Nguyên nhân

3.1. Nguyên nhân khách quan

Tỉnh Lạng Sơn là một tỉnh miền núi, biên giới, nhiều dân tộc, xuất phát điểm nền kinh tế tỉnh thấp so với bình quân chung của cả nước, điều kiện kinh tế - xã hội còn nhiều khó khăn, trình độ dân trí không đồng đều giữa các khu vực, nguồn nhân lực chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển. Địa bàn rộng, địa hình chia cắt, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn cho xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển sản xuất, kinh doanh, tình hình thiên tai, dịch bệnh luôn diễn biến bất thường. Một số văn bản quản lý nhà nước quy định về chế độ, chính sách quản lý mang tầm vĩ mô chưa hoàn chỉnh và đồng bộ...

3.2. Nguyên nhân chủ quan

Thứ nhất, công tác chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện ở một số cơ quan, đơn vị, các cấp, các ngành còn thiếu tập trung, quyết liệt, chưa có sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát, báo cáo để kịp thời xử lý những phát sinh mới. Sự phối kết hợp của các cấp, các ngành trong việc thực hiện các nhiệm vụ chung của tỉnh cũng như trong giải quyết các nhiệm vụ khó khăn, phức tạp còn nhiều bất cập; còn xảy ra tình trạng giải quyết không dứt điểm; một số đơn vị chưa chủ động tham mưu đề xuất, chưa tích cực trong tổ chức thực hiện.

Thứ hai, trình độ, năng lực của một số cán bộ, công chức còn hạn chế so với yêu cầu nhiệm vụ; công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ còn bất cập, chưa thực sự đáp ứng nhu cầu đòi hỏi về công tác đào tạo, đào tạo lại đội ngũ cán bộ trong tình hình mới. Cải cách thủ tục hành chính còn chậm, hiệu quả chưa cao.

Thứ ba, khả năng dự báo diễn biến tình hình thị trường còn hạn chế, không lường hết được những khó khăn, những yếu tố phát sinh, do đó khi xây dựng một số mục tiêu còn chủ quan, tính khả thi thấp.

Thứ tư, nhận thức chưa đầy đủ của không ít cán bộ, công chức quản lý lãnh đạo các cấp, các ngành về vai trò của văn bản quản lý nhà nước, chất lượng các văn bản ban hành. Chính vì nhận thức chưa đầy đủ mà việc đầu tư cải tiến loại công cụ này có nơi, có lúc chưa được quan tâm hoặc vẫn còn là hình thức.

Thứ năm, do các quy định và hướng dẫn về nghiệp vụ xây dựng, sử dụng văn bản quản lý của ta hiện còn ít, thiếu cụ thể và đặc biệt không được phổ biến, tập huấn, hướng dẫn đến nơi, đến chốn cho các cán bộ, công chức có nhiệm vụ xây dựng các văn bản. Có thể khẳng định rằng, trong lĩnh vực này, công tác nghiên cứu và triển khai ứng dụng của ta còn rất chậm, chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới.

Thứ sáu, một nguyên nhân khác là do chính lề lối làm việc thiếu khoa học còn tồn tại trong nhiều cơ quan. Khi làm việc chủ yếu còn theo kinh nghiệm, ít dựa vào thông tin, coi nhẹ vai trò của văn bản, văn bản cũng không được quan tâm như là một phương tiện giáo dục pháp luật nhằm nâng cao trình độ văn hóa quản lý của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, đơn vị.

Thứ bảy, công tác bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ không được thực hành thống nhất và thường xuyên cũng là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng soạn thảo văn bản kém chất lượng, sử dụng văn bản tùy tiện trong công việc.

Thứ tám, cần nhấn mạnh là do chế độ kiểm tra không thường xuyên, có nơi, có lúc còn lỏng lẻo của chúng ta. Chính việc kiểm tra thiếu chặt chẽ và không xử lý kịp thời, nghiêm khắc đã làm cho những thiếu sót trong các văn bản ở nhiều cấp, ngành có điều kiện tồn tại lâu dài.

Thứ chín, một số văn bản của các bộ, ngành trung ương ban hành còn có sự chồng chéo, thiếu linh hoạt, thiếu tính kịp thời…, điều đó ít nhiều gây ảnh hưởng tới quá trình ban hành văn bản thực thi của tỉnh.

4. Một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong thời gian tới

Một là, các cơ quan chức năng trung ương và các cơ quan chức năng của tỉnh Lạng Sơn cần ban hành các văn bản điều chỉnh những bất cập trong một số văn bản đã ban hành, trong chỉ đạo cần chặt chẽ, thực tế, kịp thời, tránh chồng chéo để công tác ban hành văn bản đạt hiệu quả.

Hai là, hàng năm các cấp, các ngành cần xây dựng kế hoạch, văn bản chỉ đạo để việc triển khai thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật, công tác theo dõi thi hành pháp luật kịp thời, thống nhất và đồng bộ từ trung ương đến địa phương.

Ba là, cần coi trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, từ đó góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, nhân dân trong việc chấp hành các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước các cấp trên địa bàn tỉnh. Bên cạnh đó, việc đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất cho công tác xây dựng, ban hành văn bản, phổ biến, giáo dục pháp luật cũng cần được coi trọng.

Bốn là, tích cực đẩy mạnh việc cải cách bộ máy nhà nước đối với các cơ quan hành chính địa phương với các biện pháp cụ thể. Trong đó, có việc rà soát chức năng, quyền hạn của các cơ quan, rà soát lại đội ngũ cán bộ từng cấp và thực hiện chế độ trách nhiệm rõ ràng. Trong thời gian qua, trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn đã thực hiện rất tốt, song các biện pháp tiến hành vẫn còn đâu đó có sự thiếu đồng bộ và chưa kiên quyết nên vẫn còn tình trạng chồng lấn thẩm quyền giữa một số cơ quan chức năng nhất là đối với cấp huyện.

Năm là, phải thực hiện công tác rà soát văn bản thường xuyên và bảo đảm tính hệ thống. Khi đệ trình VBQPPL, bắt buộc phải theo quy trình và đúng quy định.

Sáu là, biện pháp có tính bắt buộc vẫn là công tác kiểm tra, giám sát, công tác này cần được đổi mới cách làm, đồng thời cần chỉ đạo xây dựng các quy chế kiểm tra, xử lý VBQPPL, quy chế phối hợp rà soát, hệ thống hóa văn bản, quy chế theo dõi thi hành pháp luật, đảm bảo cho công tác này không chồng chéo nhau, nhưng cũng không buông lỏng. Kiểm tra phải đi đôi với xử lý nghiêm các vi phạm đã được phát hiện thì mới mang lại hiệu quả thiết thực.

Bảy là, chất lượng đội ngũ công chức làm công tác theo dõi thi hành pháp luật, tham mưu xây dựng văn bản pháp luật cũng cần được quan tâm, bảo đảm yêu cầu là trung thành với Tổ quốc, tận tụy, trách nhiệm với công việc, có bản lĩnh, tư tưởng chính trị vững vàng, có lối sống lành mạnh. Bên cạnh đó, cũng đòi hỏi cần có trình độ chuyên môn giỏi, có kỹ năng, được tập huấn, bồi dưỡng, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ để đáp ứng được công việc một cách hiệu quả.

Văn bản quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn nói riêng và các địa phương trên địa bàn cả nước nói chung đều là công cụ để quản lý, điều hành, chuyển tải thông tin… phục vụ cho công tác quản lý nhà nước và thi hành pháp luật. Trên thực tế, công tác ban hành và quản lý văn bản trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn trong thời gian qua đã có những tiến bộ, chuyển biến, không ngừng phát huy hiệu quả và có những tác động tích cực trong các mặt đời sống xã hội của địa phương. Tuy nhiên, so với yêu cầu mới, đặc biệt là các yêu cầu của quản lý nhà nước trong tình hình đất nước ta đang trên đà phát triển, hội nhập quốc tế, thì vai trò của văn bản quản lý nhà nước ngày càng trở nên quan trọng và hết sức cần thiết trong việc quản lý, điều hành đất nước.

Nguyễn Thanh Tú

Tài liệu tham khảo:

[1] Báo cáo của tỉnh Lạng Sơn tổng kết 10 năm thực Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.