1. Quan niệm về kiểm soát xung đột lợi ích trong thực hiện công vụ
Có nhiều khái niệm khác nhau về “xung đột lợi ích”, theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), “xung đột lợi ích là xung đột giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của một công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình”[1]. Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) cho rằng: “Xung đột lợi ích xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ”[2]. Nhóm tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền xác định xung đột lợi ích là “khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi”[3].
Thuật ngữ “xung đột lợi ích” lần đầu được luật hóa, tại khoản 8 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, “xung đột lợi ích” được hiểu là “tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Việc khái niệm “xung đột lợi ích” được ghi nhận trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và luật hóa nó đã khẳng định quan điểm của Đảng và Nhà nước về quyết tâm đấu tranh phòng, chống tham nhũng với việc coi nó là công cụ hữu hiệu trong việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng và đặc biệt là trong cả lĩnh vực thực thi công vụ hiện nay.
Công vụ được hiểu là một loại hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước hoặc những người khác khi được nhà nước trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Công vụ là phục vụ nhà nước, phục vụ nhân dân, gắn với quyền lực nhà nước[4]. Như vậy, có thể khẳng định, hoạt động công vụ có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, nó được thực hiện bởi lực lượng nhân viên của Nhà nước và nhân danh Nhà nước. Mục tiêu của nó là phục vụ nhân dân bằng cách sử dụng quyền lực Nhà nước hợp pháp. Cũng chính từ việc sử dụng công quyền, nhân danh Nhà nước mà hoạt động công vụ rất dễ phát sinh các tình huống xung đột lợi ích, khi mà người thực thi công vụ trong quá trình thực hiện đặt lợi ích của bản thân hoặc người thân mình lên trước lợi ích chung. Để hạn chế điều này, kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là điều vô cùng cần thiết.
Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nên được hiểu như thế nào? Theo Từ điển tiếng Việt, “kiểm soát là xem xét để phát hiện sai sót, giữ cho mọi việc diễn ra đúng đắn”[5]. Như vậy, kiểm soát ở nghĩa này là việc phát hiện và xử lý, chỉnh lý khi có các sai lệch phát sinh để sự vật, hiện tượng vận hành đúng như mục tiêu mong muốn. Tuy nhiên, gắn với hoạt động có tầm ảnh hưởng sâu và rộng đến con người, xã hội, kiểm soát xung đột lợi ích không chỉ dừng ở phát hiện và xử lý, mà quan trọng hơn đó là các biện pháp phòng ngừa xung đột lợi ích để hạn chế, hướng đến ngăn chặn nguy cơ phát sinh ra các tình huống xung đột lợi ích, để giảm thiểu các hậu quả phát sinh từ xung đột lợi ích.
Như vậy, có thể hiểu, kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các xung đột lợi ích trong quá trình thực thi công vụ.
2. Quy định hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích trong thực thi công vụ hiện hành
Có thể phân chia các quy định hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích trong thực thi công vụ hiện nay thành hai nhóm chính:
Một là, nhóm các quy định về phòng ngừa xung đột lợi ích, gồm:
(i) Quy định về nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động công vụ: Công khai, minh bạch và thực hiện công khai, minh bạch là một trong các biện pháp quan trọng trong phòng ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ đã được Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định tương đối cụ thể, như: Nguyên tắc, hình thức công khai, nội dung công khai… Trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác theo quy định của pháp luật thì phải thực hiện công khai, minh bạch.
(ii) Quy định về trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ: Khoản 5 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”. Theo đó, người thực hiện trách nhiệm giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình (Điều 15 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 cũng quy định cụ thể về nội dung giải trình; những nội dung không thuộc phạm vi giải trình; điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình; quyền và nghĩa vụ của những chủ thể có liên quan trong yêu cầu và thực hiện trách nhiệm giải trình; trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm giải trình…
(iii) Quy định về quyền hạn, trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ: Quy định về quyền hạn và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong thi hành công vụ cũng là những biện pháp ngăn ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, như: Cấm cán bộ, công chức, viên chức tận dụng hoặc lợi dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến dịch vụ dân sự để trục lợi. Cán bộ, công chức, viên chức phải “có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư” và “tu dưỡng, rèn luyện đạo đức nghề nghiệp, thực hiện quy tắc ứng xử của viên chức”. Quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 về quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn (Điều 20), quy định việc tặng quà và nhận quà (Điều 22)… cũng nhằm phòng ngừa việc tạo ra những hành vi thu lợi bất chính từ việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ.
Hai là, nhóm các quy định về nhận biết, giám sát, xử lý tình huống có xung đột lợi ích.
(i) Quy định về trách nhiệm kiểm soát xung đột lợi ích: Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng (Nghị định số 59/2019/NĐ-CP) quy định cụ thể về trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích (Điều 31); giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có xung đột lợi ích (Điều 32); tạm đình chỉ, đình chỉ việc thực thi công vụ của người có xung đột lợi ích (Điều 33, 34). Luật Đấu thầu năm 2013 quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đấu thầu (Điều 87); những hành vi bị cấm trong hoạt động đấu thầu (Chương XI) trong đó có tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động đấu thầu.
(ii) Quy định về xử lý khi xảy ra xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ: Xử lý khi có xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ đã được quy định tại nhiều văn bản. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định việc nhận quà tặng, báo cáo, nộp lại và xử lý quà tặng; Luật Tố cáo năm 2018, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập theo những hình thức mà cơ quan có chức năng, người dân tại nơi cư trú có thể thông qua đó giám sát những thay đổi bất thường trong thu nhập, tài sản của cán bộ, công chức, viên chức. Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định khá cụ thể về các trường hợp xung đột lợi ích để nhận diện trên thực tế, trách nhiệm thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích của các chủ thể khi xác định có xung đột lợi ích (Điều 30). Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) cũng quy định chế tài nghiêm khắc đối với công chức lợi dụng quyền hạn hoặc vị trí công tác để mưu lợi cá nhân, như: Công chức lợi dụng quyền hạn và/hoặc vị trí (bao gồm cả xung đột lợi ích) của mình phải bị cấm đảm nhiệm chức vụ nhất định từ 01 đến 05 năm.
3. Một số nét về thực tiễn xung đột lợi ích tại Việt Nam
Xung đột lợi ích có thể xảy ra ở nhiều lĩnh vực và biểu hiện ra dưới nhiều nhiều hình thức khác nhau cùng với sự đa dạng của cuộc sống. Tuy vậy, theo nghiên cứu về kiểm soát xung đột khu vực công của Ngân hàng Thế giới (World Bank) tài trợ năm 2016[6] có thể thấy xung đột lợi ích biểu hiện nhiều nhất dưới bốn hình thức có tính phổ biến:
- Tặng/nhận quà: Cán bộ, công chức, viên chức nhận quà bằng tiền hoặc hiện vật từ các người đến làm việc;
- Đầu tư chia sẻ lợi ích: Là việc cán bộ, công chức, viên chức chia sẻ với doanh nghiệp, thường được gọi là “công ty sân sau” những công việc thuộc lĩnh vực quản lý;
- Sử dụng lợi thế thông tin để vụ lợi: Cán bộ, công chức, viên chức cung cấp các thông tin có thể tạo lợi ích, lợi thế như chứng khoán, bất động sản…;
- Ra quyết định hoặc tác động có lợi cho người thân: Cán bộ, công chức, viên chức ra các quyết định có thể có lợi cho người thân như ban hành chính sách, thủ tục hành chính…
Ngoài ra, nhận thức về xung đột lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức và của cả người dân hiện nay còn nhiều hạn chế. Cũng trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (World Bank) phối hợp với Thanh tra Chính phủ^[7] cho thấy: Đa số đối tượng tham gia khảo sát (60% cán bộ công chức, 70% doanh nghiệp và 68% người dân) cho rằng xung đột lợi ích nói tới mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên. Chỉ có khoảng ¼ số người trong mẫu khảo sát hiểu xung đột lợi ích là xung đột xảy ra trong nội tại quyết định của cán bộ, công chức giữa lợi ích riêng của cán bộ, công chức và lợi ích chung. Cùng với đó quan niệm về việc đưa, nhận quà tặng, giúp đỡ người thân như là một phần trong văn hóa truyền thống cũng là một trong các nguyên nhân dẫn đến cách nhận định về xung đột lợi ích chưa thật chuẩn xác.
Mặc dù, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có quy định luật hóa về khái niệm “xung đột lợi ích” nhưng việc triển khai đến nhận thức của cán bộ, công chức, doanh nghiệp và của cả người dân còn hạn chế. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 mới dừng lại ở việc đưa ra khái niệm về xung đột lợi ích và thêm một điều mang tính nguyên tắc về trách nhiệm của các chủ thể trong phát hiện, xử lý tình huống xung đột lợi ích. Những hướng dẫn cụ thể hơn được thể hiện trong Nghị định số 59/2019/NĐ-CP, với các quy định mang tính hướng dẫn cụ thể cách thức phát hiện xung đột lợi ích, thông tin, báo cáo, giám sát việc thực hiện công vụ của cán bộ, công chức trong tình huống có xung đột lợi ích còn thiếu vắng. Pháp luật chuyên ngành trong một số lĩnh vực như: Bổ nhiệm cán bộ, đấu thầu, doanh nghiệp, tài chính, ngân hàng lại thiếu các quy định nhằm ngăn chặn các nguy cơ của xung đột lợi ích.
Đồng thời, thực tế tình trạng tặng quà mang tính “bôi trơn” diễn ra khá phổ biến, gần 70% số doanh nghiệp và cán bộ, công chức có biết rõ việc tặng/nhận quà cho rằng mục đích tặng quà chủ yếu là giúp giải quyết công việc[8]. Đây là nguyên nhân gây ra hiện tượng xung đột lợi ích phát sinh và phát triển mạnh trong thực tiễn thực hiện hoạt động công vụ của cán bộ, công chức.
Việc thực hiện các biện pháp kiểm soát xung đột lợi ích nói chung và trong hoạt động công vụ còn mang tính hình thức. Như việc kê khai, minh bạch tài sản thu nhập hiện nay, mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có quy định về việc kiểm soát tài sản thu nhập nhưng thiếu văn bản triển khai đồng bộ dẫn đến việc thực hiện còn hạn chế, việc thực hiện còn mang tính hình thức.
4. Kiến nghị
Để góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ hiện nay, chúng ta cần thực hiện một số giải pháp sau:
4.1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
Một là, sửa đổi Luật Cán bộ, công chức và các luật liên quan các nội dung sau:
- Làm rõ và xác định dấu hiệu nhận diện tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, làm cơ sở cho việc đấu tranh, ngăn chặn và xử lý tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.
- Xây dựng và hoàn thiện quy trình, thủ tục, thẩm quyền quản lý, xử lý vi phạm pháp luật về xung đột lợi ích.
- Quy định theo hướng làm rõ đầu mối theo dõi, giám sát, hướng dẫn thực hiện pháp luật về xung đột lợi ích tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị.
- Quy định về hình thức, mức xử lý vi phạm pháp luật về xung đột lợi ích, trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.
Hai là, hoàn thiện các văn bản pháp luật có liên quan để tăng cường hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, cụ thể:
- Sửa đổi quy định về tặng và nhận quà hiện hành, gắn trách nhiệm trong việc báo cáo về tặng quà và nhận quà tặng.
- Rà soát, điều chỉnh các quy định về tham gia các hoạt động ngoài công vụ và sau khi nghỉ làm việc trong cơ quan nhà nước, cần thiết cấm tham gia hoạt động ngoài công vụ trong một số ngành nghề đặc thù có nguy cơ xung đột lợi ích cao, tăng cường trách nhiệm trong thực thi công vụ, ngăn chặn nguy cơ xung đột lợi ích.
- Hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập hiện hành, sửa đổi Luật Thanh tra làm cơ sở cho việc xây dựng lực lượng chuyên trách có đủ điều kiện để kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, góp phần minh bạch hóa hoạt động công vụ.
4.2. Nhóm các giải pháp tăng cường thực thi việc kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
Một là, tăng cường các biện pháp tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức, hiểu biết về xung đột lợi ích, cụ thể:
- Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến pháp luật quy định về xung đột lợi ích, kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, đặc biệt trong đội ngũ cán bộ, công chức nhằm mục tiêu chính là xây dựng chế độ công vụ liêm chính, khách quan, trung thực bằng cách xác lập chuẩn mực trong hoạt động công vụ và chuẩn mực hành vi ứng xử đối với cán bộ, công chức. Tăng cường nhận thức về sự nguy hại và các biện pháp, quy định của Đảng, Nhà nước về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tới doanh nghiệp, nhân dân để thúc đẩy sự tham gia của toàn xã hội trong việc kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.
- Thiết lập cơ quan đầu mối về kiểm soát xung đột lợi ích, có trách nhiệm tổ chức các hoạt động tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích, hướng dẫn thực hiện pháp luật, đồng thời thực hiện nhiệm vụ, giải đáp vướng mắc trong xử lý những tình huống cụ thể của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ; tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật, tham mưu hoạch định chính sách, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.
Hai là, tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra hoạt động công vụ theo hướng: Ngăn chặn, phát hiện các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và các vụ việc giải quyết tình huống xung đột lợi ích không đúng quy định pháp luật. Xử lý kiên quyết, mạnh mẽ và dứt điểm các vụ việc có vi phạm trong việc xử lý các tình huống xung đột lợi ích, trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ./.

ThS. Lê Ngọc Hưng
Học viện Hành chính Quốc gia

[1] OECD (2005), Managing Conflict of Interest in the Public Sector, tr.13.

[2] Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016), Kiểm soát xung đột lợi ích trong lĩnh vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 23.

[3] Vũ Công Giao, Đỗ Thu Huyền, “Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý xung đột lợi ích của thế giới”, Tạp chí Nội chính, số 31 tháng 3/2016.

[4] https://dtbd.moha.gov.vn/uploads/resources/admin/chuyenvien/ChuyenDe3.pdf, truy cập ngày 21/10/2022.

[5] Từ điển Tiếng Việt (1998), Nxb. Văn hóa - Thông tin.

[6] https://www.worldbank.org/vi/country/vietnam/publication/managing-conflict-of-interest-in-the-public-sector-law-and-practice-in-vietnam, truy cập ngày 21/10/2022.

[7] Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016), Kiểm soát xung đột lợi ích trong lĩnh vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr.39.

[8] https://www.worldbank.org/vi/country/vietnam/publication/managing-conflict-of-interest-in-the-public-sector-law-and-practice-in-vietnam, truy cập ngày 21/10/2022.