Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích, đánh giá, làm rõ các vấn đề còn bất cập, hạn chế trong hoạt động thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, trên cơ sở đó đề ra một số giải pháp hoàn thiện đối với vấn đề này.

Abstract: The article focuses on the analysis, assessment, clarification of the issues remaining, limitations in law enforcement activities on the evaluation of environmental impact assessment report, on that basis, sets out several complete solutions for this matter.

Thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được hiểu là việc các chủ thể áp dụng các quy định pháp luật điều chỉnh về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM để thẩm tra lại tính chính xác về mặt khoa học cũng như cơ sở pháp lý của báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư. Thông qua hoạt động thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM, các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường với tư cách là cơ quan phản biện báo cáo ĐTM sẽ thay mặt Nhà nước xem xét và cân đối một cách toàn diện mối liên hệ giữa lợi ích kinh tế mà các dự án đem lại với lợi ích môi trường cần phải được bảo vệ; giữa lợi ích của một số ngành, lĩnh vực với lợi ích tổng thể của toàn xã hội, giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài căn bản của đất nước thông qua việc đánh giá các điều kiện thực thi khả năng bảo vệ môi trường của các chủ đầu tư dự án. Trên cơ sở đó, đưa ra nhận xét về sự phù hợp với các yêu cầu pháp lý cũng như đánh giá tính chính xác, khách quan, khoa học của các giải pháp được đề xuất trong báo cáo ĐTM để từ đó quyết định báo cáo ĐTM có đáp ứng được yêu cầu hay không. Tuy nhiên, hiện nay, vấn đề thực thi pháp luật trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM vẫn chưa được thực hiện một cách hiệu quả. Chính vì vậy, việc tiếp tục hoàn thiện, nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM là một vấn đề quan trọng và cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.

1. Một số bất cập trong thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường

Trong thời gian vừa qua, đã có nhiều vụ việc gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng xảy ra và để lại hậu quả vô cùng khủng khiếp[1]. Nguyên nhân của thực trạng trên không chỉ xuất phát từ một số hạn chế trong các quy định pháp luật điều chỉnh về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM mà còn xuất phát từ những bất cập nhất định trong việc thực thi pháp luật liên quan đến hoạt động này. Cụ thể:

Thứ nhất, hiện nay, đa phần các báo cáo ĐTM được thẩm định “chay” trên bàn giấy dẫn đến kết quả thẩm định chưa thực sự chính xác, phù hợp. Đây là một trong những lý do quan trọng dẫn đến tình trạng các báo cáo ĐTM sau khi được Hội đồng thẩm định thông qua nhưng vẫn không đáp ứng được các yêu cầu bảo vệ môi trường đặt ra. Bởi lẽ, khi Hội đồng thẩm định không tổ chức đi khảo nghiệm thực tế hiện trường thì sẽ không thể nắm rõ được các vấn đề và nội dung liên quan đến việc chủ đầu tư có đáp ứng các điều kiện về công tác bảo vệ môi trường hay không, để từ đó có các căn cứ thực tiễn chính xác phục vụ cho hoạt động thẩm định. Do đó, hệ quả dẫn đến là, kết quả thẩm định báo cáo ĐTM đôi khi chỉ mang tính chất lý thuyết và không gắn liền với việc đáp ứng các yêu cầu thực tiễn tại nơi triển khai dự án.

Thứ hai, nguồn nhân lực phục vụ cho công tác thẩm định báo cáo ĐTM còn thiếu, gây khó khăn cho hoạt động thẩm định. Đội ngũ thành viên trong Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng thẩm định, một Hội đồng thẩm định có đầy đủ đội ngũ các thành viên có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ giỏi sẽ có thể cho ra một kết quả thẩm định đạt yêu cầu và ngược lại. Tuy nhiên, hiện nay, tại Việt Nam, đội ngũ nhân lực thực sự đáp ứng được các yêu cầu theo quy định, vững về trình độ, giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư trong một số trường hợp vẫn chưa đáp ứng đủ, nhất là đối với các Hội đồng thẩm định tại địa phương. Các địa phương thường gặp nhiều khó khăn trong việc thành lập Hội đồng thẩm định do thiếu các chuyên gia có chuyên môn, kinh nghiệm và năng lực, nhất là đối với các dự án có tác động phức tạp và cần chuyên gia từ nhiều ngành khác nhau. Điều này là một trong những hạn chế gây ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kết quả thẩm định báo cáo ĐTM.

Thứ ba, tinh thần trách nhiệm, thái độ làm việc của một bộ phận đội ngũ thực hiện thẩm định báo cáo ĐTM vẫn chưa cao. Đây là một trong những thực trạng đáng báo động hiện nay, điều này ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả thẩm định, đồng thời hệ quả để lại về mặt môi trường là rất lớn. Thực tế, nhiều báo cáo ĐTM chỉ được thực hiện trong thời gian ngắn 02 đến 03 tháng, với một số người làm, sơ sài, cắt ghép, sao chép, mắc lỗi rất nhiều nhưng khi đưa lên Hội đồng thẩm định vẫn được thông qua và kết quả là, khi những dự án này đi vào hoạt động đã để lại nhiều hậu quả nghiêm trọng về mặt môi trường, gây bức xúc dư luận xã hội. Báo cáo ĐTM của Công ty Formosa là một trong những minh chứng thể hiện rõ nhất điều này. Theo đánh giá của PGS.TS. Lê Anh Tuấn, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Biến đổi khí hậu, Trường Đại học Cần Thơ, báo cáo ĐTM của dự án Formosa có chất lượng quá thấp, mang tính đối phó, như một thủ tục để được phê duyệt chứ không phải một báo cáo có tính khoa học thực sự, nếu dựa trên ĐTM này để giám sát môi trường thì lộ rất nhiều lỗ hổng[2].

Thứ tư, việc tổ chức lấy ý kiến và cho ý kiến phản biện xã hội đối với các nội dung trong các báo cáo ĐTM còn mang nặng tính hình thức, gây ảnh hưởng đến kết quả thẩm định. Một thực tế hiện nay xảy ra đó là, khi Hội đồng thẩm định tổ chức lấy ý kiến phản biện thì một bộ phận các chủ thể được lấy ý kiến không quan tâm, đa phần là thực hiện cho có, cho xong việc hoặc thậm chí không cho ý kiến phản biện. Đây là một trong những nguyên nhân gây khó khăn cho công tác thẩm định của Hội động thẩm định vì thiếu cơ sở dữ liệu ý kiến của người dân trong khi đây là một trong những cơ hội để người dân và các tổ chức đoàn thể chủ động thể hiện quan điểm của mình về vấn đề “được” và “mất” đối với một dự án đầu tư. Tình trạng trên cũng là một trong những lý do làm cho công tác thẩm định báo cáo ĐTM chưa đạt được hiệu quả.

Thứ năm, tư duy “lối mòn” theo kiểu coi trọng thu hút đầu tư, xem nhẹ công tác bảo vệ môi trường đã chi phối, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả công tác thẩm định báo cáo ĐTM. Sức ép về kinh tế là một trong những lý do gây áp lực và chi phối rất nhiều đến công tác thẩm định báo cáo ĐTM. Điều này dẫn đến hệ quả, nhiều báo cáo ĐTM tuy không đáp ứng được yêu cầu về điều kiện thực thi khả năng bảo vệ môi trường nhưng vẫn phải thông qua, nếu không thông qua sẽ có khả năng ảnh hưởng đến chủ trương phát triển kinh tế, tăng cường thu hút đầu tư. Còn trong trường hợp nếu muốn “quyết tâm” không thông qua vì không đạt yêu cầu cũng không phải là điều dễ dàng vì những người thẩm định không có đủ cơ sở khoa học để bác lại các dự án. Đây là một trong những lý do quan trọng làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng thẩm định báo cáo ĐTM.

2. Một số giải pháp hoàn thiện

Để hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM đạt chất lượng cao, bên cạnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật thì đòi hỏi cần có những giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trong việc thẩm định báo cáo ĐTM.

2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật

Pháp luật môi trường cần tiếp tục quy định bảo đảm tính độc lập trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM theo hướng đưa thẩm quyền tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM về một đầu mối thay vì phân chia về cho nhiều cơ quan khác nhau như hiện nay[3]. Đồng thời, các vấn đề về trách nhiệm và hậu quả pháp lý đối với Hội đồng thẩm định và các thành viên tham gia Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM cũng cần phải được quy định rõ ràng để tạo cơ chế ràng buộc nhằm bảo đảm các chủ thể này hoạt động hiệu quả, trách nhiệm, từ đó góp phần hạn chế tối đa những sai sót chủ quan có thể xảy ra trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM.

Bên cạnh đó, pháp luật môi trường cần phải tiếp tục quy định tinh gọn các nội dung cần phải thẩm định trong một báo cáo ĐTM theo hướng trọng tâm nhưng vẫn đáp ứng được các yêu cầu bảo vệ môi trường để bảo đảm công tác thẩm định đạt được hiệu quả tối ưu. Ngoài ra, để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác thẩm định báo cáo ĐTM được hiệu quả thì cũng cần thiết phải quy định điều chỉnh tăng thời gian thẩm định so với hiện nay bởi điều này sẽ tạo cơ sở thuận lợi về mặt thời gian để các chủ thể thẩm định có điều kiện thực hiện đầy đủ các hoạt động nghiệp vụ liên quan nhằm đưa ra được những kết quả thẩm định chính xác, phù hợp, đáp ứng được các yêu cầu đặt ra và kịp thời giúp loại bỏ được các dự án không bảo đảm khả năng bảo vệ môi trường.

2.2. Công tác thực thi pháp luật

Một là, cần khắc phục tình trạng thẩm định “chay” báo cáo ĐTM trên bàn giấy. Yêu cầu được đặt ra cho các thành viên Hội đồng thẩm định là khi tiến hành tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM của một dự án đầu tư cụ thể thì Hội đồng đó bắt buộc phải tổ chức kiểm tra thực nghiệm tại nơi triển khai dự án để theo dõi, xem xét, đánh giá và từ đó đưa ra kết luận có thông qua hay không. Trong quá trình thực hiện thẩm định, nếu Hội đồng thẩm định không tổ chức kiểm tra thực nghiệm hiện trường nơi triển khai dự án thì xem như Hội đồng thẩm định đó làm việc không đạt yêu cầu và kết quả thẩm định không được chấp nhận, Hội đồng thẩm định buộc phải thực hiện thẩm định lại cho đúng theo yêu cầu. Như vậy, Hội đồng thẩm định phải tuân thủ và thực hiện đúng theo các yêu cầu trước khi đưa ra kết quả thẩm định, từ đó giúp khắc phục được tình trạng thẩm định “chay” trên thực tế, góp phần tích cực vào việc bảo vệ môi trường trước những tác động tiêu cực của các dự án đầu tư.

Hai là, bảo đảm tính đột xuất trong hoạt động thanh tra, kiểm tra để phát huy hiệu quả trong công tác thẩm định báo cáo ĐTM. Theo đó, để bảo đảm yếu tố bất ngờ cho các hoạt động xem xét, kiểm tra, đánh giá của Hội đồng thẩm định, thay vì phải báo trước thì Hội đồng thẩm định có thể thực hiện kiểm tra thực tế bất cứ khi nào cần thiết và không bị cản trở bởi những thủ tục, chủ thể không cần thiết trên cơ sở đúng quy định pháp luật. Khi bảo đảm thực hiện tốt được những điều trên sẽ giúp công tác thẩm định báo cáo ĐTM của Hội đồng thẩm định đạt được tính khách quan, hiệu quả, chất lượng và đáp ứng được các yêu cầu đặt ra.

Ba là, đẩy mạnh nâng cao chất lượng nguồn nhân lực để phục vụ hiệu quả công tác thẩm định báo cáo ĐTM. Theo đó, để khắc phục vấn đề thiếu hụt nguồn nhân lực như hiện nay đòi hỏi phải tích cực tổ chức các lớp đào tạo, tập huấn nghiệp vụ về thẩm định báo cáo ĐTM cho các đối tượng có liên quan đến công tác thẩm định, đặc biệt là đội ngũ nhân sự cấp tỉnh. Bên cạnh đó, cần tăng cường xây dựng các chương trình đào tạo chuyên ngành về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM trong môi trường đại học với những ưu đãi hấp dẫn để thu hút người học. Khi được đào tạo kiến thức nền tảng về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM sẽ giúp các chủ thể trau dồi kiến thức, tích lũy kinh nghiệm để có thể bổ sung nguồn nhân lực phục vụ cho hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM. Ngoài ra, để khắc phục tình trạng thiếu hụt nguồn nhân lực có chất lượng, chuyên môn cao trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM thì cũng cần phải mời thêm các chuyên gia khác (công tác ở đơn vị, cơ quan khác) có chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu cùng tham gia vào Hội đồng thẩm định. Sự tham gia của đội ngũ cán bộ, chuyên gia này không chỉ bổ sung nguồn nhân lực chất lượng cao phục vụ công tác thẩm định mà còn giúp cho hoạt động thẩm định đạt hiệu quả, chất lượng.

Bốn là, tăng cường nâng cao tinh thần trách nhiệm, ý thức làm việc của đội ngũ thực hiện công tác thẩm định báo cáo ĐTM. Trước hết, bản thân mỗi thành viên được lựa chọn tham gia Hội đồng thẩm định phải tự ý thức, nêu cao tinh thần trách nhiệm của mình trong quá trình thực hiện công việc được giao. Mỗi cá nhân phải ý thức được rằng, việc thẩm định báo cáo ĐTM không phải là thủ tục để hợp thức hóa cho việc cấp phép đầu tư theo yêu cầu của một cá nhân hay tổ chức nào đó, việc thẩm định này phải được thực hiện đúng vai trò “gác cửa” cho cơ quan cấp phép đầu tư để “thẳng tay” loại bỏ những dự án có nguy cơ gây tổn hại tài nguyên hay gây ô nhiễm môi trường[4]. Bên cạnh sự tự ý thức của mỗi cá nhân thành viên tham gia vào Hội đồng thẩm định thì Nhà nước cần phải xây dựng và áp dụng các cơ chế khen thưởng, kỷ luật công bằng, nghiêm minh với các chủ thể này. Đối với những Hội đồng thẩm định làm việc nhanh chóng, hiệu quả, chất lượng thì sẽ được xem xét khen thưởng dưới nhiều hình thức khác nhau, còn đối với những Hội đồng làm việc thiếu tinh thần trách nhiệm, dẫn đến khi các dự án đi vào hoạt động gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe của người dân, gây bất ổn xã hội thì phải kiên quyết xử lý. Đồng thời, những đối tượng yếu kém về năng lực, trình độ, suy thoái về đạo đức, gây nhũng nhiễu, tiêu cực trong quá trình thực hiện thẩm định cần phải được thay thế. Chế tài cho các vi phạm phải được áp dụng nghiêm minh, kiên quyết xử lý những hành vi vô cảm, thiếu trách nhiệm bất kể đó là ai, mức xử phạt phải tương xứng với hành vi vi phạm.

Bên cạnh đó, các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cần phải xây dựng, cụ thể hóa bộ tiêu chí để đánh giá nguồn nhân lực tham gia thẩm định báo cáo ĐTM theo hướng xác định cụ thể công việc, lấy chất lượng, hiệu quả hoàn thành nhiệm vụ được giao làm thước đo chủ yếu để đánh giá phẩm chất, năng lực của đối tượng tham gia vào Hội đồng thẩm định. Các phương thức đánh giá cần được bổ sung những yếu tố định lượng về công việc, thời gian hoàn thành công việc, tỷ lệ xử lý thỏa đáng tình huống và những giải pháp sáng tạo trong giải quyết công việc thẩm định. Ngoài ra, Nhà nước cần tăng cường năng lực thể chế, kiện toàn bộ máy, hoàn thiện các cơ sở pháp lý, phân công rõ ràng, xác định trách nhiệm cụ thể và phải đồng bộ trong công tác tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM từ trung ương đến địa phương. Khi xây dựng và bảo đảm thực hiện được các cơ chế nêu trên sẽ góp phần rất lớn vào việc nâng cao tinh thần trách nhiệm, ý thức, thái độ làm việc của các chủ thể tham gia vào hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM. Từ đó, hạn chế tối đa những đối tượng không đáp ứng về chuyên môn và đạo đức tham gia vào Hội đồng thẩm định.

Năm là, tăng cường tính thực chất trong hoạt động phản biện xã hội đối với các nội dung trong báo cáo ĐTM. Bất kỳ dự án phát triển nào cũng gây ra những tác động nhất định tới đời sống người dân và môi trường xung quanh, đặc biệt là những dự án có quy mô liên vùng, liên tỉnh. Vì vậy, việc thực hiện tham vấn cộng đồng trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi cộng đồng là đối tượng chính chịu tác động trực tiếp và gián tiếp từ dự án. Họ có quyền được thông tin đầy đủ về những tác động đó và có quyền đưa ra quan điểm đồng tình hoặc phản đối đối với các nội dung cũng như đề xuất của chủ đầu tư dự án về công tác bảo vệ môi trường. Nếu quá trình tham vấn không được thực hiện hoặc thực hiện chỉ mang tính chất hình thức thì sẽ rất dễ xảy ra những xung đột môi trường về sau và tất yếu dự án khó có thể phát triển bền vững[5]. Vì vậy, để bảo đảm hoạt động lấy ý kiến tham vấn cộng đồng, dân cư được thực chất, hiệu quả thì đòi hỏi trong quá trình thẩm định nếu phát hiện chủ đầu tư nào chưa thực hiện các bước tham vấn ý kiến hoặc có nhưng các ý kiến tham vấn sơ sài thì bắt buộc phải thực hiện lại. Bên cạnh đó, Nhà nước cần phải đẩy mạnh các hoạt động tuyên truyền nâng cao nhận thức của các chủ thể trong cộng đồng xã hội về tầm quan trọng của hoạt động cho ý kiến phản biện đối với các dự án đầu tư thuộc đối tượng phải ĐTM. Ngoài ra, chính quyền cấp xã còn phải đẩy mạnh cung cấp thông tin cụ thể đến người dân về việc tổ chức lấy ý kiến tham vấn để người dân nắm bắt được thông tin và tích cực tham gia cho ý kiến.

Sáu là, đẩy mạnh phát triển bền vững trên cơ sơ bảo đảm sự kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, thay đổi tư duy coi trọng thu hút đầu tư bằng mọi giá, xem nhẹ hoạt động bảo vệ môi trường. Theo đó, cần mạnh dạn xóa bỏ quan điểm xem việc thẩm định các điều kiện thực thi khả năng bảo vệ môi trường trong các báo cáo ĐTM là một thủ tục hành chính để được cấp phép hoặc chấp thuận đầu tư, thay vào đó, cần xác định rằng, kết quả thẩm định báo cáo ĐTM là công cụ, căn cứ quan trọng để đi đến quyết định cho đầu tư hay không cho đầu tư dự án hoặc phải thay đổi phương án khác cho dự án. Đặc biệt, từng dự án phải được xem xét kỹ các yếu tố về chi phí, lợi ích, chẳng hạn như, dự án đó sẽ đóng góp được bao nhiêu cho ngân sách nhà nước, thu hút được bao nhiêu việc làm, mức độ tổn thất môi trường như thế nào… Bên cạnh đó, cần phải quán triệt quan điểm không đánh đổi môi trường lấy kinh tế, kiên quyết xử lý các dự án đầu tư không tuân thủ và vi phạm pháp luật về môi trường, kể cả việc quyết định ngừng hoạt động của dự án để khắc phục vi phạm môi trường hoặc cao hơn có thể là chấm dứt hoạt động của dự án[6]. Phải thực hiện nghiêm túc đầy đủ quy trình thẩm định, cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư, đặc biệt là các dự án công nghiệp quy mô lớn, ở ven biển và các khu dân cư. Kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên hoạt động của dự án trong quá trình lập thiết kế cơ sở, xây dựng nhà xưởng, các hạng mục dự án, đặc biệt là hạng mục bảo vệ môi trường để bảo đảm tuân thủ chặt chẽ quy định của pháp luật về xây dựng, môi trường.

Có thể nói, thẩm định báo cáo ĐTM là hoạt động vừa mang tính quản lý nhà nước, vừa mang yếu tố khoa học nên có ý nghĩa hết sức quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường trước sự tác động tiêu cực của các dự án đầu tư[7]. Hơn nữa, đây còn là một trong số công cụ có vai trò quan trọng trong việc đạt được sự bền vững hay tầm nhìn phát triển bền vững8. Tuy nhiên, hiện nay, việc thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM vẫn còn tồn tại những vấn đề hạn chế, bất cập nhất định. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu để khắc phục, hoàn thiện những vấn đề hạn chế, bất cập nhằm đưa hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM đi vào quỹ đạo hoạt động ổn định, hiệu quả là điều rất quan trọng và cấp thiết.

ThS. Trần Linh Huân
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
ThS. Phạm Thị Hồng Tâm
Trường Đại học Phan Thiết