Tóm tắt: Bài viết nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và pháp lý của quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.

Abstract: The paper conducts study on theoretical, practical and legal basis of the right of information access in Vietnam in accordance with provisions of the Law on access to information of 2016.

1. Khái quát về quyền tiếp cận thông tin

Nghiên cứu về khái niệm và nội hàm của quyền tiếp cận thông tin cho thấy “tự do thông tin” (freedom of information) thường được đồng nghĩa với “quyền tiếp cận thông tin” (right to access information), là một trong những quyền cơ bản của con người. Tuy nhiên, xét về tính chất, có thể coi “quyền tiếp cận thông tin” nằm trong nội hàm của “tự do thông tin”, bởi khái niệm thứ nhất chủ yếu nói đến khả năng tìm kiếm, tiếp cận và phổ biến những thông tin được ban hành và lưu giữ tại các cơ quan, tổ chức công quyền, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước.

Trên thực tế, nội hàm của “tự do thông tin” nói chung, của “quyền tiếp cận thông tin” nói riêng cũng chính là những thành tố của “tự do biểu đạt”, bao gồm[1]:

(i) Quyền tiếp nhận thông tin: Hàm ý về khả năng “chủ thể quyền” nhận được những thông tin cần thiết qua các kênh truyền thông công khai, sẵn có mà không cần phải yêu cầu. Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính chủ động) của “chủ thể có nghĩa vụ” bảo đảm công khai những thông tin và hoạt động của mình một cách thường xuyên. Còn về phía “chủ thể quyền”, việc thực hiện vừa mang tính chủ động, vừa mang tính bị động.

(ii) Quyền tìm kiếm thông tin: Đề cập đến khả năng của “chủ thể quyền” được yêu cầu “chủ thể có nghĩa vụ” cung cấp những thông tin mà mình cần hoặc quan tâm trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép. Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính bị động) cung cấp thông tin của “chủ thể có nghĩa vụ” khi có yêu cầu của “chủ thể quyền” (mang tính chủ động).

(iii) Quyền phổ biến thông tin: Nói về khả năng của “chủ thể quyền” được truyền đạt, chia sẻ quan điểm, thông tin với các chủ thể quyền khác, không phân biệt ranh giới hay hình thức phổ biến (mang tính chủ động). Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính bị động) của “chủ thể có nghĩa vụ” tôn trọng, không được ngăn cản quan hệ trao đổi, phổ biến thông tin của các chủ thể quyền.

Trong luật pháp quốc tế, “tự do thông tin” nói chung, “quyền tiếp cận thông tin” nói riêng không phải là một quyền tuyệt đối. Có nghĩa là, việc thực hiện quyền này phải chịu những “giới hạn theo luật định” và “là cần thiết” để: (i) Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác; (ii) Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức công chúng; (iii) Nghiêm cấm tuyên truyền cho chiến tranh; chủ trương kích động, gây thù hằn dân tộc, chủng tộc hoặc tôn giáo[2].

Theo nhận thức chung của cộng đồng quốc tế, vai trò và ý nghĩa của quyền tự do thông tin thể hiện ở những khía cạnh:

Một là, tự do thông tin là nền tảng cho dân chủ. Nó là yếu tố quan trọng trong việc thu hút sự tham gia của công chúng vào các công việc xã hội. Quyền tiếp cận thông tin giúp công chúng hiểu rõ cơ sở của các quyết định chính sách, từ đó tăng cường khả năng ủng hộ, giảm thiểu những hiểu lầm và sự phản đối của công chúng với các chính sách và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Hai là, tự do thông tin góp phần bảo vệ các quyền con người khác. Thực tế ở các quốc gia đã ban hành Luật Tiếp cận thông tin cho thấy, tự do thông tin giúp tăng cường khả năng thực thi các quyền con người khác về dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa.

Ba là, tự do thông tin thúc đẩy pháp quyền và quản trị, làm cho các cơ quan Chính phủ hoạt động tốt hơn. Thực tế trên thế giới cho thấy, tự do thông tin cũng góp phần cải thiện cách thức và hiệu quả làm việc của các cơ quan Chính phủ.

Bốn là, hàn gắn mâu thuẫn, chia rẽ xã hội và những vết thương trong quá khứ.

Năm là, tự do thông tin hỗ trợ các hoạt động kinh doanh (thương mại). Khía cạnh này thường bị coi nhẹ, song thực ra rất quan trọng bởi lẽ ở tất cả các quốc gia, hoạt động kinh doanh quyết định sự phát triển của xã hội và thông tin kinh tế hay liên quan đến kinh tế thuộc vào nhóm thông tin được tìm kiếm nhiều hơn cả.

Có thể nhận thấy, thông tin là yếu tố quyết định cơ hội phát triển của mỗi quốc gia, nhất là trong quá trình hội nhập và hợp tác quốc tế ngày càng sâu rộng như nước ta hiện nay, thông tin vừa đóng vai trò nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội, vừa là phương tiện hợp tác và cạnh tranh với các nền kinh tế khác. Mặt khác, tiếp cận thông tin là một trong những công cụ hữu hiệu đảm bảo phòng chống tham nhũng, điều kiện để đẩy mạnh công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Nhận thức được tầm quan trọng của Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Việt Nam đã tham gia Công ước này vào năm 1982 và quyền được thông tin của công dân đã được ghi nhận tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013.

2. Cơ sở pháp lý và nội dung cơ bản của nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay

Quyền tiếp cận thông tin là một trong các quyền cơ bản của con người, của công dân thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị được ghi nhận trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền của Liên Hợp quốc năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 mà Việt Nam là thành viên. Quyền tiếp cận thông tin liên tục được khẳng định trong nhiều điều ước quốc tế khác như Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng, Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển, Công ước UNECE về tiếp cận thông tin môi trường.

Ở nước ta, Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên xác định quyền được thông tin là quyền cơ bản của công dân. Cụ thể hóa Hiến pháp, cùng với quá trình đổi mới kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, quy định về thực hiện và bảo đảm thực hiện quyền được thông tin của công dân trong một số lĩnh vực.

Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về quyền được thông tin của công dân và sửa đổi thành quyền tiếp cận thông tin của công dân: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”[3]. Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định các nguyên tắc thực hiện quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền tiếp cận thông tin. Ví dụ, Điều 3 Hiến pháp năm 2013 khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”; khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định nguyên tắc thực hiện quyền con người, quyền công dân: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tiếp cận thông tin. Luật Tiếp cận thông tin quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền tiếp cận thông tin; trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Theo quy định tại Điều 3 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin bao gồm một số nội dung cơ bản sau:

Một là, mọi người đều bình đẳng trong việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

Với quy định này, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã khẳng định tất cả mọi người bao gồm cả công dân và người nước ngoài cư trú trên đất nước Việt Nam đều được tự do tìm kiếm thông tin và phổ biến thông tin hay chính là thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

Hai là, thông tin được cung cấp phải chính xác và đầy đủ.

Điều này đòi hỏi các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin phải bảo đảm tính đầy đủ, chính xác của các thông tin đến với người dân, tránh tình trạng thông tin mập mờ, không rõ ràng, không đầy đủ dẫn đến hiện tượng hiểu sai và không đúng bản chất của thông tin.

Ba là, việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch, thuận lợi cho công dân; đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

Nội dung này của nguyên tắc có thể hiểu là quy định về trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin đối với công dân. Theo đó, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp các thông tin do mình tạo ra, trừ những trường hợp thông tin thuộc loại công dân không được tiếp cận như: Thông tin thuộc bí mật nhà nước, bao gồm những thông tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật[4]. Khi thông tin thuộc bí mật nhà nước được giải mật thì công dân được tiếp cận theo quy định của Luật này hoặc trong trường hợp thông tin được tiếp cận có điều kiện tại Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 thì phải đáp ứng các điều kiện mà luật quy định. Việc cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước phải đảm bảo tính kịp thời, tránh hiện tượng trì hoãn thông tin gây khó khăn cho người dân. Những hiện tượng trì hoãn thông tin đến với người dân có thể sẽ bị coi là hành vi vi phạm pháp luật về tiếp cận thông tin và phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật.

Bốn là, việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.

Về nguyên tắc, việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin chỉ đặt ra trong những trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng và quan trọng là phải được thể hiện trong các quy định của pháp luật. Có thể thấy, giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và có thể xung đột với nhau. Bảo vệ bí mật nhà nước luôn luôn phải đáp ứng đồng thời các yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ bí mật nhà nước nhằm bảo đảm tuyệt đối an toàn cho bí mật nhà nước, đồng thời cũng phải công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền tiếp cận thông tin. Để đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền tiếp cận thông tin cần phải xác định phạm vi bí mật nhà nước phù hợp, bảo đảm vừa bảo vệ được các thông tin bí mật quan trọng; vừa thúc đẩy, tạo điều kiện thuận lợi thực hiện và bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân. Khi xác định phạm vi bí mật nhà nước cần tránh hai khuynh hướng:

(i) Xác định phạm vi bí mật nhà nước tràn lan, quá rộng, không phải là bí mật nhà nước cũng cho là bí mật và đóng dấu mật… Điều này sẽ dẫn đến tình trạng bí mật nhà nước quá nhiều, quá rộng, không bảo vệ được hết; lộ, lọt mất bí mật nhà nước xảy ra nhiều mà không xử lý được hết làm ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật. Mặt khác, xác định như vậy sẽ hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân, hạn chế việc mở rộng dân chủ, nhân quyền và có thể lợi dụng bí mật nhà nước để che giấu hành vi vi phạm pháp luật.

(ii) Xác định phạm vi bí mật nhà nước quá hẹp, quá cứng nhắc, dẫn đến sót, lọt những bí mật quan trọng cần phải bảo vệ; nếu mở rộng quyền tiếp cận thông tin theo hướng hoàn toàn tự do tiếp cận thông tin sẽ dễ dẫn đến lộ, lọt mất bí mật nhà nước, là điều kiện thuận lợi cho các hoạt động thu thập bí mật nhà nước và có thể gây ra những thiệt hại cho lợi ích quốc gia. Vì vậy, việc xác định đúng phạm vi bí mật nhà nước và phạm vi thông tin được công khai là rất quan trọng; làm được điều đó, sẽ tạo lập được sự thống nhất giữa bí mật và công khai, giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Năm là, việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc của người khác.

Thực tế, cần nhận thức được mối quan hệ khăng khít giữa việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân với việc bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội. Trong đó cần thấy được, bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc là một nội dung quan trọng, liên quan đến sự ổn định và phát triển bền vững của chế độ xã hội chủ nghĩa và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đồng thời, cần phải thấy rằng việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân cũng là vấn đề mang tính nguyên tắc đã được Hiến pháp và luật quy định. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; nhân dân là người làm chủ mọi mặt của đất nước; quyền con người, quyền công dân ngày càng được đề cao và ở vị trí trung tâm của mọi chính sách phát triển; nhu cầu thông tin của công dân ngày càng gia tăng, nhất là các thông tin liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do vậy, cần duy trì sự tương quan giữa hai nội dung trên trong giới hạn nhất định nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân không xâm phạm đến lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc của người khác.

Sáu là, Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người sinh sống ở khu vực biên giới, hải đảo, miền núi, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

Bằng việc ghi nhận nội dung trên, Nhà nước bảo đảm tất cả mọi người, trong đó đặc biệt tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người dân sinh sống ở khu vực địa hình hiểm trở tại các khu vực biên giới, hải đảo, miền núi… đều có thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin của mình.

3. Một số giải pháp cơ bản nâng cao quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam

Để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, theo tác giả cần có một số giải pháp sau:

Thứ nhất, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung được giao trong Luật. Văn bản quy phạm phải có tính ổn định, hạn chế thay đổi nhiều, nếu có thay đổi thì phải thống kê những danh mục, nội dung còn hiệu lực và những danh mục, nội dung được thay thế để thuận tiện cho việc áp dụng pháp luật vào thực tế. Việc ban hành văn bản phải bảo đảm tiến độ, tránh để chậm trễ hoặc khi Luật có hiệu lực thi hành rồi mà văn bản hướng dẫn vẫn chưa được ban hành.

Thứ hai, tổ chức quán triệt thực hiện và tuyên truyền, phổ biến Luật Tiếp cận thông tin và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các hình thức, biện pháp tuyên truyền được vận dụng linh hoạt, sáng tạo, chú trọng ứng dụng công nghệ hiện đại, hình thức tuyên truyền mới phù hợp. Tiếp tục sử dụng các hình thức tuyên truyền truyền thống như tuyên truyền miệng, tuyên truyền thông qua phương tiện thông tin đại chúng, thông qua tài liệu tuyên truyền (đề cương giới thiệu, phổ biến các văn bản luật, pháp lệnh; sách hỏi - đáp pháp luật; tờ rơi, tờ gấp pháp luật; đặc san tuyên truyền pháp luật; các loại băng tiếng, băng hình với các nội dung pháp luật đơn giản, ngắn gọn và các cuộc nói chuyện về pháp luật...) và khéo léo kết hợp với các hình thức tuyên truyền khác như các cuộc thi tìm hiểu pháp luật, các hình thức thi sân khấu hóa, lồng ghép trong các cuộc giao lưu văn hóa, văn nghệ, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý cùng nhiều hình thức khác nhằm nâng cao nhận thức của người dân về quyền tiếp cận thông tin theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, tổ chức tập huấn cho cán bộ, công chức trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là đội ngũ báo cáo viên, các cán bộ, công chức ở các xã, phường, thị trấn nhằm nâng cao hiểu biết và nhận thức về Luật Tiếp cận thông tin, qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành luật trong thực tiễn.

Thứ tư, cần có sự kết hợp của các bộ, ban, ngành, các địa phương, các cán bộ, công chức và công dân trong quá trình tiếp cận, triển khai thực hiện Luật, nếu phát hiện những bất cập, hạn chế, vướng mắc cần báo cáo, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để kịp thời sửa đổi, khắc phục, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng luật trong thực tiễn. Đồng thời, kịp thời khen thưởng, động viên các cơ quan, đơn vị, cá nhân có những thành tích trong hoạt động triển khai thi hành luật, bên cạnh đó cần xử lý nghiêm các cá nhân, tổ chức có hành vi cản trở việc thi hành luật trong thực tiễn.

Tóm lại, việc ghi nhận nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã đem lại nhiều ý nghĩa lớn, góp phần khắc phục các bất cập về pháp luật và cơ chế thi hành pháp luật về tiếp cận thông tin hiện hành, tạo khuôn khổ pháp lý chung về ghi nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân. Bên cạnh đó, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 cũng tạo điều kiện cho các cơ quan đại diện nhân dân (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp), các tổ chức chính trị - xã hội và người dân có đầy đủ thông tin để thực hiện tốt chức năng giám sát nhà nước, giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước; cải thiện môi trường kinh doanh, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

TS. Phí Thị Thanh Tuyền

Đại học Luật Hà Nội