Năm 2001, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Phí và lệ phí, bên cạnh đó, nhiều văn bản pháp luật được ban hành trong đó cũng có quy định về phí và lệ phí. Tuy nhiên đến nay, các quy định này không còn đáp ứng với tình hình mới, đặt ra yêu cầu cần phải ban hành Luật Phí và lệ phí. Bài viết này đề cập đến phạm vi điều chỉnh của Luật Phí và lệ phí với 04 điểm cơ bản sau: (i) Biểu phí và lệ phí; (ii) Chủ thể quyết định mức phí, lệ phí; (iii) Cơ sở để hình thành một loại phí hay lệ phí; (iv) Tính tương thích và thống nhất giữa Luật Phí và lệ phí với Luật Ngân sách Nhà nước.

Phạm vi điều chỉnh của một văn bản luật là một trong những yếu tố cốt lõi của văn bản cần ban hành. “Đây là vấn đề quan trọng và tương đối khó khăn nên việc xác định cần được tiến hành dựa trên những cơ sở khoa học thì mới đảm bảo phát huy vai trò của văn bản trên thực tế”[1]. Dự thảo Luật Phí và lệ phí ghi nhận “quy định về danh mục phí, lệ phí; người nộp phí, lệ phí; tổ chức thu phí, lệ phí; nguyên tắc xác định mức thu; miễn, giảm, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức trong quản lý phí, lệ phí”. Có bốn vấn đề lớn sau đây cần tiếp tục đánh giá để điều chỉnh:

Một là, về biểu phí và lệ phí

- Nếu xác định các loại phí thuộc ngân sách nhà nước được thể hiện toàn bộ trong Phụ lục, vậy các loại phí và lệ phí được quy định tại các Luật chuyên ngành khác, có thực hiện hay không? Chẳng hạn như lệ phí tuyên bố phá sản, chi phí phá sản (thực chất là phí) được quy định trong Luật Phá sản có tiếp tục áp dụng nữa hay không?

- Thực tế, nhiều khoản tiền phí phải trả khi nhận được lợi ích từ các đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng không được nộp vào ngân sách nhà nước (chẳng hạn như các học phí thu từ đào tạo ngắn hạn, đào tạo liên kết) do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện, chưa được phân biệt so với các loại phí khác của chính đơn vị đó.

- Vì Luật chỉ điều chỉnh đến phí và lệ phí, nên các nội dung liên quan đến giá dịch vụ có quản lý của Nhà nước không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Phí và lệ phí mà thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Giá.

- Đối với hệ thống danh mục phí và lệ phí đính kèm, phần phí về lĩnh vực tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, chúng tôi nhận thấy không có các khoản phí liên quan đến thẩm định việc cấp giấy phép thành lập và hoạt động của các tổ chức tín dụng, trong khi các khoản phí tương tự áp dụng cho các chủ thể kinh doanh các lĩnh vực đặc thù như kinh doanh bất động sản, xây dựng, vận tải vẫn được ghi nhận đầy đủ. Vì vậy, cần thống nhất về phạm vi tác động của Luật Phí và lệ phí đối với lĩnh vực tài chính ngân hàng (theo hướng bổ sung nhóm phí áp dụng cho nhóm lĩnh vực này) đồng thời sửa đổi Luật Giá liên quan đến việc xác định và quản lý giá các dịch vụ cần có cơ chế kiểm soát của Nhà nước.

Hai là, về chủ thể quyết định mức phí, lệ phí

Một trong những nội dung quan trọng của Dự thảo Luật đã thể hiện là thẩm quyền quyết định mức thu phí, lệ phí, tuy nhiên lại chưa được phản ảnh trong phạm vi điều chỉnh. Theo biểu phí và lệ phí đính kèm, chủ thể quyết định mức phí và lệ phí thuộc về Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Nếu xem xét Pháp lệnh Phí và lệ phí năm 2001, có thể thấy, Dự thảo đã thể hiện tính kế thừa của Pháp lệnh này. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, mức thu cho lệ phí cần phải được quyết định bởi Chính phủ mà không phải thuộc Bộ Tài chính và cần quy định rõ Chính phủ không được ủy quyền lại cho Bộ Tài chính thực hiện nhiệm vụ này.

Đề xuất này của chúng tôi liên quan đến đặc điểm của lệ phí là mang tính chất bắt buộc cao, tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước, mang tính phổ biến và lặp đi lặp lại, diện áp dụng rộng. Nói khác đi, từng loại lệ phí có thể nhỏ so với một sắc thuế lớn nhưng tính chất và mục tiêu ban hành của chúng không khác biệt nhiều. Nếu Quốc hội quyết định từng loại thuế, mức thu thuế từ loại thuế có tỷ trọng lớn trong kết cấu nguồn thu đến các loại thuế mang tính quản lý nhiều hơn như thuế sử dụng đất, thì không thể để cho một Bộ quản lý ngành quyết định mức thu cho từng lệ phí. Những loại lệ phí có thể chỉ ra như lệ phí cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lệ phí cấp giấy phép xây dựng, lệ phí cấp giấy phép quy hoạch và rất nhiều loại lệ phí khác. Vì vậy, cần phải xem xét lại thẩm quyền quyết định mức cụ thể cho một loại phí hay lệ phí được ghi nhận trong biểu thuế theo hướng không giao Bộ Tài chính quyết định các loại lệ phí có tính chất như thuế.

Ba là, chúng ta chưa đề cập đến cơ sở để hình thành một loại phí hay lệ phí để được đưa vào danh mục phí và lệ phí thuộc diện điều chỉnh của Luật này.

Điều 8 của Dự thảo Luật chỉ đề cập đến nguyên tắc xác định mức thu mà không đưa ra nguyên tắc xác định một loại phí hay lệ phí được đưa vào danh mục biểu phí, lệ phí. Điều này dường như chưa đảm bảo đúng tính minh bạch trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn thu của ngân sách nhà nước. Điều 4 khoản 1 của Dự thảo có đề cập “Phí, lệ phí theo quy định tại Luật này là khoản thu thuộc ngân sách nhà nước, không chịu thuế” (mặc dù chúng tôi chưa hiểu mục đích của Ban soạn thảo khi đề cập đây là khoản “không chịu thuế” trong điều luật này) và kết quả báo cáo cũng đã chỉ ra rằng, tỷ trọng khoản thu bắt buộc là phí và lệ phí là quan trọng[2].

Các khoản thu từ thuế, dù là nhỏ nhất, đều được cân nhắc rất kỹ lưỡng và được Quốc hội - người đại diện cao nhất của nhân dân xem xét quyết định. Mọi nội dung liên quan đến thuế, đặc biệt để ban hành một loại thu là thuế được tính toàn một cách cẩn trọng, và được đưa ra lấy ý kiến từ dân chúng. Một dự án Luật thuế phải được xem xét tại hai kỳ họp hoặc ba kỳ họp Quốc hội (Điều 75, 76 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), nhưng đối với các khoản thu từ phí, lệ phí trong dự luật này, người dân/đại biểu Quốc hội xem xét để ban hành hàng loạt các khoản thu cũng mang tính chất bắt buộc với độ dài của các loại phí và lệ phí này là 20 trang. Vấn đề đặt ra ở chỗ số phí và lệ phí đó quá lớn nhưng lại không có căn cứ để xác định chúng nằm trong danh mục hay không nằm trong danh mục biểu phí và lệ phí.

Một ví dụ đơn giản, nếu nhìn vào cơ cấu danh mục thu ngân sách nhà nước, lệ phí trước bạ luôn được ghi nhận trong hệ thống kết cấu thu từ thuế, hoàn toàn thiếu đi sự lý giải cần thiết của việc tiếp tục ghi nhận là lệ phí trong Dự thảo Luật Phí và lệ phí. Thiết nghĩ, việc ghi nhận một khoản thu là phí hay lệ phí, cần phải được xem xét cẩn trọng về khả năng gánh chịu của người dân. Đối với các khoản là phí, cần xác định rõ những yếu tố nào để xác định là chi phí cho từng nhóm phí; phải đảm bảo phí không được cao hơn số chi phí đã tính và đảm bảo người dân bình thường cũng có thể gánh chịu được. Tương tự như vậy là những vấn đề về lệ phí.

Bốn là, tính tương thích và thống nhất giữa Luật phí và lệ phí với Luật Ngân sách Nhà nước

Nếu việc quản lý và sử dụng phí, lệ phí được quy định ngay trong luật này sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc hình thành và sử dụng phí và lệ phí, đặc biệt là lệ phí. Lệ phí tạo nguồn cho ngân sách nhà nước cùng với thuế và đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu chung của nhà nước, không phân biệt mục đích sử dụng và phù hợp với nguyên tắc cân đối ngân sách. Khoản 1 và 2 Điều 7 Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định rõ: “Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc không gắn với nhiệm vụ chi cụ thể” và “Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển”. Như vậy, nếu ghi nhận việc sử dụng phí và lệ phí tại Luật này sẽ mâu thuẫn với Luật Ngân sách Nhà nước và các Luật chuyên ngành, mâu thuẫn với quy định về quỹ tài chính ngoài ngân sách hoạt động độc lập với quỹ ngân sách nhà nước (theo Luật Ngân sách Nhà nước).

Trường hợp phí và lệ phí theo Luật Ngân sách Nhà nước thuộc nguồn thu ngân sách nhưng được xác định để hình thành cho các quỹ tài chính công ngoài ngân sách khác, cơ chế sử dụng chắc chắn khác biệt so với các khoản thu đưa vào kết cấu nguồn thu ngân sách nhà nước nói chung và thiết nghĩ, cơ chế xác định nguồn thu từ phí cần phải được sự giám sát của dân chúng. Thêm nữa, việc phân tách phần phí tạo lập nguồn thu ngân sách nhà nước và phần phí hình thành các quỹ tài chính ngoài ngân sách khác cũng cần phải được làm rõ trong Luật này nếu xác định đây là Luật “chuyên ngành” về phí và lệ phí.

PGS.TS Phạm Thị Giang Thu

Đại học Luật Hà Nội