Tóm tắt: Trong bài viết, tác giả tập trung phân tích một số vấn đề lý luận, thực trạng và đề xuất các giải pháp phân cấp về tuyển dụng công chức nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ.

Abstract: This article focuses on analyzing some theoretical issues, the situation and proposing solutions of level arrangement in recruiting public servants with a view to promote flexibility, creativity, autonomy right, self-responsibility of local administrative agencies, to ensure the centralized, unified and clear administration of the Government.

1. Quan niệm phân cấp tuyển dụng công chức giữa cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương

Theo quan niệm của Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) thì: Phân cấp, phân quyền hay quản trị nhà nước liên quan đến việc tổ chức lại hay cơ cấu lại hệ thống đồng trách nhiệm giữa các cơ quan quản trị nhà nước ở các cấp (trung ương, vùng, địa phương) theo nguyên tắc phụ thuộc lẫn nhau nhằm tăng hiệu quả và chất lượng cũng như gia tăng quyền hạn và năng lực của chính quyền địa phương. Phân cấp, phân quyền hy vọng tăng những thành tố cơ bản của quản trị trong quyết định kinh tế, chính trị và xã hội, hỗ trợ phát triển năng lực của nhân dân, mở rộng trách nhiệm của Chính phủ, công khai và chịu trách nhiệm[1]. Phân cấp tạo sự thúc đẩy và cho phép cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tham gia trực tiếp vào vấn đề của địa phương vì lợi ích của cộng đồng.

GS.TS. Phạm Hồng Thái cho rằng: Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính, nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể[2]. Phân cấp về nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp quản lý những công việc cụ thể.

Theo tác giả, phân cấp được hiểu dưới hai nghĩa cơ bản: (i) Phân cấp là sự phân định thẩm quyền quản lý giữa các cấp chính quyền; (ii) Phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ cấp chính quyền cấp trên cho cấp chính quyền cấp dưới. Theo đó, phân cấp tuyển dụng công chức giữa cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương là việc cơ quan hành chính nhà nước trung ương chuyển giao cho cơ quan hành chính nhà nước địa phương thực hiện một cách thường xuyên, liên tục một hay một số nhiệm vụ, quyền hạn đối với các nội dung tuyển dụng công chức thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình bằng các văn bản quy phạm pháp luật hoặc các quyết định nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính nhà nước.

Việc phân cấp tuyển dụng công chức nhằm phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tính năng động, sáng tạo, dân chủ, thực hiện nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính, tăng cường sự kiểm tra, giám sát các nội dung được phân cấp nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính, thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.

2. Thực trạng phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương ở nước ta hiện nay

2.1. Những kết quả đạt được

Về mặt thể chế, các quy định về phân công, phân cấp, phân quyền giữa cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương đã từng bước được hoàn thiện. Việc phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước trung ương (Chính phủ, Bộ Nội vụ và các bộ, cơ quan ngang bộ) và cơ quan hành chính nhà nước địa phương (ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Nội vụ, Ủy ban nhân dân cấp huyện) đã được triển khai thực hiện cơ bản đầy đủ theo quy định pháp luật, đáp ứng tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Phân cấp tuyển dụng công chức đã góp phần loại bỏ sự chồng chéo trong việc phân định các chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền, đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước.

Về phân cấp quản lý biên chế của các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và các cơ quan hành chính nhà nước địa phương nhìn chung đều tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật về quản lý biên chế (Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức).

Việc phân cấp về điều kiện tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay ở Việt Nam được quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập… Một số địa phương ra quyết định về phân cấp thẩm quyền tuyển dụng công chức tại cơ quan hành chính nhà nước, áp dụng công nghệ thông tin trong tuyển dụng công chức đạt được kết quả đáng khích lệ. Công tác tuyển dụng công chức được thực hiện minh bạch, công khai.

Phân cấp về thẩm quyền tuyển dụng công chức cho cơ quan hành chính nhà nước địa phương đã thể hiện được tính năng động, sáng tạo của đội ngũ công chức ở địa phương theo quy định của Luật Cán bộ, công chức về tổ chức tuyển dụng công chức. Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền tuyển dụng công chức quyết định thành lập Hội đồng tuyển dụng để tổ chức việc tuyển dụng. Trường hợp không thành lập Hội đồng tuyển dụng, người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền tuyển dụng công chức giao bộ phận tổ chức cán bộ thực hiện.

2.2. Một số khó khăn, vướng mắc

- Về mặt thể chế: Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 chưa sử dụng đích danh cụm từ “phân cấp” hay “phân quyền” mà vẫn dùng khái niệm “quyết định các vấn đề của địa phương”, “được giao thực hiện một số nhiệm vụ” hay “phân định thẩm quyền”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã bước đầu có quy định về việc phân cấp tuyển dụng công chức, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể về việc phân cấp như thế nào mà hiện nay chỉ có quy định mang tính chất chung chung, do đó, việc triển khai cụ thể thực hiện phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương của Việt Nam hiện nay còn gặp những khó khăn nhất định.

- Trong việc xác định biên chế, nhu cầu tuyển dụng công chức: Việc xây dựng kế hoạch biên chế hằng năm ở các bộ, ngành, địa phương chưa được thực hiện nghiêm túc, đúng quy định. Kế hoạch biên chế công chức hàng năm của các bộ, ngành, địa phương gửi về Bộ Nội vụ luôn đề nghị tăng từ 9% - 11% so với số biên chế công chức giao của năm trước[3]. Vẫn còn tình trạng “vừa thừa, vừa thiếu” và vẫn còn cơ chế “xin - cho” chưa phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội của từng địa phương, chưa phát huy được hết các thế mạnh của địa phương và chưa phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Một số địa phương có trình độ phát triển, có ưu thế hơn các địa phương khác như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… có tỷ lệ dân số cao, do đó, một số cơ quan hành chính nhà nước (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng, Phòng Tư pháp, ủy ban nhân dân cấp phường…) quá tải trong việc thực thi các chức năng, nhiệm vụ theo các quy định của pháp luật, do vậy, biên chế không đủ nên không phát huy được hết các lợi thế, tiềm năng vốn có của địa phương.

- Phân cấp về điều kiện tuyển dụng: Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành, đã có quy định về các điều kiện cơ bản để tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Một số địa phương đưa ra các tiêu chuẩn đặc thù, chưa tương thích với các quy định của pháp luật. Ví dụ trong tuyển dụng công chức tại Đồng Nai, quy định điều kiện đăng ký dự tuyển là phải có hộ khẩu thường trú tại tỉnh Đồng Nai[4]. Quy định phải có hộ khẩu thường trú tại địa phương mới đủ tiêu chuẩn tuyển dụng là không đúng với quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, thuộc các hành vi bị nghiêm cấm theo khoản 2 Điều 8 Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013).

- Phân cấp trong việc tổ chức tuyển dụng công chức: Trong việc tổ chức thực hiện phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn cơ chế “song trùng lãnh đạo” dẫn đến sự chồng chéo trong tổ chức quản lý và thực hiện việc phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Trong thực tiễn của Việt Nam hiện nay, đã có sự phân cấp cho chính quyền tỉnh nhưng các bộ, ngành trung ương vẫn nắm quyền kiểm soát (ví dụ như đã phân cấp tuyển dụng nhưng việc tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước vẫn cần phải có sự đồng ý của Bộ Nội vụ).

3. Giải pháp bảo đảm phân cấp tuyển dụng công chức giữa các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương

Thứ nhất, nâng cao nhận thức việc phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Phân cấp tuyển dụng công chức vẫn còn là một vấn đề tương đối mới mẻ trong khoa học pháp lý ở Việt Nam về cả mặt lý luận và thực tiễn. Khi thực hiện phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước cần phân tích rõ các đặc trưng của từng vùng, miền trong đơn vị hành chính lãnh thổ. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa phương gần giống nhau, trong khi lại áp dụng cho các đơn vị hành chính - lãnh thổ rất khác nhau (miền núi, hải đảo...) nên chính quyền địa phương khó hoạt động hiệu quả, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, làm hạn chế tính đa dạng trong sự phát triển của các địa phương. Thực tế cho thấy, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các địa bàn khác nhau thì phải khác nhau; không thể có một mô hình thống nhất cho đồng bằng, miền núi, hải đảo hay vùng biển. Tương tự như vậy, không phải địa phương nào, tỉnh nào cũng được phân cấp, phân quyền như nhau, bởi điều này còn phụ thuộc vào điều kiện, khả năng thực hiện ở mỗi địa phương. Chính quyền đô thị sẽ được phân cấp những mảng công việc phù hợp với khả năng của chính quyền đô thị và không giống với chính quyền nông thôn hay miền núi, hải đảo. Như vậy, sẽ khó có một mô hình phân cấp, phân quyền chung cho mọi chính quyền địa phương[5]. Bên cạnh đó, cần phải phân tích, đánh giá thực trạng việc phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để phát hiện ra các điểm chưa phù hợp để điều chỉnh.

Thứ hai, rà soát, đánh giá, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

- Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cụ thể là Bộ Nội vụ cần tập trung làm những việc mang tầm vĩ mô, các hoạt động cốt lõi, có tầm quan trọng đối với sự phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động phân cấp tuyển dụng công chức của các cơ quan hành chính nhà nước. Thực hiện chuyển giao một số thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và các tổ chức dưới các hình thức đa dạng như ủy quyền, phân cấp, xã hội hóa.

- Bổ sung quy định, trao quyền nhiều hơn cho ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xem xét không qua thi tuyển đối với những trường hợp đặc biệt trong tuyển dụng công chức.

- Cần sửa đổi, bổ sung các quy định về công tác tuyển dụng, thu hút nhân tài (các điều từ Điều 35 đến Điều 41 Luật Cán bộ, công chức năm 2008).

- Cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc phê duyệt kế hoạch tuyển dụng, ra quyết định tuyển dụng…

- Đảm bảo thống nhất, tập trung, thông suốt của Chính phủ trong việc thực hiện phân cấp tuyển dụng công chức giữa cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương và có sự phân công, phối hợp giữa các quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp trong việc phân cấp tuyển dụng công chức.

Thứ ba, nâng cao năng lực của chủ thể được phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước

Việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương phải trên cơ sở chính quyền địa phương bảo đảm được năng lực, điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp. Rõ ràng, không thể phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương những việc mà bộ máy này không thể thực hiện được, vì như vậy sẽ làm mất đi tính hiệu lực, hiệu quả của nền công vụ. Việc lựa chọn chủ thể quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó[6]. Quy định chặt chẽ hơn về trách nhiệm pháp lý của người làm phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước hướng tới chuyên nghiệp hóa những tổ chức và công chức làm công tác tuyển dụng.

Thứ tư, tăng cường kiểm tra, giám sát việc phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước

Nâng cao công tác thanh tra, kiểm tra trong quá trình phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương. Tổ chức thực hiện việc phân cấp, phân quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước gắn với sự thanh tra, kiểm tra theo định kỳ và hàng năm tại các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó có những kiến nghị kịp thời để điều chỉnh, bổ sung các nhiệm vụ đảm bảo hiệu quả, đúng quy định của pháp luật. Cần đưa ra các chế tài nghiêm khắc đối với các công chức hay cá nhân, tổ chức vi phạm các quy định về phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Bởi lẽ, với các quy định hiện nay về các biện pháp xử lý vi phạm chưa đủ sức răn đe các chủ thể vi phạm pháp luật về phân cấp tuyển dụng công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước.

Đảng và Nhà nước ta nhất quán chủ trương phân cấp tuyển dụng công chức của các cơ quan hành chính nhà nước trung ương và cơ quan hành chính nhà nước địa phương. Thực hiện quản lý nhà nước thống nhất, thông suốt từ trung ương đến địa phương, bảo đảm Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra. Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ, đảm bảo tính tự chủ, độc lập của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm xây dựng đội ngũ công chức toàn tâm, toàn trí phục vụ cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội của nước ta.

TS. Trần Thị Hải Yến

Học viện Hành chính Quốc gia