Có thể nói, đất đai là lĩnh vực phức tạp, nhạy cảm. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ảnh hưởng trực tiếp tới phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Làm tốt công tác quản lý đất đai sẽ góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, bảo đảm lợi ích của nhà đầu tư và đời sống người dân. Ở các đô thị, hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ, sinh sống của dân cư đều gắn liền với đất đai trong giới hạn của không gian đô thị. Đất đai đô thị được coi là nền tảng phát triển đô thị. Nó được hình thành từ sự chuyển đổi mục đích sử dụng của các loại đất khác, mà chủ yếu là đất nông nghiệp. Chính bởi vậy, quản lý nhà nước đối với sử dụng đất đô thị mang tính đặc thù, được xuất phát từ tính chất đặc thù trong các hoạt động của đô thị.

1. Quá trình hình thành và phát triển của đất đô thị

Đất đô thị bao gồm mặt đất, mặt nước và khoảng không gian nhất định bên trên và bên dưới nó trong khu vực đô thị. Nhìn từ không gian địa lý kinh tế, thì đất đô thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Đất đô thị là một phần của đất đai quốc gia được phát triển gắn liền với quá trình đô thị hóa. Quá trình chuyển đổi hoạt động kinh tế và dân số từ vùng nông thôn vào vùng thành thị làm cho đất đô thị từ chỗ không khác mấy với đất nông nghiệp, dần phát triển về diện tích và tách khỏi nhóm đất này để mang những đặc tính khác biệt gắn với hoạt động kinh tế và đời sống dân cư phi nông nghiệp. Mức độ đô thị hóa càng gia tăng, thì các sự khác biệt càng đậm nét và hình thành tính chất đặc trưng đất đô thị.

Đất đô thị phát triển là dựa chủ yếu vào đất nông nghiệp và còn tiếp tục chiếm đất nông nghiệp. Do kinh tế đô thị phát triển, nhân khẩu tập trung đông, quy mô đô thị phải mở rộng ra vùng nông nghiệp phụ cận làm cho đất nông nghiệp suy giảm. Về kinh tế, đô thị mở rộng làm cho giá đất xung quanh đô thị tăng cao, buộc phải khai thác chiều sâu và chiều cao xây dựng công trình, nhưng hạn chế về điều kiện kỹ thuật và năng lực đầu tư cũng làm cho diện tích đất đô thị buộc phải mở rộng ra các vùng đất nông nghiệp xung quanh.

Đô thị Việt Nam đã và đang trong xu thế phát triển rất nhanh về số lượng, quy mô đất đai và dân số. Trong các yếu tố hình thành và phát triển đô thị, thì yếu tố mở rộng đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng. Mọi hoạt động kinh tế - xã hội của đô thị trong xu thế phát triển, yêu cầu sử dụng nhiều đất, nhưng chỉ diễn ra trong phạm vi giới hạn của đô thị, làm cho tính khan hiếm của đất đô thị rõ ràng hơn, vai trò của đất đô thị càng trở nên quan trọng trong đời sống đô thị và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị càng trở nên cấp bách. Sử dụng hiệu quả đất đô thị trở thành mục tiêu quản lý và sử dụng. Đất đô thị nước ta năm 2000 có 990.276 ha, năm 2005 tăng lên 1.153.548 ha, đến năm 2009 đã tăng lên 1.429.000 ha. Đất đai đô thị còn tiếp tục gia tăng trong quá trình đô thị hóa theo mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Theo cách phân loại của Luật Đất đai hiện hành, thì không có loại đất đô thị (1), nhưng trong kiểm kê đất đai tại thời điểm năm 2005 lại có danh mục đất đô thị. Kết quả kiểm kê cho thấy, đất nông nghiệp chiếm 58,6% trong đất đô thị, trong đó, đất sản xuất nông nghiệp chiếm 62,12%, đất trồng lúa đã chuyển sang đất đô thị chiếm 26,5% so với đất nông nghiệp trong đô thị.

Kết quả của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng chủ yếu từ đất nông nghiệp sang đất đô thị không những làm thay đổi mục đích sử dụng, mà còn làm thay đổi nội dung, hình thức tổ chức quản lý và sử dụng đất phù hợp với sự phát triển đô thị, hình thành khách quan một danh mục mới trong phân loại đất. Đất đô thị tồn tại vừa là một nguồn lực hết sức quan trọng để phát triển đô thị, vừa là đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền đô thị trong quản lý và sử dụng theo cơ chế và chính sách phù hợp tính chất đô thị.

Hiện nay, tính pháp lý của đất đô thị chưa rõ và chưa có quy định riêng trong phân loại của pháp luật đất đai hiện hành. Cách phân loại đất theo mục đích sử dụng trong đô thị không phù hợp tính chất không gian đô thị là một thể thống nhất trong xây dựng và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế và quy hoạch sử dụng đất của chính quyền đô thị. Vì vậy, để phù hợp trong xây dựng chính sách đất đô thị, cần phải thay đổi tên gọi “đất phi nông nghiệp” trong pháp luật đất đai bằng tên gọi mới là “đất xây dựng”. Nhóm đất này bao gồm các loại đất xây dựng nông thôn, đất đô thị, đất công nghiệp và dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng, đất quốc phòng an ninh và các loại đất khác do Chính phủ quy định.

Việc chuyển mục đích sử dụng đất sản xuất nông nghiệp sang đất đô thị đang là xu thế không thể cưỡng lại được, làm giảm quỹ đất hữu hạn về canh tác của quốc gia, nên việc chuyển đổi cần phải xác định một ngưỡng nhất định về quy mô đô thị phù hợp sinh thái đặc thù cho từng vùng kinh tế, trên cơ sở phải triệt để tiết kiệm sử dụng đất nông nghiệp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp đặc sản, năng suất cao. Đồng thời, phải có cơ chế quản lý sử dụng hiệu quả đất đô thị đúng mục đích đã được thể hiện và thực thi có kiểm soát trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất đai.

2. Đất đô thị là một nguồn lực phát triển kinh tế, phát triển đô thị

Đô thị mang tính chất đầu tàu trong phát triển kinh tế - xã hội trong quá khứ, hiện tại và tương lai. Đất đô thị có tác dụng hiệu ứng lan tỏa về môi trường sinh thái, sự phát triển dân số, về hiệu quả kinh tế - xã hội và cơ cấu sử dụng đất vùng lân cận nói riêng và cả nước nói chung.

Đất đô thị có tính đa dạng về mục đích sử dụng do hệ thống kinh tế đô thị phức tạp và đa dạng, xã hội hóa cao độ, chuyên môn hóa triệt để, các ngành hoạt động được bố trí vào các khu vực có chức năng khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ trong nội bộ của đô thị. Tính đa dạng về mục đích sử dụng và giá thành cao khi phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nên buộc phải tiến hành quy hoạch sử dụng đất một cách cẩn trọng, phải xem đất đô thị là một không gian thống nhất cần được thâm dụng để đạt hiệu quả cao, toàn bộ đất đô thị phải được xây dựng hạ tầng thống nhất theo chủ trương và quy hoạch thống nhất. Vị trí đất trong đô thị có ý nghĩa đặc biệt trong tiêu chuẩn lựa chọn khu dân cư, cũng như khu vực sản xuất kinh doanh, phụ thuộc nhiều vào điều kiện giao thông và cơ sở hạ tầng. Vị trí đất trong đô thị được xác định qua giá đất. Giá đất đô thị lại phụ thuộc vào nhu cầu sử dụng vào vị trí thửa đất, không phụ thuộc vào độ phì nhiêu của đất. Đất đô thị không chỉ là tài nguyên, mà đã là tài sản có giá trị trong quyền sử dụng đất. Việc định giá đất đô thị theo phương pháp luận thống nhất thích ứng với cơ chế thị trường.

Thị trường đất đô thị được hình thành trên cơ chế nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai có quyền giao, cho thuê có thu tiền đối với các đối tượng sử dụng. Người sử dụng có quyền thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng… quyền sử dụng. Khi đất đai có giá trị tài sản làm cho giá đất đô thị tăng lên không ngừng, đất đai trở thành nơi đầu tư để tích trữ vốn và gia tăng giá trị. Sự biến động thị trường đất đai đô thị mang tính xã hội có tác động mạnh đến hoạt động kinh tế - xã hội. Nguồn thu từ giao đất, cho thuê đất, thuế, các loại phí có liên quan đến đất đai, là những yếu tố rất quan trọng trong tạo lập nguồn tài chính của chính quyền đô thị. Tùy theo quy mô, vị trí của đô thị, nguồn thu này có thể chiếm từ 30-70% của ngân sách chính quyền đô thị.

Phát triển kinh tế làm cho giá đất đô thị tăng cao là động lực quan trọng nhất để sử dụng tiết kiệm đất đô thị, còn là cách khai thác tốt nhất hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội hiện có, làm tăng giá trị sử dụng đất. Giá trị đất đô thị không ngừng tăng cao do nhu cầu phát triển, do sự hạn chế về không gian sử dụng, mặt khác khi thay đổi mục đích sử dụng thì phải tăng chi phí đầu tư. Vì thế, khai thác không gian đô thị không những cả chiều sâu và chiều cao, mà còn có xu hướng lấn đất nông nghiệp vào mở rộng đô thị.

3. Những yêu cầu đặt ra trong quản lý sử dụng đất đô thị nhằm phù hợp với xu thế phát triển và yêu cầu thực tiễn

Việt Nam được xếp vào một trong các quốc gia có tỷ trọng dân số đô thị thấp trên thế giới với khoảng 23% dân số chính thức sống ở các đô thị. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, tốc độ đô thị hoá tăng nhanh vừa kéo theo sự gia tăng của dân số đô thị chính thức và nhiều hơn là sự gia tăng dân số đô thị phi chính thức. Chính sự gia tăng nhanh chóng của dân số đô thị trong khi các điều kiện cơ sở hạ tầng đô thị tăng chậm đang tạo ra những sức ép lớn về giải quyết các nhu cầu sinh hoạt đô thị. Để gia tăng phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị, một trong những điều kiện cơ bản là khả năng đáp ứng về diện tích đất đai tạo bề mặt cho phát triển đô thị. Việc mở rộng thêm diện tích đất đai cho phát triển đô thị đang gặp phải nhiều giới hạn về địa hình bề mặt và nhất là giới hạn cho phép phát triển quy mô đô thị. Chính những giới hạn trên đang làm tăng thêm mâu thuẫn giữa cung và cầu về đất đai các đô thị ở nước ta.

Do điều kiện đặc thù về lịch sử, đất đai đô thị ở nước ta hiện đang sử dụng phân tán về mục đích sử dụng và chủ thể sử dụng. Sự đan xen giữa đất đai các khu dân cư với đất phát triển các hoạt động sản xuất công nghiệp, thương mại, dịch vụ và các cơ quan hành chính sự nghiệp. Sự đan xem về mục đích sử dụng cũng dẫn đến sự đan xen về chủ thể đang sử dụng đất đô thị. Sự đan xen về chủ thể và mục đích sử dụng đang làm tăng thêm tính bất hợp lý trong việc sử dụng đất của các đô thị ở nước ta hiện nay. Việc đan xen trên cũng đang là lực cản cho việc quy hoạch phát triển đô thị theo hướng văn minh, hiện đại.

Việc phát triển các đô thị ở nước ta vốn dĩ đã thiếu quy hoạch thống nhất, thêm vào đó, do sự đan xen về chủ thể sử dụng và mục đích sử dụng, nên tình trạng sử dụng đất đô thị hiện nay không theo quy hoạch đang là vấn đề nổi cộm phổ biến của các đô thị. Do thiếu quy hoạch và sử dụng không theo quy hoạch nên việc sử dụng đất đô thị hiện nay đang thể hiện nhiều điều bất hợp lý cả về bố trí kết cấu không gian, địa điểm và lợi ích mang lại.

Những vấn đề bất cập trên đây đặt ra cho công tác quản lý đất đai phát triển đô thị ở nước ta trong thời gian tới nhiều vấn đề lớn cấp bách phải thực hiện.

Thứ nhất, phải hình thành quy hoạch về định hướng phát triển tổng thể hệ thống đô thị, tránh tình trạng phát triển đô thị tự phát không theo quy hoạch. Việc quy hoạch hệ thống đô thị cần phải xác định được quy mô, phạm vi phát triển của các đô thị trung tâm, các đô thị vệ tinh và giới hạn tình trạng tự phát kéo dài nối liền các đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh.

Thứ hai, cần thống kê, điều tra nắm chắc thực trạng sử dụng đất đai của các đô thị hiện có; chủ động xây dựng quy hoạch chi tiết việc phát triển không gian và sử dụng đất đô thị để công bố công khai rộng rãi nhằm hạn chế các hoạt động sử dụng tự phát sai quy hoạch, hướng các hoạt động tư nhân đi theo định hướng quy hoạch đã phê duyệt. Xúc tiến việc thực hiện các phương án quy hoạch ở những nơi, những khâu trọng điểm.

Thứ ba, chú trọng xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách, công cụ và bộ máy quản lý việc sử dụng đất đai, quản lý phát triển đô thị từ Trung ương đến các thành phố, các quận và cấp phường.

Sự phát triển đô thị mang tính tất yếu khách quan nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Đất đai đô thị có tính đặc thù do tính chất hoạt động đô thị tạo nên theo quy luật giá trị và thị trường. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ở đô thị thời gian qua mang đậm tính chất quản lý tài nguyên, cho nên đã dẫn đến rất nhiều hạn chế và không thật sự hiệu quả trong sử dụng. Trước bối cảnh toàn cầu hóa và thị trường hóa, thì việc chuyển từ hình thức quản lý tài nguyên sang hình thức tổ chức kinh doanh tài sản là sự lựa chọn tất yếu cho sự phát triển phù hợp yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đô thị và kinh doanh đất đai đô thị trở thành trung tâm kinh doanh đô thị.

4. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất đô thị, thị trường đất đô thị

Sự gia tăng dân số đô thị, gia tăng đầu tư sản xuất kinh doanh, dịch vụ… theo cơ chế thị trường làm cho hoạt động đô thị luôn sôi động và không ngừng phát triển. Đô thị luôn phải đối mặt với những yếu tố phát triển mới, nhu cầu mới, hay sự thay đổi trong khuynh hướng sử dụng các công trình sẵn có… làm gia tăng về yêu cầu, cũng như sự biến động phức tạp về sử dụng đất đai có tác dụng chi phối trong công tác quản lý của chính quyền đô thị, vừa giữ ổn định chính trị xã hội, an ninh quốc phòng, bảo vệ môi trường, vừa đáp ứng các nhu cầu của đời sống xã hội. Chính quyền đô thị trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi địa bàn đô thị. Nội dung chủ yếu quản lý nhà nước là quản lý bảo vệ các quyền về sở hữu, quyền sử dụng đất đai và quản lý việc sử dụng đất đai.

Quản lý các quyền về đất đai là việc Nhà nước xác nhận và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, đồng thời điều chỉnh các mối quan hệ giữa người sở hữu và sử dụng, điều chỉnh mối quan hệ nội bộ của quyền sở hữu và quyền sử dụng. Quản lý việc sử dụng đất là thông qua hệ thống pháp luật và chính sách, Nhà nước sử dụng các biện pháp hành chính, kinh tế, quy hoạch và kế hoạch để xác định và điều chỉnh cơ cấu, bố cục và phương thức sử dụng đất để phát huy cao nhất hiệu quả sử dụng đất đô thị.

Biện pháp quản lý bằng pháp luật là chính quyền đô thị căn cứ vào hệ thống pháp luật về đất đai để quản lý. Ngoài ra, chính quyền đô thị còn căn cứ vào tình hình cụ thể của mỗi mục tiêu trong từng giai đoạn phát triển đô thị để xử lý chính xác các quan hệ đất đai phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội đô thị.

Biện pháp quản lý bằng các công cụ kinh tế là thực hiện việc thu tiền sử dụng đất, thuế, và phí sử dụng đất, các hình thức phát triển thị trường quyền sử dụng đất (hoạt động định giá, phát triển quỹ đất) để xúc tiến việc phân phối, sử dụng hợp lý đất theo cơ chế thị trường, làm tăng giá trị đất và duy trì nguồn thu từ đất vào ngân sách đô thị.

Biện pháp quản lý hành chính được thực hiện chủ yếu là hoạt động về đăng ký đất đai và thống kê, kiểm kê đất đai đô thị. Đăng ký đất đai là đăng ký quyền và những biến động của các quyền đó của người sở hữu và người sử dụng, làm căn cứ pháp luật để vật hóa trong các quan hệ về đất đai. Thống kê, kiểm kê đất đai là sự tổng hợp đánh giá, phân loại, phân tích về các quyền, loại hình, diện tích, chất lượng, hiện trạng sử dụng đất trên hồ sơ địa chính tại thời điểm thống kê, kiểm kê và tình hình biến động đất đai giữa 2 lần kiểm kê. Còn là biện pháp cơ bản để lập và thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, đảm bảo sử dụng tài nguyên đất có kế hoạch, cơ cấu sử dụng và bố cục không gian đô thị hợp lý.

Thực hiện các giải pháp kỹ thuật tiên tiến để xác lập và thông tin về diện tích, loại hình sử dụng đất, phân bổ đất đai, giá cả, chủ sử dụng… công khai trên thị trường, đảm bảo tính thống nhất và thông suốt trong quản lý, thực hiện giám sát động thái sử dụng đất, giám sát mục đích sử dụng đất đô thị theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất.

Đối với việc kinh doanh đất đô thị, cần được hiểu không chỉ là dùng đất làm ra của cải hoặc khai thác giá trị tài sản của đất đai, mà còn bao gồm cả nội dung quản lý nhà nước đối với hoạt động quản lý tài nguyên và quản lý tài sản.

Về chủ thể quản lý, Nhà nước thực hiện quản lý theo pháp luật, chịu sự giám sát của quần chúng và khảo nghiệm của thị trường. Sự chuyển đổi từ quản lý hành chính sang quản lý quy hoạch và kinh doanh; chú trọng xu hướng yêu cầu của khách hàng để cung cấp dịch vụ, thỏa mãn nhu cầu và nguyện vọng của công chúng, thu thập xử lý thông tin thị trường để có được dự báo chính xác là yêu cầu đổi mới đối với chủ thể quản lý.

Về phương thức quản lý, thống nhất phương thức quản lý theo hợp đồng trong việc Nhà nước cung cấp đất đai (giao đất và cho thuê đất). Chuyển hình thức phê duyệt quy mô sử dụng đất theo dự án sang hình thức cung cấp đất đai thông qua hợp đồng cung cấp đất đai (giao đất và cho thuê đất). Mục đích kinh doanh đất đai của chính quyền đô thị không chỉ là kinh doanh bảo tồn giá trị đất đai, mà còn là quy hoạch, chỉnh lý, cung cấp dịch vụ để phát triển đất đai. Coi trọng quản lý liên tục và khống chế tận gốc các khâu từ khởi thảo, ký kết cho đến cả quá trình thực hiện hợp đồng bằng cơ chế kinh tế, đảm bảo hành vi quản lý hợp đồng của Nhà nước không bị biến dạng thành hành vi mệnh lệnh đơn phương.

Về cơ chế quản lý, lấy hợp đồng giao đất và cho thuê đất làm cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện thị trường đất đai (hoạt động các trung tâm giao dịch đất đai), cùng với việc hoàn thiện hệ thống vận hành quản lý đất đai có sự hợp tác chặt chẽ các ngành có liên quan, đảm bảo sự minh bạch, công bằng đúng với quy phạm pháp luật.

Phạm Đức Hòa

(1) Luật Đất đai năm 1993 có xếp đất đô thị vào 1 trong 6 loại đất, nhưng đến Luật Đất đai năm 2003 lại bỏ loại đất đô thị, chỉ còn đất nông nghiệp, phi nông nghiệp. Cách phân loại như thế đã không đánh giá được đúng vai trò của đô thị trong yêu cầu phát triển chung của đất nước. Hậu quả, bây giờ không ai thống kê được diện tích đất đô thị là bao nhiêu, hiện chỉ có thống kê đất công sở, đất nhà ở, đất quốc phòng an ninh…