Để triển khai đồng bộ, thống nhất và có hiệu quả chủ trương của Đảng cần được cụ thể hóa trong các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trong pháp luật đất đai hiện hành, Luật Đất đai năm 2013 lại chưa có quy định đề cập trực tiếp đến việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường mà chỉ quy định ở những văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn. Qua bài viết, tác giả giúp bạn đọc tìm hiểu rõ hơn về những quan điểm, chủ trương của Đảng, thực trạng pháp luật của Nhà nước đối với việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường, đồng thời tác giả cũng đưa ra những đánh giá, những kiến nghị, đề xuất góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, lâm trường.

1. Quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước đối với việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường

Trên cơ sở tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 16/6/2003 của Bộ Chính trị về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường quốc doanh, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế (Nghị quyết số 30-NQ/TW) đã khẳng định các quan điểm của Đảng về tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý, sử dụng đất nông, lâm trường, cụ thể:

Thứ nhất, rà soát, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất phù hợp với nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh của các công ty nông, lâm nghiệp. Chỉ đạo các công ty tiếp tục rà soát, lập, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Xác định rõ diện tích các loại đất, sử dụng đúng mục đích từng loại đất. Đến năm 2015, hoàn thành việc chuyển giao đất và hồ sơ đất không có nhu cầu sử dụng, hiệu quả sử dụng thấp, hoang hóa, các trường hợp vi phạm pháp luật đất đai về địa phương quản lý, sử dụng. Kiên quyết thu hồi đất giao lại cho địa phương khi nông, lâm trường không có nhu cầu sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích.

Thứ hai, đến năm 2015, hoàn thành việc đo đạc, lập bản đồ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thuê đất hoặc giao đất theo quy định của pháp luật về đất đai.

Thứ ba, hình thức quản lý, sử dụng đất:

- Giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với: (i) Đất giao cho các công ty nông, lâm nghiệp là đất rừng phòng hộ, đất sử dụng để thực hiện nhiệm vụ công ích, không phục vụ kinh doanh; (ii) Đất giao cho các hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng thuộc diện được miễn nộp tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai.

- Cho thuê đất đối với: (i) Đất giao cho các công ty nông, lâm nghiệp sử dụng vào mục đích kinh doanh; (ii) Diện tích vượt mức được giao không thu tiền sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân; đất của công nhân, viên chức thuộc diện dôi dư hoặc thôi việc đang nhận giao khoán; (iii) Diện tích đất hộ gia đình, cá nhân khác đang sử dụng không đúng đối tượng thuộc diện chuyển giao đất về địa phương quản lý.

Thứ tư, các địa phương sau khi tiếp nhận đất phải tiến hành rà soát lại đối tượng sử dụng đất, diện tích của từng đối tượng đang sử dụng để thực hiện giao lại hoặc cho thuê theo hướng: (i) Ưu tiên giải quyết cho đồng bào dân tộc thiểu số ở địa phương không có đất hoặc thiếu đất sản xuất, người đang nhận giao khoán đất trực tiếp sản xuất được giao đất hoặc thuê đất; (ii) Hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất; (iii) Diện tích đất giao không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân thuộc diện được miễn nộp tiền sử dụng đất phải căn cứ vào diện tích bình quân các hộ dân sử dụng đất của địa phương và phù hợp với quy định của Luật Đất đai; (iv) Xác định giá trị tài sản nhà nước (vườn cây) trên đất theo giá thị trường tại thời điểm nhận giao, thuê đất bán trả chậm cho hộ gia đình, cá nhân được địa phương giao đất hoặc cho thuê đất.

Thứ năm, tiếp tục xử lý các trường hợp đất cho thuê, cho mượn, đất bị lấn chiếm, tranh chấp, đất liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư, đất giao khoán, đất ở, đất kinh tế hộ gia đình. Các công ty phải phối hợp với chính quyền địa phương rà soát cụ thể từng trường hợp để xử lý, theo đó:

- Đối với đất công ty đang cho tổ chức, cá nhân thuê, mượn được giải quyết như sau: (i) Nếu đất đang cho tổ chức thuê, mượn nằm trong quy hoạch sử dụng đất của công ty thì công ty thu hồi và thanh toán giá trị vườn cây, tài sản trên đất (nếu có) cho tổ chức đã đầu tư; (ii) Đối với đất hộ gia đình, cá nhân thuê, mượn của công ty đang sử dụng đúng quy hoạch, đúng mục đích thì công ty thực hiện giao khoán theo quy định của pháp luật về đất đai; (iii) Đối với đất tổ chức, cá nhân thuê, mượn của công ty, nhưng sử dụng sai mục đích, không đúng quy hoạch và không trong quy hoạch sử dụng đất của công ty thì công ty làm thủ tục chuyển giao về địa phương để giải quyết theo quy định của pháp luật về đất đai.

- Đối với đất đang bị hộ gia đình, cá nhân lấn, chiếm được giải quyết như sau: Nếu nằm trong quy hoạch sử dụng đất của công ty thì công ty xem xét, tiếp nhận và thực hiện giao khoán đất; nếu công ty không còn nhu cầu sử dụng và không ảnh hưởng đến quy hoạch sử dụng đất của công ty thì chuyển giao địa phương để xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật về đất đai.

- Đối với đất của công ty đang bị tranh chấp được giải quyết như sau: Nếu tranh chấp với hộ gia đình, cá nhân sống bằng nghề nông thì công ty giao lại địa phương quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai. Nếu tranh chấp với tổ chức thì căn cứ theo quy hoạch của địa phương và chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức mà công ty thu lại hoặc giao lại cho địa phương để giải quyết cho tổ chức đó được giao hoặc cho thuê đất; chỉ cho thuê hoặc giao đất nông, lâm nghiệp cho các tổ chức trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp.

- Đối với đất liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư được giải quyết như sau: Nếu doanh nghiệp mới được thành lập sử dụng đất đúng mục đích, có hiệu quả thì tách ra khỏi diện tích đất của công ty và chuyển sang thuê đất. Nếu sử dụng không đúng mục đích thì thu hồi và giao lại địa phương để quản lý, sử dụng.

Thứ sáu, đối với đất ở, đất kinh tế hộ gia đình mà công ty đã giao cho cán bộ, công nhân viên thì công ty phải bàn giao về địa phương quản lý hoặc quy hoạch lại thành khu dân cư, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và bàn giao cho địa phương quản lý.

Thứ bảy, thu hồi đất sử dụng không đúng mục đích, sau quy hoạch; lấn, chiếm; giao khoán, cho thuê sai quy định; chuyển nhượng, mua bán trái phép. Sau khi tiếp nhận, địa phương rà soát lại để giải quyết theo quy định của pháp luật về đất đai; đồng thời xem xét, xử lý nghiêm các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có sai phạm.

2. Nội dung của pháp luật đất đai về đất nông, lâm trường

Tìm hiểu về Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, với 212 điều của Luật này thì không có điều nào quy định trực tiếp về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường. Vấn đề quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường được đề cập lồng ghép trong các quy định về đất nông nghiệp, đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng… Tiếp đến, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai có một điều đề cập trực tiếp đến việc quản lý, sử dụng đất của các công ty nông, lâm nghiệp sau khi được sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động (Điều 46). Theo đó, việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường được quy định cụ thể như sau:

Một là, trong quá trình thực hiện sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động, các công ty nông, lâm nghiệp đang sử dụng đất có trách nhiệm:

- Rà soát hiện trạng sử dụng đất về vị trí, ranh giới quản lý, sử dụng đất; diện tích đất đang sử dụng đúng mục đích; diện tích đất sử dụng không đúng mục đích; diện tích đất không sử dụng; diện tích đất đang giao khoán, cho thuê, cho mượn, bị lấn, bị chiếm, liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư và đang có tranh chấp.

- Căn cứ phương án sắp xếp, đổi mới và phát triển công ty nông, lâm nghiệp đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; quy hoạch sử dụng đất của địa phương và hiện trạng sử dụng đất để đề xuất phương án sử dụng đất. Nội dung phương án sử dụng đất phải thể hiện vị trí, ranh giới sử dụng đất; diện tích đất đề nghị giữ lại sử dụng theo từng loại đất, hình thức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; diện tích đất bàn giao cho địa phương.

- Báo cáo cơ quan tài nguyên và môi trường thẩm định phương án sử dụng đất trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.

- Tổ chức thực hiện phương án sử dụng đất đã được phê duyệt.

Hai là, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, phê duyệt phương án sử dụng đất của công ty nông, lâm nghiệp tại địa phương; chỉ đạo thực hiện việc xác định cụ thể ranh giới, cắm mốc giới sử dụng đất theo phương án được duyệt, lập hồ sơ giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho công ty; quyết định thu hồi đất đối với phần diện tích bàn giao cho địa phương theo phương án sử dụng đất đã được phê duyệt.

Ba là, đối với diện tích đất công ty được giữ lại sử dụng theo phương án sử dụng đất đã được phê duyệt mà đang cho thuê, cho mượn trái pháp luật; bị lấn, chiếm; liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư không đúng quy định thì được xử lý theo quy định sau đây: (i) Đối với diện tích đất công ty đang cho thuê, cho mượn, liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư trái pháp luật thì công ty phải chấm dứt việc đang cho thuê, cho mượn trái pháp luật; bị lấn, chiếm; liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư và đưa đất vào sử dụng theo đúng mục đích. (ii) Đối với diện tích đất đang bị lấn, chiếm sử dụng thì xử lý dứt điểm để đưa đất vào sử dụng.

Bốn là, đối với quỹ đất bàn giao cho địa phương thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập phương án sử dụng theo thứ tự ưu tiên sau: (i) Xây dựng các công trình công cộng; (ii) Giao đất, cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân ở địa phương không có đất hoặc thiếu đất sản xuất; (iii) Giao đất, cho thuê đất cho người đang sử dụng đất nếu người sử dụng đất có nhu cầu và việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của địa phương.

3. Đánh giá thực trạng pháp luật và một vài kiến nghị

3.1. Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng đất nông, lâm trường

Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định đề cập trực tiếp đến việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường. Các quy định về quản lý và sử dụng loại đất này lại chỉ được ban hành ở các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn như nghị định, quyết định… cho thấy dường như đất nông, lâm trường chưa được các nhà làm luật nước ta thật sự coi trọng.

Thứ hai, hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường có thể nói “vừa thừa lại vừa thiếu”. Điều này được lý giải như sau: (i) Đã có 2 nghị quyết của Đảng cùng gần 60 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành liên quan đến quản lý nông, lâm trường quốc doanh1. Điều này khó tránh khỏi sự chồng chéo, thiếu đồng bộ, thống nhất trong nội dung một số quy định của các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường. Bởi lẽ, chúng được ban hành bởi nhiều bộ, ngành khác nhau. Hơn nữa, với một khối lượng văn bản quy phạm pháp luật khá lớn như vậy sẽ gây khó khăn cho việc triển khai thi hành do các cơ quan thực thi phải sưu tầm, tra cứu, tìm hiểu, nắm bắt về nội dung các quy định; (ii) Mặc dù có nhiều văn bản quy phạm pháp luật đề cập đến việc quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường, song vấn đề này được lồng ghép trong các quy định về sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các nông, lâm trường quốc doanh mà chưa có một văn bản quy phạm pháp luật quy định trực tiếp về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường.

Thứ ba, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành chậm thể chế hóa quan điểm của Đảng về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường được thể hiện trong Nghị quyết số 30-NQ/TW. Điều này có nghĩa là Nghị quyết số 30-NQ/TW đề cập một cách có hệ thống và toàn diện quan điểm của Đảng về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường từ việc rà soát, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất phù hợp với nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh của các công ty nông, lâm nghiệp; đo đạc, lập bản đồ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thuê đất hoặc giao đất; hình thức sử dụng đất; rà soát lại đối tượng sử dụng đất, diện tích của từng đối tượng đang sử dụng để thực hiện giao lại hoặc cho thuê đến việc tiếp tục xử lý các trường hợp đất cho thuê, cho mượn, đất bị lấn chiếm, tranh chấp, đất liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư; đất giao khoán, đất ở, đất kinh tế hộ gia đình. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định rất khái quát, chủ yếu mang tính nguyên tắc về quản lý và sử dụng loại đất này. Còn thiếu các quy định cụ thể, rõ ràng về vấn đề đo đạc, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông, lâm trường; về cơ chế xử lý các trường hợp đất nông, lâm trường được cho thuê, cho mượn hoặc bị lấn chiếm, tranh chấp... Điều này được giải thích bởi nguyên nhân là Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ra đời trước, trong khi đó, Nghị quyết số 30-NQ/TW được ban hành sau nên chưa thể thể chế hóa được các quan điểm, chủ trương của Đảng về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường. Chính vì vậy, dường như chúng ta còn thiếu cơ chế pháp lý đồng bộ, cụ thể về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường. Hơn nữa, việc không có quy định cụ thể, rõ ràng về nguồn vốn sử dụng vào việc rà soát, đo đạc, lập hồ sơ và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã khiến cho quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường không đi vào nền nếp do thiếu cơ sở pháp lý để xác định tính hợp pháp của quyền sử dụng loại đất này.

Thứ tư, do thiếu quy định cụ thể về vấn đề rà soát quy hoạch sử dụng đất nông, lâm trường và điều chỉnh phần đất nông, lâm trường dôi dư, sử dụng lãng phí, kém hiệu quả để giao lại cho đồng bào địa phương sử dụng đã làm nảy sinh một số mâu thuẫn như: (i) Các nông, lâm trường quốc doanh được Nhà nước giao quản lý và sử dụng diện tích đất rất lớn lên đến hàng vạn hecta nhưng sử dụng không hợp lý, lãng phí, kém hiệu quả, bỏ hoang hoặc sang nhượng, cho tổ chức, cá nhân thuê hay để lấn chiếm…; trong khi đó, đồng bào địa phương (đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ) lại thiếu đất hoặc không có đất sản xuất; (ii) Một số nông, lâm trường quốc doanh rà soát diện tích đất đai đang quản lý và sử dụng và giao lại một phần đất sử dụng kém hiệu quả, bỏ hoang hóa cho đồng bào địa phương, song diện tích đất này nằm ở xa đường giao thông, không thuận lợi cho việc đi lại, tưới tiêu hoặc chất lượng đất xấu… khiến cho bà con không thể canh tác được. Điều này gây ra bất bình, mâu thuẫn giữa nông, lâm trường với bà con địa phương.

3.2. Một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường

- Khẩn trương xây dựng và ban hành nghị định thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường được thể hiện trong Nghị quyết số 30-NQ/TW.

- Rà soát, tập hợp các quy định về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường được ban hành ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau vào trong một văn bản để thuận tiện cho việc tra cứu, tìm hiểu và áp dụng.

- Khẩn trương xây dựng và ban hành một nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng đất nông, lâm trường, trong đó quy định cụ thể việc rà soát quy hoạch sử dụng đất nông, lâm trường; vấn đề đo đạc, lập hồ sơ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; xử lý các trường hợp tranh chấp, lấn chiếm; mua bán, sang nhượng trái phép đất nông, lâm trường…; đồng thời, bổ sung quy định về nguồn vốn sử dụng cho công tác đo đạc, lập hồ sơ, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông, lâm trường...

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật Hà Nội
ThS. Nguyễn Vinh Diện, Văn phòng Luật sư Vinh diện và Cộng sự