Dưới góc độ tính chất của hoạt động công vụ, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được hiểu là phạm vi các hoạt động thuộc chức năng công quyền. Ví dụ, Nhà nước chỉ bồi thường đối với thiệt hại gây ra bởi các hoạt động thuộc chức năng công quyền mà không bồi thường đối với thiệt hại gây ra bởi các hoạt động phi công quyền. Dưới góc độ thiệt hại được bồi thường, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có thể được hiểu là những thiệt hại nào sẽ được Nhà nước bồi thường, những thiệt hại nào thì Nhà nước không có trách nhiệm bồi thường. Ví dụ, Nhà nước chỉ bồi thường đối với các thiệt hại về vật chất (thiệt hại do tài sản bị xâm phạm, thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút, thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết, thiệt hại về vật chất do bị tổn hại về sức khỏe) và thiệt hại về tinh thần. Dưới góc độ ý thức chủ quan của người thi hành công vụ khi gây ra thiệt hại, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được hiểu là phạm vi các trường hợp mà Nhà nước bồi thường được xác định trên cơ sở xác định lỗi của người thi hành công vụ. Ví dụ, nhà nước chỉ chấp nhận bồi thường đối với những thiệt hại gây ra trong trường hợp người thi hành công vụ có lỗi. Dưới góc độ giới hạn hay không giới hạn các trường hợp được bồi thường trong từng lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có thể được hiểu là giới hạn các trường hợp được bồi thường trong từng lĩnh vực cụ thể. Trong phạm vi bài viết này, tôi chỉ đề cập đến phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước dưới góc độ các lĩnh vực hoạt động mà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường, theo đó Nhà nước có trách nhiệm bồi thường đối với thiệt hại gây ra bởi hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án.

Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 hiện hành thì phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có đặc điểm là:

Thứ nhất, Nhà nước chỉ bồi thường đối với những thiệt hại phát sinh trong hoạt động thi hành công vụ;

Thứ hai, chỉ có 06 lĩnh vực mà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường là: Quản lý hành chính, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự và thi hành án dân sự.

Theo số liệu tổng hợp báo cáo của các bộ, ngành và địa phương, từ khi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực đến ngày 31/12/2015, các cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã thụ lý, giải quyết 258 vụ việc yêu cầu bồi thường thiệt hại, trong đó, đã giải quyết được 204 vụ việc (đạt tỷ lệ 79%), với tổng số tiền nhà nước phải bồi thường là 111 tỷ 149 triệu 416 nghìn đồng, còn lại 54 vụ việc đang tiếp tục giải quyết[1]. Như vậy, có thể thấy rằng, số lượng vụ việc được thụ lý không nhiều, chưa phản ánh đúng thực chất tình hình thực thi pháp luật và chế độ công vụ, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính.

Trong hơn 06 năm triển khai thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập sau:

Thứ nhất, trong hoạt động quản lý hành chính

Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước liệt kê 11 trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và có 01 khoản (khoản 12 Điều 13) quy định “các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định”. Thực tiễn thi hành cho thấy, quy định này chưa rõ ràng nên dẫn đến còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Hiện nay, Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng phạm vi khiếu nại và phạm vi khởi kiện vụ án hành chính, trong đó, bao gồm cả xử lý kỷ luật công chức “công chức giữ chức vụ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị xử lý kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật” (khoản 2 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015), về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại “được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm; được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật” (điểm i khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại). Thực tiễn trong hơn 06 năm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 cũng cho thấy, đã phát sinh nhiều vụ việc yêu cầu bồi thường, giải quyết yêu cầu bồi thường do xử lý kỷ luật với hình thức buộc thôi việc trái pháp luật đối với công chức mà các trường hợp này còn chưa có sự thống nhất trong nhận thức cũng như trong áp dụng pháp luật để giải quyết yêu cầu bồi thường. Bên cạnh đó Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã quy định biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn là một trong những biện pháp xử lý hành chính.

Thứ hai, trong hoạt động tố tụng hình sự

Theo quy định tại khoản 5 Điều 31 Hiến pháp năm 2013 thì “người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự”. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mới chỉ quy định với các trường hợp tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh sự mà chưa quy định trường hợp bị bắt trái pháp luật. Bên cạnh đó, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 quy định cụ thể về trường hợp người bị thiệt hại do hoạt động tố tụng hình sự gây ra bao gồm “người bị bắt, bị tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án oan, trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự. Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi cho người bị bắt, bị tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án oan, trái pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng gây ra” (khoản 1 Điều 31). Do đó, những người bị bắt trái pháp luật chưa được bồi thường.

Mặt khác, theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 thì pháp nhân thương mại được bổ sung là một chủ thể của tội phạm. Chính vì vậy, nếu pháp nhân thương mại bị khởi tố, truy trố, xét xử, thi hành án trái pháp luật thì sẽ được bồi thường.

Thứ ba, trong hoạt động tố tụng hành chính, tố tụng dân sự

Bộ luật tố tụng dân sự 2015 quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong 02 trường hợp: (1) Nếu người tiến hành tố tụng trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân thì cơ quan trực tiếp quản lý người tiến hành tố tụng có hành vi trái pháp luật đó phải bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật về TNBTCNN (khoản 5 Điều 13); (2) Trong trường hợp Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng mà gây thiệt hại cho người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc cho người thứ ba thì Tòa án phải bồi thường nếu thuộc một trong các trường hợp: (i) Tòa án tự mình áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; (ii) Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời khác với biện pháp khẩn cấp tạm thời mà cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu; (iii) Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời vượt quá yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của cơ quan, tổ chức, cá nhân và (iv) Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng thời hạn theo quy định của pháp luật hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời mà không có lý do chính đáng. Việc bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp nêu trên được Bộ luật tố tụng dân sự dẫn chiếu áp dụng quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (khoản 2 và 3 Điều 113 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015). Như vậy, so với Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, thì Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 đã bổ sung thêm một số trường hợp vào phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng dân sự so với quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện hành, chứ không chỉ “bó gọn” trong 04 trường hợp như quy định hiện hành.

Mặt khác, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của Luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.”. Trong khi đó khoản 4 Điều 28 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 có quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính là: “Ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật hoặc cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ án.” Như vậy, theo quy định này, Nhà nước chỉ có trách nhiệm bồi thường khi người tiến hành tố tụng phải có lỗi cố ý. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 được hiểu rằng lỗi vô ý làm sai lệch hồ sơ vụ án mà gây thiệt hại không phải là căn cứ loại trừ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Do đó, cần sửa đổi quy định này theo hướng: Người tiến hành tố tụng dân sự, tố tụng hành chính ra bản án trái pháp luật hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ án, vụ việc thì Nhà nước phải bồi thường.

Thứ tư, trong hoạt động thi hành án dân sự

Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về các căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng có sự thay đổi về yếu tố lỗi của người gây ra thiệt hại, cụ thể là, Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc (khoản 1 Điều 604 - “Người nào do lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm…”), trong khi đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 không quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc (khoản 1 Điều 584 - “Người nào có hành vi xâm phạm…”). Như vậy, quy định nêu trên của Bộ luật Dân sự năm 2015 đã đặt ra yêu cầu đối với Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là cần phải sửa đổi quy định về căn cứ xác định TNBTCNN, theo đó, lỗi không còn được coi là một yếu tố bắt buộc trong mọi trường hợp.

Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trên là do Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa được thể chế hóa cụ thể, đầy đủ các quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền công dân được quy định tại Chương II Hiến pháp năm 2013. Mặt khác, trong điều kiện hiện nay, khi các đạo luật có liên quan đến bồi thường nhà nước được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới thì phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với các quy định của các đạo luật đó (Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Hình sự năm 2015; Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2015, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Tạm giam, tạm giữ năm 2015…). Ngoài ra, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo hướng liệt kê nên chưa dự liệu, bao quát được hết các trường hợp phải bồi thường trong quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án.

Để khắc phục được những hạn chế, bất cập nêu trên, đồng thời đáp ứng đáp ứng yêu cầu thực thi Hiến pháp năm 2013, Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các đạo luật có liên quan, tôi cho rằng, việc nghiên cứu, đề xuất mở rộng phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước khi tiến hành xây dựng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (sửa đổi) là cần thiết và cấp bách. Trong bài viết này, tôi xin đề xuất bổ sung thêm một số trường hợp thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cụ thể như sau:

- Trong hoạt động quản lý hành chính, đề nghị bổ sung các trường hợp: Công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị xử lý kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc trái pháp luật; áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

- Trong hoạt động tố tụng hình sự, đề nghị bổ sung trường hợp bị bắt trái pháp luật vào phạm vi trách nhiệm bồi thường khi có văn bản xác định thuộc trường hợp được bồi thường; bổ sung trường hợp pháp nhân thương mại bị khởi tố, truy trố, xét xử, thi hành án trái pháp luật.

- Trong hoạt động thi hành án hình sự, đề nghị bổ sung trường hợp không thực hiện quyết định của Tòa án có thẩm quyền về việc tha tù trước thời hạn đối với người bị kết án phạt tù.

- Trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, đề nghị bổ sung thêm các trường hợp: Áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng thời hạn theo quy định của pháp luật hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời mà không có lý do chính đáng và trường hợp ra bản án, quyết định trái pháp luật tố tụng dân sự, tố tụng hành chính hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ án, vụ việc.

Nguyễn Thị Tươi
Cục Bồi thường nhà nước

[1] Theo Báo cáo tổng kết 06 năm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.