Bài viết tập trung phân tích những điểm chồng chéo, mâu thuẫn trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt, triển khai thực hiện giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị đã gây khó khăn cho cả người dân và cơ quan quản lý nhà nước; từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục.

Hiện nay, tại một số khu vực đô thị như thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Bình Dương…[1], quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị (chủ yếu là quy hoạch phân khu) có hiện tượng mâu thuẫn, trùng lắp, khiến tình trạng người dân được chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất ở, đất sản xuất, kinh doanh nhưng lại không được cấp phép xây dựng (vì không phù hợp quy hoạch phân khu) hoặc được cấp phép xây dựng nhưng chỉ cấp phép xây dựng tạm, có thời hạn; hoặc người dân mua đất nhưng lại không được chuyển nhượng quyền sử dụng đất... Từ đó đã góp phần gây ra các khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai, xây dựng cũng như hiện tượng xây dựng không phép tại các khu đô thị lớn.

1. Những điểm khác biệt trong quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng

Khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”. Khoản 4 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định: “Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị”. Về nguyên tắc, quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng phải có sự thống nhất cả về không gian và thời gian, phù hợp với nhau và hỗ trợ lẫn nhau trong việc thực hiện chức năng của mỗi loại quy hoạch[2]. Tuy nhiên, công tác lập quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng lại có những điểm khác biệt gây khó khăn cho cả người dân và cơ quan quản lý nhà nước. Cụ thể:

- Về thời kỳ (thời hạn) quy hoạch[3]: Giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng có thời kỳ quy hoạch là không thống nhất. Nếu quy hoạch sử dụng đất có thời gian quy hoạch là 10 năm, kỳ kế hoạch 5 năm thì quy hoạch xây dựng có thời hạn ngắn hạn là 5 năm, 10 năm; dài hạn là 20 năm và dài hơn.

- Về không gian và các loại hình, các cấp quy hoạch: Việc lập quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo đơn vị lãnh thổ hành chính, ngược lại, quy hoạch đô thị lại không hoàn toàn căn cứ theo đơn vị hành chính, khoản 1 Điều 18 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 liệt kê các loại quy hoạch, trong đó, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết về cơ bản không căn cứ vào đơn vị hành chính.

- Về công tác thẩm định giữa hai loại quy hoạch trên còn thể hiện ở quy trình quyết định đối với mỗi loại quy hoạch:

Đối với quy hoạch sử dụng đất các cấp tỉnh, huyện, xã; cơ quan tài nguyên môi trường phải trình cơ quan tài nguyên môi trường cấp trên thẩm định nội dung và chỉnh sửa theo yêu cầu thẩm định. Sau khi hoàn thiện, thì cơ quan tài nguyên môi trường cấp nào trình Hội đồng nhân dân cấp lập quy hoạch thông qua trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xét duyệt.

Đối với quy hoạch xây dựng[4]:

+ Bộ Xây dựng có trách nhiệm lập nhiệm vụ quy hoạch, tổ chức lập, thẩm định quy hoạch xây dựng vùng trọng điểm, vùng liên tỉnh trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; lập nhiệm vụ, tổ chức lập quy hoạch chung xây dựng, các đô thị mới liên tỉnh, các khu công nghệ cao, các khu kinh tế đặc thù trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt sau khi có ý kiến của các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh có liên quan.

+ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập nhiệm vụ và phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng thuộc địa giới hành chính do mình quản lý sau khi được Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định; lập nhiệm vụ và tổ chức lập quy hoạch chung đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II trong phạm vi tỉnh trình Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua, Bộ Xây dựng thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Đối với đô thị loại III, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập nhiệm vụ và tổ chức lập quy hoạch chung xây dựng trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định; phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III.

+ Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm lập nhiệm vụ, tổ chức lập quy hoạch chung xây dựng các đô thị loại IV, loại V thuộc địa giới hành chính do mình quản lý trình Hội đồng nhân dân cấp huyện thông qua và trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt; phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị loại IV và loại V.

+ Ủy ban nhân dân cấp xã lập nhiệm vụ và tổ chức lập quy hoạch xây dựng các điểm dân cư nông thôn thuộc địa giới hành chính do mình quản lý, trình Hội đồng nhân dân cấp xã thông qua và trình Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt.

Riêng các quy hoạch do Trung ương phê duyệt được quy định Chính phủ phê duyệt (quy hoạch sử dụng đất); Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (quy hoạch chung xây dựng) và Bộ Xây dựng phê duyệt (quy hoạch chi tiết khu vực liên tỉnh). Đối với quy hoạch xây dựng, việc phân cấp thẩm quyền phê duyệt các loại quy hoạch không theo cấp hành chính lập quy hoạch mà theo loại hình quy hoạch và cấp loại đô thị.

- Về cách phân loại đất:

Quy hoạch sử dụng đất áp dụng hệ thống phân loại đất theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, gồm các nhóm đất chính: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chư­a sử dụng (Điều 10 Luật Đất Đai năm 2013). Quy hoạch xây dựng áp dụng hệ thống phân loại đất gồm các loại: Đất dân dụng, đất ngoài dân dụng, đất khác. Mỗi loại đất cũng được phân thành các loại khác nhau.

Như vậy, tiêu chí phân loại đất của hai hệ thống rất khác nhau. Phân loại đất trong quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo mục đích sử dụng; còn trong quy hoạch xây dựng được thực hiện vừa theo mục đích sử dụng (theo quy hoạch), vừa theo khu vực chức năng trong quy hoạch nên dẫn đến tình trạng vừa thiếu tên loại đất để biểu thị hiện trạng sử dụng, vừa có sự trùng lặp (chẳng hạn như đất giao thông đô thị thuộc đất dân dụng và đất giao thông đối ngoại thuộc đất ngoài dân dụng). Do đó, cũng tạo ra sự khó khăn trong việc so sánh các chỉ tiêu về diện tích các loại đất giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng.

- Về quản lý, thực hiện quy hoạch: Đối với quy hoạch sử dụng đất thì cơ chế giám sát và kiểm tra, tổ chức thực hiện được quy định thống nhất chung cho các cấp quy hoạch bởi các văn bản quy phạm pháp luật; còn đối với quy hoạch xây dựng, cơ chế giám sát và kiểm tra, tổ chức thực hiện chủ yếu được người phê duyệt quy định cụ thể cho từng đồ án quy hoạch mà chưa được quy định chung trong văn bản quy phạm pháp luật.

2. Một số giải pháp

Bên cạnh những vấn đề về pháp lý thì trên thực tế, việc lập quy hoạch sử dụng đất do cơ quan tài nguyên môi trường tham mưu chính, trong khi quy hoạch đô thị thường do cơ quan xây dựng, quản lý đô thị phụ trách. Tuy nhiên, Ủy ban nhân dân các cấp đóng vai trò chủ yếu trong việc điều phối công tác quản lý về đất đai và xây dựng trên địa bàn, điều đó có nghĩa, người lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp hoàn toàn có thể kiểm tra, chỉ đạo kết hợp đối với các quy hoạch (bao gồm quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị). Tuy nhiên, với những phân tích ở trên, có thể thấy rằng, người có thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt rất khó trực tiếp đối chiếu, so sánh sự giống và khác nhau giữa các quy hoạch. Trên thực tế, công việc lập quy hoạch thường do các đơn vị tư nhân tư vấn và người có thẩm quyền ký các văn bản trong toàn bộ quy trình không đủ chuyên môn sâu để kiểm tra chi tiết. Do đó, trong khi chờ đợi những điều chỉnh về quy định pháp luật, Ủy ban nhân dân các cấp cần tiến hành rà soát và điều chỉnh các quy hoạch trên cơ sở trực tiếp thăm nắm thực địa.

Trường hợp quy hoạch đô thị không phù hợp với Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020, Kế hoạch sử dụng đất 5 năm thời kỳ đầu (2011 - 2015) các cấp và Kế hoạch sử dụng đất năm 2015 đã được phê duyệt (lỗi chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước) thì các ngành cần điều chỉnh quy hoạch đô thị cho tương đồng, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đồng thời, đảm bảo cho các cá nhân, tổ chức thực hiện các quyền theo quy định của pháp luật.

Trường hợp không thể thực hiện điều chỉnh quy hoạch đô thị như vướng các công trình hạ tầng kỹ thuật: Hệ thống giao thông đô thị, giao thông, điện, cấp thoát nước, trạm xử lý nước thải, nghĩa trang… không thể thực hiện điều chỉnh quy hoạch phân khu được, nhưng chưa được triển khai thực hiện và chưa có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì tạo điều kiện cho người dân thực hiện các quyền. Ví dụ: Quyền xây dựng có thời hạn hoặc tiếp tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất nhưng không được xây dựng mới nhà ở, công trình, trồng cây lâu năm; nếu người sử dụng đất có nhu cầu cải tạo, sửa chữa nhà ở, công trình hiện có thì phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định của pháp luật.

Bên cạnh đó, về lâu dài, các quy định pháp luật có liên quan cần được điều chỉnh theo hướng đảm bảo sự thống nhất giữa 02 loại quy hoạch này, cụ thể như:

- Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia cần có tính tổng hợp, tính khái quát cao nhất, chỉ nên khái quát ở những loại đất chính trong từng nhóm đất, không nên quá chi tiết về loại đất.

- Mức độ chi tiết về nội dung của quy hoạch sử dụng đất các cấp tỉnh, huyện, xã cần tăng dần. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất cấp xã có mức độ chi tiết cao nhất, được thể hiện cụ thể đến từng thửa đất, nhất là đối với nhóm đất phi nông nghiệp; là tài liệu chủ yếu để quản lý, theo dõi việc thực hiện các quy hoạch, trong đó, có quy hoạch đô thị.

- Quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch tổng thể, còn quy hoạch đô thị chính là quy hoạch sử dụng đất chi tiết cho vùng đô thị. Vì vậy, các chỉ tiêu về diện tích các loại đất trong quy hoạch xây dựng về nguyên tắc phải phù hợp với diện tích đã được quy hoạch sử dụng đất xác định và phân bổ.

- Tham khảo các nước cho thấy, hầu hết đều không có quy hoạch sử dụng đất riêng biệt, mà nó luôn gắn với bài toán quy hoạch chung sử dụng không gian cho mục tiêu phát triển bền vững. Ở hầu hết các nước, chỉ có một cơ quan quản lý về quy hoạch và có một loại quy hoạch tích hợp thống nhất. Tại Việt Nam, cơ quan trực tiếp thực hiện công tác quy hoạch được hiểu là Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp, tuy nhiên, cơ quan tham mưu chính lại được phân cho cơ quan tài nguyên môi trường, xây dựng, nông nghiệp và phát triển nông thôn, quản lý đô thị. Thực tiễn đã cho thấy rằng, cần sớm quy về một mối đối với công tác quy hoạch, các cơ quan khác chỉ đóng vai trò đóng góp, phản biện cho các quy hoạch.

ThS. Nguyễn Thị Thanh Mai

Phó Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ tỉnh Bình Dương

[1] https://nld.com.vn/thoi-su/quy-hoach-dat-lam-dan-xat-bat-20180420215804419.htm.

https://tuoitre.vn/dan-kho-vi-quy-hoach-dat-hon-hop-va-dan-cu-xay-dung-moi-20180420113706143.htm.

https://viettimes.vn/khu-vuc-ga-ha-noi-se-duoc-quy-hoach-the-nao-164872.html.

Báo cáo kết quả giám sát công tác cải cách thủ tục hành chính về đất đai và xây dựng của Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Dương năm 2017 nhận định: “Thực tế hiện nay nảy sinh bất cập là: Do quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch phân khu chức năng trên địa bàn tỉnh vẫn chưa hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn”.

[2] Khoản 2 Điều 4 Luật Quy hoạch 2017 quy định: “Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm kết hợp quản lý ngành với quản lý lãnh thổ; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường”.

[3] Điều 36, Điều 37 Luật Đất đai năm 2013; Điều 2 Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị; từ Điều 25 đến Điều 30 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.

[4] Tham khảo điểm 3 khoản 3 Điều 19; Điểm c khoản 2 Điều 26; Điều 33 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Điều 31 Nghị định số 37/2010/NĐ-CP.