Abstract: Ensuring the public participation in setting up programme of making legal normative documents has a crucial meaning in improving rationality, feasibility of legal normative documents. Through this article, the author brings out the inadequate issues at present and proposals for promoting role of the public in the setting up programme of making legal normative documents.

Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về bản chất là hoạt động xây dựng nội dung chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật và có ý nghĩa quyết định đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, sự tham gia của công chúng vào hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc phản ánh ý chí, nguyện vọng của công chúng vào nội dung của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở để đảm bảo cho việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, bảo đảm tính hợp lý và khả thi. Quyền tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013 và Điều 6, Điều 36, Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

1. Quyền tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề đặt ra

Công chúng là khái niệm mang nghĩa rộng, hàm chứa trong đó nhiều đối tượng chủ thể. Công chúng có thể hiểu là “bất kỳ bên nào có quyền lợi, bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyết định được đưa ra mà không phải là bên ra quyết định”[1]. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không sử dụng thuật ngữ công chúng, nhưng các nhóm đối tượng cần lấy ý kiến trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chính là thuộc phạm vi khái niệm công chúng. Các đối tượng công chúng tham gia vào quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 gồm 05 nhóm sau: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các chuyên gia, nhà khoa học, viện nghiên cứu, trường, hiệp hội, hội; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; cơ quan nhà nước hữu quan.

Thông qua việc nghiên cứu các quy định về sự tham gia của công chúng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản quy phạm pháp luật khác cho thấy, công chúng có quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, quyền tham gia vào các hoạt động tư vấn, thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, quyền tham gia trong quá trình thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù quyền tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật ghi nhận, tuy nhiên để đảm bảo việc thực hiện quyền này trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều bất cập. Một số bất cập trong quá trình triển khai thực hiện quyền tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như:

Trước hết, đối với quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã ghi nhận về nguyên tắc mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân (mọi đối tượng công chúng) đều có quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc đóng góp ý kiến khi cơ quan, tổ chức có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tổ chức lấy ý kiến. Tuy nhiên, quy định trên mới chỉ là nguyên tắc, việc đảm bảo quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của công chúng trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa đảm bảo. Hiện nay, chưa có thống kê về số lượng công chúng tham gia đề xuất ý tưởng chính sách xây dựng pháp luật, nhưng qua các số liệu về “tỉ lệ công chúng góp ý trực tiếp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên cổng thông tin điện tử các cơ quan có thẩm quyền là rất hiếm”[2], thì cũng có thể cảm nhận được thực tế hoạt động tham gia đề xuất ý tưởng chính sách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của công chúng. Do vậy, vấn đề đặt ra là cần có cơ chế để bảo đảm quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của công chúng.

Thứ hai, đối với quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Cơ quan nào có quyền trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thì có quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. Do vậy, từ phía công chúng, chỉ có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là có quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Còn các đối tượng công chúng khác như: Các tổ chức xã hội không phải là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; các chuyên gia, nhà khoa học và đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, đều không có quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Với quy định trên, trước hết phải thừa nhận rằng, việc cho phép Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa rất lớn trong việc đảm bảo sự tham gia của công chúng. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trên thực tế là rất hiếm. Hiện nay, hệ thống các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có đến 44 tổ chức, nhưng các tổ chức này rất ít khi thực hiện quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế. Một trong các nguyên nhân là do trình tự, thủ tục thực hiện quyền lập đề nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng chưa được đảm bảo. Cụ thể, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định việc thẩm định đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, mà chỉ mới có quy định là “Chính phủ phải cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của tổ chức này trước khi trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét”[3]. Tuy nhiên, việc cho ý kiến được thực hiện như thế nào, ý kiến đó có nội dung gì và giá trị của ý kiến của Chính phủ ra sao, hay trách nhiệm của Chính phủ với ý kiến của mình như thế nào thì chưa có quy định cụ thể. Trong khi thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một công việc rất quan trọng, là công đoạn bắt buộc phải có trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, giúp cho việc đánh giá một cách toàn diện về nội dung chính sách từ sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh cho đến các vấn đề về tính hợp pháp, hợp hiến, tính thống nhất và tính khả thi của chính sách… từ góc nhìn của chuyên gia và những người có thẩm quyền. Việc thiếu quy định về hoạt động thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đã tạo nên tâm lý e ngại của các tổ chức này, bởi lẽ họ phải chịu trách nhiệm hoàn toàn với đề nghị của mình.

Thứ ba, đối với quyền tham gia của công chúng vào các hoạt động tư vấn: Trong hoạt động lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các đối tượng công chúng như viện nghiên cứu, hội, hiệp hội, chuyên gia, nhà khoa học còn có thể tham gia ở vai trò tư vấn đối với các hoạt động như: (i) Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; (ii) Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến các chính sách; (iii) Tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến các chính sách; (iv) Đánh giá tác động của chính sách[4]. Việc quy định sự tham gia của công chúng vào các hoạt động tư vấn như trên là rất cần thiết, xuất phát từ xu hướng xây dựng mô hình “nhà nước nhỏ, xã hội lớn” và sự chuyên môn hoá trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quyền tham gia này còn mang tính chất tuỳ nghi và chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện; trách nhiệm, cơ chế tài chính... cho nên việc thực hiện quyền này trên thực tế cũng chưa hiệu quả.

Thứ tư, quyền tham gia của công chúng trong hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Quyền này hiện nay chỉ dành cho nhóm công chúng là chuyên gia, nhà khoa học và có thể được tham gia với tư cách thành viên hội đồng thẩm định, còn các đối tượng công chúng khác không có quyền tham gia. Tuy nhiên, quyền tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học cũng là tùy nghi, phụ thuộc vào cơ quan chủ trì tiến hành hoạt động thẩm định. Trường hợp cần thiết thì tổ chức họp tư vấn thẩm định hoặc thành lập hội đồng thẩm định có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học[5].

Mặt khác, việc thực hiện quyền tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động thẩm định cũng còn có những vấn đề như: Việc xác định thế nào là chuyên gia (phải là người nghiên cứu ở các viện, trường về lĩnh vực chuyên môn nhất định hay là những người hoạt động thực tiễn có am hiểu sâu về vấn đề của dự thảo văn bản); tính đại diện của các chuyên gia, nhà khoa học còn thấp, những chuyên gia, nhà khoa học được mời tham gia chủ yếu là thông qua quan hệ quen biết, do vậy có tình trạng vẫn “gương mặt thân quen”…

Thứ năm, đối với quyền tham gia của công chúng trong hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Việc quy định quyền tham gia của công chúng trong hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có một ý nghĩa lớn trong việc bảo đảm chức năng lập pháp của Quốc hội. Bởi vì, đây là cơ hội để cơ quan lập pháp lắng nghe trực tiếp ý kiến của công chúng, mà không phải thông qua bộ lọc là cơ quan hành pháp (với hơn 90% đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là do Chính phủ trình[6]). Qua đó, một lần nữa khẳng định sự cần thiết, tính hợp lý, tính khách quan của đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vẫn không quy định sự tham gia của công chúng vào hoạt động này. Do đó, hoạt động thẩm tra được tiến hành khép kín trong phạm vi của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội với các Ủy ban khác của Quốc hội và Hội đồng Dân tộc, công chúng không được tham gia.

2. Một số kiến nghị nhằm đảm bảo sự tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Để thu hút sự tham gia của công chúng vào hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các biện pháp cơ bản như: Tuyên truyền phổ biến cho công chúng hiểu được vai trò, ý nghĩa của việc tham gia, lợi ích của việc tham gia, nâng cao năng lực tổ chức tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoàn thiện việc xây dựng chính phủ điện tử, triển khai Luật Tiếp cận thông tin nhằm tạo điều kiện để công chúng tham gia…thì cần có những quy định cụ thể sau:

Một là, bảo đảm quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là quyền trình bày các ý tưởng về chính sách đối với các vấn đề mà công chúng quan tâm đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là một loại quyền quan trọng, phản ánh sự tham gia của công chúng vào giai đoạn sớm của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Điều này cũng là phổ biến ở các quốc gia trên thế giới, rất nhiều quốc gia đã ghi nhận nguồn sáng kiến xây dựng pháp luật từ rất nhiều các chủ thể như: Nhân dân, cử tri, đại biểu quốc hội, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, các công ty được pháp luật chỉ định…[7].

Nhà nước cần xây dựng cơ chế bảo đảm quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các đối tượng công chúng (chỉ có quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà không có quyền trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật). Cơ chế đó phải chỉ rõ: Trình tự, thủ tục thực hiện quyền đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; hình thức tiếp nhận đề xuất sáng kiến, địa chỉ tiếp nhận; nội dung cần có của sáng kiến; trách nhiệm của chủ thể đề xuất sáng kiến; quyền của chủ thể đề xuất sáng kiến; trách nhiệm tiếp nhận, giải trình, tiếp thu đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Có thể tham khảo mô hình do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam gợi ý[8]. Đó là website tiếp nhận ý tưởng/sáng kiến chính sách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Website đó vận hành như sau:

- Các đối tượng công chúng sẽ có thể gửi kiến nghị chính sách theo mẫu có sẵn.

- Mẫu kiến nghị gồm các nội dung sau: Tên kiến nghị (không quá 100 ký tự), mô tả cụ thể về kiến nghị và lý do nêu kiến nghị. Ngoài ra, người nêu kiến nghị phải nêu rõ các thông tin nhân thân của mình như: Tên, ngày sinh, số chứng minh thư, số hộ chiếu, mã số đăng ký kinh doanh (nếu là doanh nghiệp) và các thông tin liên lạc như địa chỉ, nơi công tác, số điện thoại, email.

- Kiến nghị có thể được gửi về theo đường bưu chính, gửi trực tiếp hoặc trên website đến cho đơn vị quản lý website.

- Ngay khi nhận được kiến nghị, đơn vị quản lý website phải đăng kiến nghị đó lên website và cho phép cá nhân, tổ chức khác truy cập để ủng hộ hoặc bình luận.

- Nếu số lượng ủng hộ một kiến nghị chính sách vượt quá một lượng nhất định, cơ quan nhà nước phải có nghĩa vụ trả lời chính thức với kiến nghị đó.

Hai là, xem xét việc mở rộng quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho các đối tượng công chúng. Nhằm mục đích đảm bảo sự tham gia sớm của công chúng vào quy trình xây dựng chính sách cần xem xét việc mở rộng quyền lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho các đối tượng công chúng khác. Ví dụ, có thể tham khảo quy định của pháp luật Italia, theo đó Điều 71 Hiến pháp Italia ghi nhận quyền của các công dân trong việc trình dự án luật (dưới dạng các văn bản với các điều luật cụ thể) ra trước Nghị viện khi có đủ chữ ký của 50.000 cử tri[9].

Ba là, quy định nội dung thẩm định đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong đó xác định rõ: Việc bắt buộc phải thẩm định đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định; nội dung thẩm định; giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định; trách nhiệm của cơ quan tổ chức thẩm định; trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đối với việc thẩm định.

Bốn là, quy định việc bắt buộc có sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó làm rõ các vấn đề về tư cách chuyên gia, tính đại diện của các chuyên gia.

Năm là, quy định việc bắt buộc có sự tham gia của công chúng trong giai đoạn thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó cần đảm bảo sự tham gia của các đối tượng công chúng, để cơ quan thẩm tra có thể xem xét toàn diện các vấn đề về chính sách, trước khi chính thức trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét thông qua chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Tóm lại, bảo đảm sự tham gia của công chúng vào giai đoạn lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao tính hợp lý, khả thi của văn bản quy phạm pháp luật. Muốn vậy, Nhà nước phải trao quyền và có cơ chế bảo đảm quyền tham gia của công chúng trong hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, cần xem xét bổ sung các cơ chế đảm bảo việc thực hiện quyền tham gia của công chúng trong từng giai đoạn: Đề xuất sáng kiến, lập đề nghị, thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

ThS. Trần Thị Hương Quế

Học viện Hành chính Quốc gia

Tài liệu tham khảo:

[1]. Nguyễn Mạnh Cường, Nguyễn Thị Kỳ, Nguyễn Đức Lam (2015), Giới thiệu về quá trình tham vấn ý kiến nhân dân trong quá trình ban hành chính sách của cơ quan dân cử, tr. 2.

[2]. Báo cáo đánh giá quá trình tham vấn trong lập pháp, lập quy ở Việt Nam, tr. 23.

[3]. Điều 44 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[4]. Điều 11 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[5]. Điều 13 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[6]. Báo cáo đánh giá quy trình tham vấn trong lập pháp, lập quy ở Việt Nam, Dự án Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội, tr. 57.

[7]. Quyền sáng kiến lập pháp của nghị viện một số nước, http://vnclp.gov.vn/ct/cms/Lists/DeTaiNghienCuu/View_ Detail.aspx?ItemID=58.

[8]. VCCI (2015), Báo cáo đề xuất thiết lập cơ chế tham vấn thích hợp và hiệu quả đối với doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, tr. 6, http://www.paraff.org/images/Other_documents/C2-053_Bao_cao_de_xuat_co_che_tham_van.pdf.

[9]. Quyền sáng kiến lập pháp của Nghị viện một số nước, http://vnclp.gov.vn/ct/cms/Lists/DeTaiNghienCuu/View_ Detail.aspx?ItemID=58.