1. Tác động từ yếu tố chính trị

Yếu tố chính trị là toàn bộ các yếu tố tạo nên đời sống chính trị của xã hội bao gồm: Các hệ chuẩn mực chính trị; chủ chương, đường lối, chính sách của đảng phái chính trị, chế độ chính trị… Những yếu tố này tác động mạnh mẽ đến thực hiện nguyên tắc pháp quyền, trong đó, chủ trương, đường lối, chính sách của đảng chính trị là yếu tố ảnh hưởng mạnh mẽ nhất.

Có thể nhận thấy, hai nhánh lập pháp và hành pháp thực tế có xu hướng tác động qua lại, tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền cao. Các đảng phái chính trị có ảnh hưởng rất lớn đến hai nhánh quyền lực này (nhiều khi khiến cho chúng bị biến dạng). Tư pháp có độc lập hay không phụ thuộc rất nhiều vào việc phân phối quyền lực trong hệ thống chính trị. Tư pháp không mạnh, không độc lập không thể bảo vệ được con người và quyền con người. Tư pháp có bản chất là thi hành công lý, bảo đảm quyền và tự do của cá nhân. Muốn vậy Tòa án nhất thiết phải độc lập, vô tư và khách quan. Thiếu những đảm bảo đó, nguyên tắc pháp quyền có nguy cơ bị phá vỡ bất kỳ lúc nào. Tòa án chính là thành trì vững chắc nhất, là “sự hy vọng cuối cùng” của pháp quyền. Chính Tòa án cũng chịu ràng buộc bởi các quy định của pháp luật, đặc biệt là những ràng buộc chặt chẽ của luật thủ tục. Tòa án được ví như chiếc “van an toàn cuối cùng”, nơi đặt niềm tin đảm bảo cho việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền.

Pháp quyền ràng buộc Nhà nước, ràng buộc mọi thiết chế chính trị, chính trị - xã hội, mọi cá nhân, tổ chức. Nhà nước ban hành ra pháp luật, nhưng Nhà nước không đứng trên hay đứng ngoài pháp luật, mà Nhà nước đứng trong pháp luật. Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội nhưng tổ chức Đảng và mọi đảng viên cũng phải thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật (Điều 4 Hiến pháp năm 2013).

Ở nước ta hiện nay, "nguyên tắc tập trung dân chủ"[1] được coi là vấn đề mang tính đặc trưng trong tổ chức, hoạt động của Đảng và Nhà nước. Các nội dung cơ bản của nguyên tắc tập trung dân chủ đã được quy định cụ thể tại Điều 9, Điều lệ Đảng. Một trong các nội dung của nguyên tắc đó là "thực hiện tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách"[2]. Nội dung này cũng đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 và một số đạo luật, văn bản của Nhà nước. Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam trở thành đảng cầm quyền cũng chính là do được lòng dân. Việc thực hiện vai trò cầm quyền của Đảng về thực chất là phải xác định rõ được tính chính đáng của sự cầm quyền, phương thức cầm quyền, xây dựng cơ chế tối ưu để nhân dân có thể cầm quyền hay nhân dân nắm chính quyền thật sự như Hồ Chí Minh đã từng chỉ rõ: "Nhân dân là ông chủ nắm chính quyền. Nhân dân bầu ra đại biểu thay mặt mình thi hành chính quyền ấy"[3].

2. Tác động từ yếu tố pháp luật

Pháp luật, pháp quyền, nguyên tắc pháp quyền có mối liên hệ biện chứng. Muốn có pháp quyền thì trước hết Hiến pháp và pháp luật phải có chất lượng, phải là đại lượng của dân chủ, tự do, công bằng và công lý. Pháp luật ở đây cần được hiểu là cả hệ thống pháp luật. Pháp luật công bằng, khách quan, nhân đạo, vì con người là điều kiện cần thiết để có pháp quyền và để thực hiện nguyên tắc pháp quyền.

Pháp luật tốt ở đây được hiểu là hệ thống pháp luật đảm bảo những giá trị công bằng, khách quan, nhân đạo và vì con người. Muốn có được các đạo luật như vậy thì ngoài quy trình thủ tục chặt chẽ thì việc làm luật phải không được xâm phạm những quyền tự nhiên của con người. Những quyền cơ bản của con người phải có hiệu lực trực tiếp và có giá trị ràng buộc các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Không những thế, cần thiết phải có tài phán hiến pháp để phán xét về tính hợp hiến của các đạo luật. Pháp luật có chất lượng tốt khi thỏa mãn các điều kiện như công bằng, khách quan, hợp lý, khả thi, ổn định, có khả năng dự báo và tiên liệu, phù hợp với cam kết quốc tế và đồng bộ với hệ thống pháp luật của quốc gia, tuân thủ các điều kiện về thẩm quyền, hình thức, thủ tục ban hành.

Pháp luật tốt phải phản ánh được các quy luật khách quan của sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, phản ánh được nguyện vọng chính đáng của nhân dân, phản ánh được các yêu cầu minh bạch, kịp thời, dễ tiếp cận…

Ở Việt Nam hiện nay, việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu chuyên nghiệp, “chắp vá”. Do có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản còn xuất hiện nhiều. Trên thực tế, hệ thống các chế tài của nước ta “tản mát”, thiếu tính hệ thống và nằm ở rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Chính vì chế tài “tản mát” nên trách nhiệm pháp lý thường thiếu rõ ràng. Nhiều lĩnh vực rất khó để xác định trách nhiệm của các chủ thể liên quan khi xảy ra sai phạm. Ví dụ: Trong lĩnh vực giáo dục hiện nay có cả “một rừng các văn bản pháp luật” nhưng thiếu vắng một hệ thống các chế tài đồng bộ, dễ tiếp cận, đồng thời cũng thiếu vắng hàng loạt các điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện pháp luật. Chính điều này khiến cho nhiều quy định không khả thi, không thể thực hiện được do không có những điều kiện cần thiết để thi hành.

Thực hiện pháp luật là vấn đề phức tạp, đa dạng vì nó liên quan đền nhiều chủ thể, đến nhiều hoạt động khác nhau nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống. Thực hiện pháp luật không chỉ liên quan đến các hình thức thực hiện các quy định pháp luật như thế nào, mà còn bao gồm cả đặc điểm các lĩnh vực hoạt động xã hội, những yếu tố tác động và những điều kiện nào đảm bảo cho những quy định pháp luật đó được thực hiện, thủ tục pháp lý…

Pháp quyền không chỉ đòi hỏi tính hợp pháp mà cả tính hợp lý. Thực hiện pháp luật tốt ở đây liên quan đến rất nhiều giai đoạn. Để đảm bảo cho việc thực hiện tốt cần phải có những đòi hỏi khách quan về sự an toàn pháp lý trong đó có nguyên tắc tương xứng (đảm bảo sự công bằng, hợp lý), cấm hồi tố, trách nhiệm bồi thường nhà nước… Thiếu những điều kiện này thì không thể thực hiện pháp luật tốt được. Việc thực hiện pháp luật tốt khi có được đầy đủ các điều kiện đảm bảo như giáo dục pháp luật, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm và bảo vệ hiệu lực của pháp luật.

Việc thực hiện pháp luật ở Việt Nam lâu nay thiếu vắng việc áp dụng thường xuyên những chuẩn mực của nguyên tắc tương xứng (proportionality), theo đó những công cụ, biện pháp, phương tiện, giải pháp được thực hiện để đạt được mục đích chưa được đo lường theo tiêu chí tương xứng. Điều này khiến cho mục đích dù có hợp pháp, nhưng cách thức, phương tiện để đạt được mục đích lại không tương xứng. Ví dụ: Cảnh sát Thanh Hóa dùng lưới để bắt người vi phạm giao thông; để ngăn chặn ùn tắc giao thông thì cấm xe máy bất chấp phản ứng và điều kiện sinh hoạt thực tế của người dân.

Tác giả cho rằng, ở Việt Nam cần áp dụng nguyên tắc tương xứng trong tổ chức thi hành pháp luật. Xét về lịch sử, nguyên tắc tương xứng có nguồn gốc từ nước Đức, được phát triển ban đầu trong lĩnh vực luật hành chính. Trong khoảng thời gian từ năm 1882 đến năm 1914, nguyên tắc cân xứng được phát triển bởi các thẩm phán Tòa án hành chính tối cao của nước Phổ (PSAC). Đến nay, nguyên tắc này trở thành nguyên tắc phổ biến được áp dụng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới và là một công cụ quan trọng để chính quyền lựa chọn những biện pháp ít gây hại nhất cho các quyền cá nhân.

Cốt lõi của thi hành pháp luật là đưa những quy định pháp luật vào cuộc sống. Tuy nhiên, thi hành pháp luật thế nào là đúng, thế nào là đi quá giới hạn cho phép, thế nào thì không gây lãng phí tiền của của Nhà nước, không gây bức xúc cho người dân mà vẫn đạt được mục đích. Làm được điều này cần áp dụng nguyên tắc tương xứng, theo đó việc thi hành pháp luật cần tuân thủ các bước sau:

Bước 1: Xác định rõ mục đích chính đáng (proper purpose/legitimate aim)

Mục đích chính đáng khi xuất phát từ các giá trị dân chủ thể hiện ở sự bảo vệ quyền của người khác và bảo vệ lợi ích công (public interest). Lợi ích công được coi là chính đáng nếu nó nhằm đạt được các “mục tiêu xã hội quan trọng”, và sau đó nhằm đạt được “nền tảng xã hội trong đó công nhận tầm quan trọng hiến định và nhu cầu bảo vệ quyền con người”.

Bước 2: Sự phù hợp (rational connection) của các công cụ, biện pháp, phương tiện sử dụng với mục đích cần đạt được

Bước này đòi hỏi phương tiện nhằm hạn chế quyền phải phù hợp (có mối liên hệ đúng đắn) với mục đích cần đạt được. Việc hạn chế quyền không có mối liên hệ với mục đích bị coi là vi hiến.

Bước 3: Sự cần thiết (necessity) các công cụ, biện pháp, phương tiện sử dụng nhằm đạt mục đích

Yêu cầu về sự cần thiết đòi hỏi sự hạn chế quyền là biện pháp khả dĩ nhất nhằm đạt được mục tiêu. Hay nói cách khác, không có một phương án khác có mức độ hạn chế quyền thấp hơn (less restrictive means) mà vẫn đạt được mục tiêu. Việc hạn chế quyền không phải là giải pháp tốt nhất (trong các phương án có thể lựa chọn) đều không được chấp nhận.

Bước 4: Xác định sự cân bằng (fair balance) giữa lợi ích thu được và thiệt hại từ việc hạn chế quyền

Bước này quan trọng nhất. Nó yêu cầu sự cân bằng giữa lợi ích thu được của việc hạn chế quyền với những thiệt hại do việc hạn chế quyền gây ra.

Thực hiện đầy đủ 04 bước như kể trên sẽ khiến cho hiệu quả của công tác thi hành pháp luật được cải thiện đáng kể, tránh tình trạng “dùng đại bác để bắn vào con chim sẻ”, hay nói cách khác là việc huy động quá nhiều nguồn lực gây lãng phí không cần thiết để giải quyết những việc đơn giản, hoặc dùng những biện pháp không phù hợp để đạt được mục đích, cho dù mục đích ấy là hợp pháp…

Không những thế để tạo thuận lợi cho công tác thực hiện pháp luật cần tăng cường công tác giải thích pháp luật chính thức, nhằm giải quyết vấn đề đa nghĩa và bất định của từ ngữ trong quy phạm pháp luật, theo đó tập trung vào bốn công cụ giải thích: Giải thích có tính chất ngữ pháp (từ ngữ, nghĩa của từ ngữ, việc sử dụng ngôn ngữ), giải thích có tính chất nguồn gốc lịch sử (ý chí chủ quan của nhà làm luật, xem xét lịch sử hình thành quy phạm đó, bối cảnh ra đời quy phạm đó), giải thích có tính chất hệ thống (giải thích trong mối liên hệ với các quy phạm khác) và giải thích có tính chất mục đích luận (giải thích ý nghĩa và mục đích của quy phạm pháp luật, lợi ích gì đằng sau quy phạm pháp luật)[4]. Hiện nay, việc giải thích pháp luật chính thức ở Việt Nam chưa được coi trọng. Trong thời gian tới cần tăng cường việc giảng dạy ở các cơ sở đào tạo luật về giải thích pháp luật, đồng thời thông qua các án lệ được công bố. Sắp tới cần xây dựng cơ chế sao cho trong phần lập luận của bản án phải tiếp cận theo hướng giải thích pháp luật như đã nêu trên.

Ngoài ra, việc thực hiện pháp luật hiệu quả chưa cao còn do ta thiếu những điều kiện đảm bảo để có thể thực hiện được tốt như cơ sở vật chất, tài chính, con người, cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra… Những yếu tố này cũng cần phải hết sức lưu ý trong quá trình đưa pháp luật vào cuộc sống để đảm bảo thực hiện tốt nguyên tắc pháp quyền.

3. Tác động từ kinh tế - xã hội và lịch sử - văn hóa truyền thống

Các điều kiện kinh tế - xã hội có ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Nếu điều kiện xã hội phát triển, trình độ dân trí cao thì hiệu quả thực hiện nguyên tắc pháp quyền cũng sẽ tốt, ngược lại nếu điều kiện kinh tế còn nhiều hạn chế, việc đầu tư cơ sở vật chất còn chưa tương xứng, trình độ dân trí và “quan trí” chưa cao thì hiệu quả của việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền cũng không thể tốt được.

Do hạn chế chung của bối cảnh chính trị - kinh tế - xã hội mà ở Việt Nam và các nước Phương Đông nói chung chưa chú trọng nhiều đến khía cạnh dân chủ trong xây dựng và thực hiện pháp luật. Luật pháp thường được hiểu là những định chế mang tính chất “quan phương” - tức là từ phía Nhà nước áp đặt. Rất khác so với các nhà nước ở Phương Tây, ngay từ thời cổ đại, ở Aten, Xpac hay La Mã đã có thiết chế Tòa án tương đối độc lập, đã có sự phân định thẩm quyền giữa các cơ quan, có sự giám sát giữa các cơ quan (Ví dụ thiết chế Hội đồng năm quan giám sát ở nhà nước Xpac). Thiết chế Tòa án ở các nước Phương Tây không ngừng được hoàn thiện theo thời gian và nó trở thành trung tâm, là biểu tượng của công lý, là nơi cuối cùng để người dân có thể tìm đến với công lý.

Trong truyền thống, văn hóa của người Việt là trọng tĩnh và trọng tình. Khi có mâu thuẫn phát sinh, người ta cũng giải quyết mọi việc sao cho “có tình, có lý” theo kiểu “chín bỏ làm mười”, “một điều nhịn là chín điều lành”... Khái niệm công lý thường được hiểu là những gì được đa số mọi người trong xã hội chấp nhận. Những yếu tố này có ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền.

Xuất phát từ một quốc gia nông nghiệp, trọng tình hơn trọng lý, ta chưa có thói quen thượng tôn pháp luật. Đây là một trở ngại rất lớn trong quá trình thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Sự tác động này tuy “vô hình nhưng hiện hữu”, nó tồn tại trong suy nghĩ, trong thói quen, trong cách hành xử của cơ quan công quyền và chính người dân khi tiếp xúc với pháp luật[5].

Để khắc phục những hạn chế, những tiêu cực từ văn hóa truyền thống cần tăng cường việc bồi dưỡng, giáo dục pháp luật. Thực hiện pháp luật không chỉ là tuân thủ, thi hành hay áp dụng (trạng thái thụ động) mà còn bao gồm cả sử dụng pháp luật (trạng thái chủ động). Cần giáo dục cho các chủ thể pháp luật cách thức sử dụng pháp luật một cách văn minh trong đó đặc biệt coi trọng công tác giáo dục về quyền con người và kỹ năng vận dụng pháp luật.

4. Tác động từ những yếu tố chủ quan, từ ý thức pháp luật của các chủ thể pháp luật

Liên quan đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền thì trong cả ba giai đoạn xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật, yếu tố chủ quan đều có sự chi phối không nhỏ. Những giai đoạn này thực tế đều do những con người cụ thể thực hiện. Chẳng hạn, trong quá trình xét xử, yếu tố chủ quan của người thẩm phán có tác động không nhỏ đến bản án. Thẩm phán cũng chỉ là con người, do vậy luôn bị chi phối bởi các yếu tố bản năng, bởi trách nhiệm và các mối quan hệ xã hội. Thẩm phán không thể tuyệt đối không có mối liên hệ nào với bên ngoài bao gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân, đương sự, người thân, bạn bè, tài chính, dư luận và áp lực xã hội, báo chí, đảng phái... Tuy vậy, khi xét xử thẩm phán phải vượt lên tất cả các sức ép ngoại cảnh đó để có được phán quyết khách quan, công bằng, bảo vệ công lý.

Yếu tố trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức, ý thức trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước có tác động không nhỏ đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Trong quá trình xây dựng pháp luật, trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức, ý thức trách nhiệm của nhà làm luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Chính những yếu tố chủ quan này góp phần làm cho một văn bản luật có đảm bảo tính khả thi, khách quan, công bằng hay không. Trong quá trình thực hiện pháp luật hay bảo vệ pháp luật cũng vậy. Các chủ thể tham gia hoạt động này đều đòi hỏi phải am hiểu pháp luật, am hiểu thực tiễn cuộc sống và trong nhiều trường hợp là cả lòng dũng cảm và tinh thần đấu tranh bảo vệ lẽ phải, lẽ công bằng cũng như những quyền lợi hợp pháp, chính đáng.

Ý thức pháp luật cũng có ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Ý thức pháp luật là tổng thể những học thuyết, quan điểm, thái độ, tình cảm của con người đối với pháp luật, cách đánh giá về tính hợp pháp hay không hợp pháp trong xử sự của con người, trong hoạt động của cán bộ, cơ quan nhà nước. Ý thức pháp luật ở mỗi một cá nhân, mỗi một nhóm người, mỗi một cộng đồng, một dân tộc, hay một khu vực địa lý là khác nhau. Thậm chí ý thức pháp luật trong chính mỗi cá nhân ở mỗi một thời điểm khác nhau cũng không giống nhau… Việc chấp hành pháp luật phải nhờ phần lớn vào sự tự giác sống và làm việc theo pháp luật của các cá nhân trong xã hội. Việc xây dựng, nâng cao ý thức pháp luật trong cán bộ nhà nước, trong các tầng lớp nhân dân là công tác đặc biệt quan trọng, thường xuyên. Trong hoạt động xây dựng pháp luật, chất lượng của các công đoạn trong quá trình xây dựng pháp luật phụ thuộc vào ý thức pháp luật trước hết là của những nhà làm luật và của tất cả những người tham gia vào hoạt động này. Ý thức pháp luật là tiền đề trực tiếp cho hoạt động xây dựng pháp luật. Trong hoạt động thực hiện pháp luật, việc thực hiện pháp luật phụ thuộc vào trình độ nhận thức, sự hiểu biết pháp luật, thái độ, tâm lý, tình cảm pháp luật của con người. Sự tôn trọng, ý thức được sự cần thiết vì lợi ích chung của các quy định pháp luật sẽ định hướng hành vi của các cá nhân, làm cho hành vi của họ phù hợp yêu cầu của pháp luật. Trong pháp luật phản ánh những tư tưởng, quan điểm tiến bộ của ý thức pháp luật xã hội, nhân loại nên về nguyên tắc, pháp luật có vai trò là phương tiện truyền bá những tư tưởng, quan điểm khoa học, nhận thức và tri thức pháp luật tới ý thức pháp luật các cá nhân, thông qua đó góp phần nâng cao ý thức pháp luật của họ. Ở Việt Nam hiện nay, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật có vai trò to lớn trong việc xây dựng, nâng cao hiểu biết, tôn trọng và khả năng vận dụng pháp luật của nhân dân trong cuộc sống. Để cho công tác này có chất lượng, hiệu quả, phải đổi mới cách thức và nội dung phổ biến, giáo dục pháp luật cho phù hợp với các đối tượng và điều kiện sống của họ.

Việc không vi phạm pháp luật là cần thiết để đảm bảo thực hiện nguyên tắc pháp quyền, nhưng chỉ đó thôi là chưa đủ. Thực hiện tốt nguyên tắc pháp quyền còn đòi hỏi mọi người có ý thức hành động, đấu tranh cho công lý, cho quyền lợi chính đáng của mình. Hay nói cách khác, thực hiện tốt nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi mỗi người phải phát huy tính chủ động, tích cực trong việc thực hiện pháp luật, đấu tranh chống lại những biểu hiện phi pháp quyền.

Tóm lại, không có một công thức chung trong việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Mỗi một quốc gia, dân tộc, với những đặc thù về lịch sử, văn hóa truyền thống sẽ có những cách thức khác nhau, con đường khác nhau để thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Các yếu tố chính trị, pháp luật, kinh tế - xã hội, văn hóa truyền thống, ý thức pháp luật của các chủ thể pháp luật có tác động mạnh mẽ đến việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Việc đánh giá đúng mức về sự ảnh hưởng, tác động của những yếu tố này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xây dựng pháp luật, thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật. Trên thực tế những yếu tố này có cả những tác động thuận và nghịch. Cần phát huy những mặt thuận lợi và hạn chế những lực cản. Thực hiện nguyên tắc pháp quyền phải đồng thời làm tốt hai việc xây và chống, cần phải tiếp tục xây dựng, phát huy những giá trị pháp quyền, khơi thông tính chủ động, tích cực của mọi công dân đấu tranh cho công lý, công bằng xã hội, bảo vệ, bảo đảm quyền con người... đã làm được hoặc sắp tới cần làm, đồng thời hạn chế những biểu hiện phi pháp quyền, những biểu hiện lạm quyền, hành vi vi phạm pháp luật trên thực tế.

PGS.TS. Nguyễn Minh Tuấn

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

[1] Xem: Điều 8 Hiến pháp năm 2013.

[2] Xem: Điều 9, Mục 1 Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam (thông qua tại Đại hội Đảng lần thứ XI).

[3] Hồ Chí Minh: Toàn tập, t.7, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr. 218 - 219.

[4] Gröpl, Staatsrecht I mit Einführung in das juristische Lernen, 4. Aufl., 2012, Rn. 203f.; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, 4. Aufl. 2010, § 2 Rn. 6ff..

[5] Xem thêm: Nguyễn Minh Tuấn, Phạm Thị Duyên Thảo, Mai Văn Thắng, Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà nội, năm 2017.