Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Từ khóa: thẩm quyền ban hành quyết định hành chính; chủ thể ban hành quyết định hành chính; ủy quyền hành chính; quyết định hành chính; ban hành quyết định hành chính.

Đặt vấn đề

Trong bối cảnh Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới với yêu cầu đột phá về thể chế, việc đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ từ quản lý hành chính truyền thống sang quản trị quốc gia hiện đại, xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, liêm chính, phục vụ Nhân dân, sắp xếp, tinh, gọn tổ chức bộ máy, tổ chức chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu toàn diện cơ chế ban hành quyết định hành chính, trong đó, cần xác định chủ thể ban hành quyết định hành chính một cách khoa học, không chồng chéo, trùng lắp. Hiện, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được quy định phân tán trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, với một số quy định chưa đồng bộ, thống nhất, gây khó khăn trong quá trình áp dụng. Do đó, việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính không chỉ có ý nghĩa lý luận trong nhận diện bản chất quyền lực hành chính nhà nước, mà còn mang ý nghĩa thực tiễn trong phòng ngừa lạm quyền, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm trách nhiệm giải trình của cơ quan, người có thẩm quyền.

1. Một số vấn đề về thẩm quyền và chủ thể ban hành quyết định hành chính

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính và chủ thể ban hành quyết định hành chính mặc dù không hoàn toàn đồng nhất về mặt lý luận cũng như pháp lý nhưng có mối quan hệ rất chặt chẽ. Việc xác định chủ thể ban hành quyết định hành chính phải căn cứ vào thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, mà thẩm quyền có thể từ nguyên gốc do địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể được pháp luật quy định hoặc phái sinh do tiếp nhận từ chủ thể khác thông qua các phương thức chuyển giao như ủy quyền hành chính.

1.1. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được hiểu là tổng thể các quyền và nghĩa vụ pháp lý do Nhà nước quy định và trao cho những chủ thể nhất định gồm cơ quan nhà nước và người có chức vụ, quyền hạn ban hành các quyết định hành chính nhằm tổ chức thực hiện pháp luật và thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực cụ thể. Thẩm quyền không chỉ xác định ai được quyền ban hành quyết định, mà còn xác định phạm vi, điều kiện và trách nhiệm pháp lý gắn liền với việc ban hành quyết định đó[1].

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính mang tính pháp lý chặt chẽ. Mọi thẩm quyền đều phải được quy định trực tiếp hoặc gián tiếp trong các văn bản quy phạm pháp luật. Chủ thể quản lý không thể tự đặt ra hoặc suy diễn thẩm quyền ngoài khuôn khổ pháp luật. Người có thẩm quyền chỉ được làm những gì pháp luật cho phép chi phối hoạt động hành chính nhà nước, trong đó, có việc ban hành quyết định hành chính. Do đó, một quyết định được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền được pháp luật quy định thì quyết định đó bị coi là trái pháp luật và bị đình chỉ hoặc hủy bỏ[2].

Thứ hai, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính mang tính giới hạn nghiêm ngặt. Sự giới hạn này thể hiện trên nhiều phương diện, gồm giới hạn về không gian, thời gian và lĩnh vực quản lý. Về không gian, thẩm quyền của mỗi chủ thể thường chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa giới hành chính nhất định. Về thời gian, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, nhất là thẩm quyền của cá nhân chỉ được thực hiện trong khoảng thời gian mà chủ thể đó đang giữ chức vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Về lĩnh vực, mỗi cơ quan, mỗi người có chức vụ, quyền hạn chỉ được ban hành quyết định trong những lĩnh vực quản lý đã được phân công, phân cấp rõ ràng. Việc ban hành quyết định ngoài các giới hạn này được coi là vượt thẩm quyền và làm phát sinh hậu quả pháp lý, phổ biến nhất là quyết định hành chính bị tuyên vô hiệu toàn bộ hoặc một phần.

Thứ ba, quyết định hành chính không thể chuyển giao một cách tùy tiện. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính gắn liền với địa vị pháp lý cụ thể của chủ thể trong bộ máy nhà nước, phản ánh sự tin cậy và ủy nhiệm của Nhà nước đối với chủ thể đó. Do vậy, việc chuyển giao thẩm quyền, nếu có, chỉ được thực hiện thông qua cơ chế ủy quyền hoặc phân công, phân cấp theo đúng quy định pháp luật. Việc ủy quyền phải được thực hiện bằng hình thức pháp lý nhất định, xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn và trách nhiệm của bên ủy quyền và bên được ủy quyền. Quyết định hành chính sẽ không có giá trị pháp lý nếu việc chuyển giao thẩm quyền không tuân thủ các điều kiện luật định. Điều này giúp ngăn ngừa tình trạng lạm quyền, đùn đẩy trách nhiệm hoặc làm sai lệch ý chí quản lý của Nhà nước. Đồng thời, nguyên tắc không chuyển giao tùy tiện thẩm quyền còn góp phần bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và khả năng kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính.

Như vậy, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính vừa là cơ sở pháp lý để chủ thể quản lý thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, vừa là công cụ quan trọng để giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước. Việc xác định đúng thẩm quyền ban hành quyết định hành chính có ý nghĩa quyết định đến tính hợp pháp, hợp lý và hiệu lực thực tế của quyết định hành chính, đồng thời, là tiền đề quan trọng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

1.2. Chủ thể ban hành quyết định hành chính

Chủ thể ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam rất đa dạng, được tổ chức theo cấu trúc nhiều tầng nấc. Bên cạnh hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, còn một số cơ quan khác được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và cũng là chủ thể ban hành quyết định hành chính[3]. Các chủ thể ban hành quyết định hành chính có thể được phân loại dựa trên một số tiêu chí sau:

Thứ nhất, căn cứ vào vị trí, chức năng trong bộ máy nhà nước.

- Cơ quan hành chính nhà nước gồm: Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp... Đây là nhóm chủ thể chủ yếu, thực hiện chức năng cơ bản là quản lý hành chính nhà nước, có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính quan trọng, tác động sâu, rộng đến xã hội.

- Cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các cấp Giám đốc Sở… Trong đó, với vai trò là người đứng đầu, thực hiện nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị; đồng thời, là người giữ chức danh, chức vụ lãnh đạo, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính về một số vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý trong xã hội.

- Cơ quan, người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước: các cơ quan này trong quá trình hoạt động cũng được giao một số thẩm quyền về quản lý hành chính nhà nước và được ban hành các quyết định hành chính như: Kiểm toán Nhà nước, Tòa án nhân dân...

Thứ hai, căn cứ vào phạm vi lãnh thổ quản lý.

- Chủ thể ở trung ương gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Cục trưởng và các cơ quan, người có thẩm quyền ở trung ương. Quyết định hành chính do các chủ thể này ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc.

- Chủ thể ở địa phương gồm Ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan, người có thẩm quyền ở địa phương. Quyết định hành chính của các chủ thể này có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính nhất định.

Thứ ba, căn cứ vào tính chất thẩm quyền.

- Chủ thể có thẩm quyền chung gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Thẩm quyền chung là thẩm quyền của các cơ quan quản lý tổng hợp, đa ngành, đa lĩnh vực. Các chủ thể mang thẩm quyền chung giữ vai trò trung tâm trong tổ chức thực hiện pháp luật, điều phối tạo sự thống nhất trong hoạt động quản lý các ngành, lĩnh vực. Các chủ thể này có thể ban hành nhiều loại quyết định hành chính khác nhau, điều chỉnh nhiều lĩnh vực quản lý.

- Chủ thể có thẩm quyền riêng - thẩm quyền chuyên môn theo ngành, lĩnh vực, gồm: bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan quản lý từng ngành, lĩnh vực. Các quyết định của họ thường tập trung vào một lĩnh vực cụ thể tùy theo ngành, lĩnh vực được giao quản lý. Đặc trưng của các quyết định hành chính do chủ thể này ban hành thường mang tính chuyên môn cao, nhằm hướng dẫn, tổ chức thực hiện pháp luật và điều chỉnh những vấn đề kỹ thuật, nghiệp vụ phát sinh trong quản lý ngành, lĩnh vực.

Thẩm quyền riêng ở cấp địa phương chịu sự chi phối đồng thời của quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ. Do đó, việc ban hành quyết định hành chính của các cơ quan chuyên môn phải vừa tuân thủ sự chỉ đạo, hướng dẫn về chuyên môn của bộ, ngành ở trung ương, vừa bảo đảm phù hợp với sự điều hành chung của Ủy ban nhân dân cùng cấp.

- Ngoài ra còn có thẩm quyền cá biệt gắn liền với những chủ thể cụ thể trong bộ máy nhà nước hoặc với các cá nhân, tổ chức được Nhà nước giao thực hiện nhiệm vụ quản lý trong những tình huống nhất định. Chủ thể của loại thẩm quyền này thường là các cơ quan, cá nhân được giao ban hành quyết định hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong một số trường hợp cụ thể hoặc trong những hoàn cảnh đặc thù, như: Kiểm toán nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân, Chánh Thanh tra, Thủ trưởng cơ quan công an và các cơ quan, người giữ chức vụ, chức danh khác…

Thứ tư, căn cứ vào cơ sở pháp lý của thẩm quyền.

- Chủ thể có thẩm quyền trực tiếp theo quy định pháp luật: đây là những cơ quan, cá nhân mà Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính.

- Chủ thể có thẩm quyền gián tiếp do ủy quyền, phân công, phân cấp: cơ quan, cá nhân cấp trên có thể ủy quyền hoặc phân cấp cho cấp dưới ban hành quyết định hành chính.

1.3. Ủy quyền ban hành quyết định hành chính

Ủy quyền ban hành quyết định hành chính là cơ chế pháp lý quan trọng trong tổ chức và vận hành nền hành chính nhà nước hiện đại[4]. Việc thiết lập cơ chế ủy quyền hợp lý có ý nghĩa đặc biệt trong nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, nhất là trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, tinh, gọn tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế. Các quy định mới tại Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tiếp tục khẳng định hoàn thiện chế định ủy quyền như một công cụ quản trị hành chính linh hoạt, nhưng phải đặt trong khuôn khổ pháp luật chặt chẽ nhằm bảo đảm kiểm soát quyền lực nhà nước.

Việc ủy quyền ban hành quyết định hành chính không chỉ nhằm giảm tải công việc cho cấp trên, mà còn tăng cường tính chủ động, linh hoạt và trách nhiệm của cấp dưới trong quản lý hành chính. Thông qua ủy quyền, các quyết định hành chính có thể được ban hành kịp thời và sát với thực tiễn hơn, qua đó, đáp ứng tốt hơn yêu cầu giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp. Đây cũng là một trong những giải pháp quan trọng để cải thiện chất lượng dịch vụ công, rút ngắn thời gian xử lý thủ tục hành chính và nâng cao mức độ hài lòng của người dân, xã hội đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, việc ủy quyền chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi được đặt trong cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Người ủy quyền phải thường xuyên theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ của người được ủy quyền, kịp thời chấn chỉnh những sai sót hoặc chấm dứt ủy quyền khi cần thiết. Điều này bảo đảm cơ chế ủy quyền vừa phát huy được tính linh hoạt của quản lý hành chính, vừa không làm suy giảm kỷ luật, kỷ cương và tính thống nhất của quyền lực nhà nước.

Về bản chất, ủy quyền ban hành quyết định hành chính là việc chủ thể có thẩm quyền giao cho chủ thể khác, theo quy định của pháp luật, thay chủ thể ủy quyền thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong việc ban hành quyết định hành chính, trong phạm vi và thời hạn xác định. Việc ủy quyền không làm chuyển dịch hoàn toàn thẩm quyền pháp lý, mà chỉ chuyển giao quyền thực hiện, trong khi trách nhiệm cuối cùng vẫn thuộc về chủ thể ủy quyền[5]. Việc ủy quyền ban hành quyết định hành chính cần bảo đảm một số nguyên tắc, điều kiện sau:

Thứ nhất, nguyên tắc ủy quyền.

Ủy quyền ban hành quyết định hành chính phải được thực hiện bằng văn bản. Văn bản ủy quyền là căn cứ pháp lý trực tiếp xác định tính hợp pháp của việc ủy quyền cũng như của các quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở ủy quyền. Nội dung văn bản ủy quyền phải xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền; phạm vi ủy quyền; thời hạn ủy quyền và trách nhiệm của các bên liên quan. Việc quy định bắt buộc hình thức văn bản nhằm bảo đảm tính minh bạch, khả năng kiểm tra, giám sát, xác định trách nhiệm khi có vi phạm phát sinh trong quá trình thực hiện ủy quyền.

Đặc biệt, pháp luật quy định nguyên tắc người ủy quyền phải chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền. Đây là yếu tố then chốt để bảo đảm việc ủy quyền không trở thành công cụ né tránh trách nhiệm hoặc đùn đẩy nghĩa vụ quản lý. Dù quyết định hành chính do người được ủy quyền ký ban hành, nhưng nếu quyết định đó trái pháp luật hoặc gây thiệt hại thì người ủy quyền vẫn phải chịu trách nhiệm pháp lý tương ứng. Nguyên tắc này góp phần củng cố kỷ luật, kỷ cương hành chính và nâng cao trách nhiệm giải trình của người đứng đầu.

Bên cạnh đó, pháp luật quy định rõ nguyên tắc không được ủy quyền tiếp đối với các nhiệm vụ đã được ủy quyền. Nguyên tắc này góp phần ngăn chặn tình trạng phân tán quá mức, làm mờ nhạt trách nhiệm của người được ủy quyền, phá vỡ trật tự quản lý hành chính, đồng thời, duy trì mối liên hệ trực tiếp giữa người ủy quyền ban đầu và người được ủy quyền, tránh nguy cơ lạm quyền hoặc ban hành quyết định hành chính bởi những chủ thể không đủ điều kiện, năng lực.

Thứ hai, điều kiện thực hiện.

Ủy quyền ban hành quyết định hành chính chỉ được thực hiện khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện về tổ chức và nguồn lực. Cơ quan hoặc cá nhân được ủy quyền phải có đủ năng lực chuyên môn để thực hiện nhiệm vụ được giao. Năng lực này gồm trình độ chuyên môn, hiểu biết pháp luật, kinh nghiệm quản lý và khả năng xử lý các tình huống phát sinh trong thực tiễn. Việc ủy quyền cho chủ thể không đủ năng lực thực hiện không chỉ làm giảm hiệu quả quản lý mà còn tiềm ẩn nguy cơ ban hành các quyết định hành chính trái pháp luật.

Cùng với năng lực chuyên môn, điều kiện về nhân lực là yếu tố không thể thiếu trong thực hiện ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền phải có đội ngũ công chức, viên chức đủ về số lượng và phù hợp về cơ cấu để triển khai nhiệm vụ được giao. Trong nhiều trường hợp, việc ủy quyền chỉ mang lại hiệu quả thực chất khi đi kèm với việc bố trí lại nhân sự, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng và nâng cao năng lực thực thi công vụ cho cấp dưới.

Ngoài ra, điều kiện về tài chính và cơ sở vật chất đóng vai trò quan trọng trong bảo đảm hiệu quả của cơ chế ủy quyền. Giao thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới mà không kèm theo nguồn lực tương ứng sẽ dẫn đến tình trạng quá tải, hình thức hoặc không thực hiện được mục tiêu của ủy quyền. Do đó, cơ quan ủy quyền cần xem xét và bảo đảm các điều kiện vật chất cần thiết để người được ủy quyền có thể thực hiện nhiệm vụ một cách hiệu quả và đúng pháp luật.

1.4. Hậu quả pháp lý của việc vi phạm thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Việc ban hành quyết định hành chính không đúng thẩm quyền được xem là vi phạm pháp luật, làm xói mòn nguyên tắc pháp quyền, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đồng thời, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Việc này dẫn đến một số hệ quả pháp lý sau:

Thứ nhất, hủy bỏ hoặc bãi bỏ quyết định hành chính.

Về nguyên tắc, mọi quyết định hành chính vi phạm thẩm quyền đều không đáp ứng điều kiện hợp pháp và không được Nhà nước thừa nhận giá trị pháp lý. Do đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét, xử lý để loại bỏ quyết định trái pháp luật ra khỏi hệ thống quản lý. Việc hủy bỏ hoặc bãi bỏ có thể được thực hiện bởi cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan đã ban hành quyết định hoặc bởi chính cơ quan ban hành[6].

Hủy bỏ hoặc bãi bỏ quyết định hành chính vi phạm thẩm quyền không chỉ khắc phục hậu quả pháp lý của một quyết định cụ thể, mà còn mang ý nghĩa phòng ngừa, răn đe, góp phần bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động hành chính nhà nước. Đây cũng là cơ chế quan trọng để bảo đảm thống nhất và minh bạch của hệ thống pháp luật hành chính.

Thứ hai, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước.

Quyết định hành chính vi phạm thẩm quyền gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường theo quy định pháp luật. Thiệt hại được bồi thường có thể gồm thiệt hại về tài sản, thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút, chi phí hợp lý để khắc phục hậu quả, cũng như các thiệt hại khác. Việc Nhà nước đứng ra bồi thường thể hiện nguyên tắc Nhà nước chịu trách nhiệm đối với những thiệt hại do hoạt động quản lý hành chính gây ra, qua đó, củng cố niềm tin của người dân và doanh nghiệp vào bộ máy nhà nước.

Sau khi thực hiện việc bồi thường, Nhà nước yêu cầu người ban hành quyết định hành chính có lỗi hoàn trả một phần hoặc toàn bộ số tiền đã bồi thường, tùy theo mức độ lỗi và trách nhiệm của người đó. Cơ chế này vừa bảo đảm quyền lợi của người bị thiệt hại, vừa góp phần nâng cao trách nhiệm cá nhân của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ.

Thứ ba, trách nhiệm của người ban hành quyết định hành chính.

Người ban hành quyết định hành chính vi phạm thẩm quyền có thể phải chịu trách nhiệm pháp lý cá nhân. Người đó có thể bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và các quy định khác có liên quan. Trong những trường hợp vi phạm đặc biệt nghiêm trọng, gây hậu quả lớn hoặc có động cơ vụ lợi, người vi phạm có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

Việc áp dụng chế tài kỷ luật và chế tài hình sự khi có đủ căn cứ pháp luật góp phần tăng cường tính răn đe, phòng ngừa và bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật. Đồng thời, đây là cơ sở để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức liêm chính, chuyên nghiệp và có trách nhiệm trong nền hành chính nhà nước.

2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính và một số tồn tại, hạn chế

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính là một trong những nội dung quan trọng của pháp luật hành chính, được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý khác nhau, từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh đến các nghị định của Chính phủ và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

2.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính mặc dù đa dạng và phức tạp nhưng có thể tiếp cận theo một số hệ thống sau:

Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, số 72/2025/QH15 (Luật TCCQĐP năm 2025) đóng vai trò trung tâm trong xác định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương. Cấu trúc tổ chức và bộ máy nhân sự quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy là cơ sở căn cốt xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Ngoài ra, các quy định về phân cấp, phân quyền, ủy quyền cũng là những cơ sở xác định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của cơ quan, cá nhân được phân công, phân cấp, ủy quyền.

Thứ hai, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính. Quyết định xử lý vi phạm hành chính là một loại quyết định hành chính chủ yếu, thể hiện rõ nét quyền lực của Nhà nước trong quản lý xã hội, đồng thời, xác lập trách nhiệm pháp lý của cá nhân, tổ chức. Do đó, hệ thống văn bản này là cơ sở quan trọng để xác định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Về nguyên tắc, thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác; chức danh có thẩm quyền xử phạt; mức phạt tối đa tương ứng và phạm vi lĩnh vực được xử phạt… được quy định cụ thể, rõ ràng.

Thứ ba, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về ngành, lĩnh vực. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, do đó, pháp luật chuyên ngành giữ vai trò hết sức quan trọng trong điều chỉnh thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Vì thế, để xác định cụ thể, chính xác thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của một chủ thể, phải xem xét, đối chiếu không chỉ các quy định pháp luật về tổ chức bộ máy mà còn phải rà soát các quy định pháp luật chuyên ngành.

2.2. Một số tồn tại, hạn chế

Trong quá trình hoàn thiện thể chế, các quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cũng từng bước điều chỉnh nhằm khắc phục tình trạng mâu thuẫn, bất hợp lý, tuy nhiên, đến nay, còn một số tồn tại, hạn chế, sau:

Thứ nhất, quy định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính quá rộng và phức tạp. Thực tiễn trong các ngành, lĩnh vực và ở các cấp, người dân, tổ chức và doanh nghiệp thường xuyên tiếp xúc với cơ quan, cá nhân được trao thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thậm chí có những vấn đề giao đồng thời cho nhiều chủ thể thực hiện. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng khó kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính.

Thứ hai, quy định thẩm quyền của cá nhân người đứng đầu cơ quan và việc phân định với thẩm quyền của cơ quan chưa cụ thể và rõ ràng. Pháp luật hiện hành về tổ chức bộ máy chỉ tập trung quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cá nhân người đứng đầu với vai trò lãnh đạo, điều hành tổ chức và hoạt động của cơ quan, mà chưa quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước riêng có. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu nhưng lại quy định là nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan và ngược lại. Điều này dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất giữa các quy định pháp luật về tổ chức bộ máy với pháp luật chuyên ngành, đồng thời, gây khó khăn cho việc xác định thẩm quyền và trách nhiệm ban hành quyết định hành chính của cơ quan và người đứng đầu cơ quan.

Thứ ba, quy định về chuyển giao thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chưa đồng bộ. Hiện, thẩm quyền của các cơ quan, cá nhân được chuyển giao thông qua phân quyền, phân cấp, ủy quyền. Tuy nhiên, pháp luật về văn thư, lưu trữ quy định thẩm quyền ban hành, ký ban hành quyết định hành chính dưới hình thức giao, phân công hoặc ủy quyền. Như vậy, có sự chưa thống nhất giữa chuyển giao thẩm quyền và thẩm quyền ban hành quyết định hành chính.

Thứ tư, các quy định pháp luật chuyên ngành về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính thiếu thống nhất. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chủ yếu được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực xây dựng. Xuất phát từ tính đa dạng, phổ biến của cơ quan xây dựng văn bản và số lượng văn bản, lĩnh vực điều chỉnh nên không tránh khỏi tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong quy định về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính giữa các cơ quan trong cùng ngành, lĩnh vực hoặc trong các ngành, lĩnh vực khác nhau.

2.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế

Những tồn tại, hạn chế của pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó, có một số nguyên nhân cơ bản sau:

Thứ nhất, tư duy quản lý hành chính chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới. Tư duy phải quản lý hành chính trong tất cả mọi mặt của đời sống xã hội là nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế của pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Mặc dù, chủ trương xây dựng nền hành chính phục vụ, kiến tạo phát triển, đẩy mạnh phân quyền, phân cấp, xã hội hóa dịch vụ công, Nhà nước không làm những việc mà người dân, doanh nghiệp, xã hội làm tốt, tăng cường hậu kiểm thay vì tiền kiểm, khắc phục tình trạng “không quản được thì cấm”, được khẳng định rõ trong nhiều văn kiện, kết luận của Đảng. Tuy nhiên trên thực tế, tư duy Nhà nước phải quản lý tất cả mọi lĩnh vực đời sống xã hội còn tồn tại khá phổ biến. Hệ quả là, cơ quan chủ trì thường quan tâm nhiều đến vai trò quản lý nhà nước và ban hành quyết định hành chính để đưa vào nội dung văn bản. Việc quy định quá nhiều thẩm quyền ban hành quyết định hành chính ở hầu hết các văn bản trong các ngành, lĩnh vực dẫn đến tình trạng khó kiểm soát, nhất là tính thống nhất, đồng bộ trong quy định về thẩm quyền, mức độ, hình thức của quyết định hành chính.

Đồng thời, tư duy “quản lý - mệnh lệnh - áp đặt” còn nặng nề trong quản lý hành chính nhà nước làm cho một số chủ thể có thẩm quyền quá đề cao vai trò của quyết định hành chính trong thực thi quyền lực nhà nước, thay vì xem như phương tiện pháp lý nhằm phục vụ lợi ích công và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Theo đó, việc quy định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính thường chỉ tập trung vào vai trò quản lý nhà nước của chủ thể ban hành mà chưa quan tâm đúng mức đến sự cần thiết, cơ sở pháp lý và thực tiễn, tác động xã hội của việc ban hành quyết định hành chính.

Thứ hai, hệ thống pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính chưa hoàn thiện, thiếu đồng bộ. Mặc dù quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật rất chặt chẽ, có đánh giá tác động, lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, thẩm định… tuy nhiên, cách tiếp cận trong xây dựng một số quy định còn thiên về quản lý của từng ngành, lĩnh vực chưa bảo đảm đầy đủ tính liên ngành và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, số lượng văn bản quy định về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính lớn, nội dung phức tạp gây khó khăn cho việc rà soát, kiểm soát tính thống nhất. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng một số quy định chưa thống nhất, thậm chí chồng chéo giữa các ngành, lĩnh vực.

Bên cạnh đó, việc chưa có một văn bản quy phạm pháp luật chung về ban hành quyết định hành chính với vai trò là văn bản khung, thiết lập các nguyên tắc chung, áp dụng cho mọi quyết định hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước là rào cản cho việc hoàn thiện thể chế về ban hành quyết định hành chính. Việc thiếu các quy tắc chung về tham vấn, giải trình, đánh giá tác động hoặc công khai, minh bạch trước khi ban hành quyết định hành chính đã tạo khoảng trống pháp lý mà chủ thể có thẩm quyền có thể tùy nghi áp dụng theo kinh nghiệm hoặc tập quán hành chính, thay vì tuân thủ những chuẩn mực pháp lý thống nhất.

Hiện, nội hàm, trách nhiệm pháp lý của việc giao, phân công nhiệm vụ, mối quan hệ giữa giao, phân công với ủy quyền là vấn đề chưa được làm rõ, dẫn đến khó khăn khi thực hiện chuyển giao thẩm quyền ban hành quyết định hành chính và việc xác định trách nhiệm pháp lý phát sinh đối với chủ thể ban hành quyết định hành chính.

Thứ ba, tổ chức bộ máy hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa thực sự tinh, gọn; phân công nhiệm vụ, quyền hạn chưa khoa học, hợp lý. Bộ máy cơ quan hành chính nhà nước gồm nhiều đầu mối cơ quan, được tổ chức thành nhiều tầng nấc, thứ bậc từ trung ương đến cơ sở. Các cơ quan này là chủ thể chủ yếu ban hành quyết định hành chính.

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước được thiết kế phức tạp, kết hợp giữa nguyên tắc quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo địa bàn, lãnh thổ. Sự phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan cùng cấp, giữa trung ương và địa phương chưa thực sự rành mạch, cụ thể. Một số lĩnh vực quản lý như xây dựng, tài nguyên môi trường, quy hoạch, an toàn thực phẩm, chất lượng hàng hóa… có sự tham gia của nhiều cơ quan khác nhau, mỗi cơ quan lại có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong phạm vi nhất định, dẫn đến tình trạng một vấn đề nhưng có thể chịu sự điều chỉnh bởi nhiều quyết định hành chính khác nhau.

Đối với các cơ quan hành chính nhà nước tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể, hiện chưa có quy định nguyên tắc cụ thể trong phân định nhiệm vụ giữa người đứng đầu với tư cách là chủ thể có thẩm quyền riêng với cơ quan. Do đó, trong các quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính giữa hai chủ thể này mang nhiều yếu tố chủ quan, cảm tính của cơ quan xây dựng văn bản. Đối với các cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng, do quy định pháp luật về xác định thẩm quyền của người đứng đầu và của cơ quan còn chưa đầy đủ, dẫn đến khoảng trống pháp lý. Hệ quả là, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính có thể áp dụng tùy nghi, thiếu sự phân định rõ ràng giữa cá nhân và cơ quan.

3. Một số kiến nghị, đề xuất

Việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính là yêu cầu tất yếu, khách quan của quá trình hoàn thiện thể chế, đổi mới mô hình quản lý hành chính sang quản trị hiện đại, kiện toàn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị “tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả”. Bên cạnh các nhiệm vụ, giải pháp chung về hoàn thiện thể chế, cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, đổi mới tư duy và phương thức quản lý hành chính.

Đổi mới tư duy và phương thức quản lý hành chính là yêu cầu mang tính chiến lược nhằm giải quyết căn bản tồn tại, hạn chế trong ban hành quyết định hành chính. Nghị quyết số 66-NQ/TW[7] đã thể hiện rõ tinh thần chuyển mạnh từ tư duy “quản lý” sang tư duy “kiến tạo phát triển”, coi pháp luật là công cụ phục vụ người dân, doanh nghiệp và thúc đẩy phát triển, thay vì chỉ là phương tiện thực thi quyền lực nhà nước.

Trong bối cảnh đó, quyết định hành chính cần được nhìn nhận là công cụ pháp lý quan trọng để giải quyết vấn đề xã hội một cách hợp lý, công bằng và hiệu quả, lấy con người làm trung tâm và lấy sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp làm thước đo đánh giá chất lượng quản lý nhà nước. Điều này đòi hỏi pháp luật quy định chặt chẽ thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính, đặc biệt, cần thay đổi từ việc chú trọng vào mệnh lệnh hành chính sang chú trọng vào đánh giá tác động, tham vấn ý kiến các đối tượng chịu sự tác động và bảo đảm tính khả thi của quyết định trong thực tiễn.

Cùng với việc đẩy mạnh xã hội hóa, cần thu hẹp phạm vi quản lý nhà nước đối với những vấn đề có thể chuyển giao cho xã hội thực hiện. Có như vậy, Việt Nam mới làm giảm căn bản lĩnh vực, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước và số lượng chủ thể ban hành quyết định hành chính, xác lập hệ thống chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được tổ chức chặt chẽ, rõ ràng, minh bạch, khắc phục tình trạng chồng chéo, tạo thuận lợi cho kiểm tra, giám sát việc ban hành và thực hiện quyết định hành chính.

Thứ hai, hoàn thiện khung pháp lý về ban hành quyết định hành chính.

Giải pháp có ý nghĩa nền tảng là tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định hành chính. Theo đó, việc nghiên cứu xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chung về ban hành quyết định hành chính cần được xem là giải pháp căn cơ nhằm khắc phục khoảng trống thể chế hiện nay[8]. Trong trường hợp đủ điều kiện, có thể tính đến phương án ban hành luật riêng về thủ tục ban hành quyết định hành chính. Văn bản quy phạm pháp luật này cần xác lập các nguyên tắc chung áp dụng cho mọi quyết định hành chính, gồm nguyên tắc hợp pháp, minh bạch, trách nhiệm giải trình, bảo đảm quyền con người, quyền công dân và nguyên tắc kiểm soát quyền lực, đồng thời, quy định thống nhất về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, phân biệt rõ giữa quyết định hành chính mang tính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt, quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành, hiệu lực pháp lý, sửa đổi, hủy bỏ và cơ chế kiểm soát đối với từng loại quyết định.

Bên cạnh đó, cần tiến hành rà soát, hệ thống hóa toàn bộ các quy định hiện hành liên quan đến thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong các luật chuyên ngành, đặc biệt, các lĩnh vực có tác động lớn đến quyền, lợi ích của người dân và doanh nghiệp như đất đai, đầu tư, xây dựng, môi trường. Trên cơ sở đó, loại bỏ các quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp, đồng thời, thiết kế lại thẩm quyền theo hướng phân quyền, phân cấp rõ ràng, triệt để hơn cho chính quyền địa phương đi đôi với cơ chế kiểm soát hiệu quả. Việc hoàn thiện khung pháp lý theo hướng này không chỉ góp phần nâng cao tính hợp hiến, hợp pháp của quyết định hành chính, mà còn tạo nền tảng pháp lý ổn định cho cải cách hành chính và phát triển kinh tế - xã hội bền vững.

Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức bộ máy và pháp luật chuyên ngành, bảo đảm thống nhất trong quy định về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung. Quy định nguyên tắc phân định thẩm quyền của cá nhân người đứng đầu với cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể và cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng.

Mặt khác, cần làm rõ mối quan hệ giữa ủy quyền với giao, phân công nhiệm vụ trong thẩm quyền ban hành quyết định hành chính. Xét dưới góc độ thẩm quyền ban hành quyết định hành chính thì giao hay phân công thực hiện là việc chuyển giao thẩm quyền và như vậy cần xác định rõ mối quan hệ giữa hình thức giao, phân công nhiệm vụ với phân quyền, phân cấp, ủy quyền. Trường hợp xem giao, phân công nhiệm vụ là những hình thức của ủy quyền thì các quy định pháp luật về ủy quyền sẽ được áp dụng để xử lý những vấn đề liên quan đến cách thức, phạm vi thực hiện, mối quan hệ, trách nhiệm của các chủ thể ban hành quyết định hành chính, qua đó, giải quyết vấn đề vướng mắc liên quan đến việc làm rõ nội dung của việc giao, phân công nhiệm vụ.

Thứ ba, kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan hành chính nhà nước.

Tiếp tục rà soát, sắp xếp lại các cơ quan hành chính theo hướng tinh, gọn, giảm đầu mối tổ chức, giảm tầng nấc trung gian, loại bỏ sự trùng lặp chức năng, nhiệm vụ. Tổng rà soát chức năng, nhiệm vụ của từng bộ, ngành và địa phương, trên cơ sở đó, xác định rõ lĩnh vực nào giao cho một cơ quan chủ trì, các cơ quan khác chỉ phối hợp. Những lĩnh vực có sự giao thoa lớn cần được quy định lại trong các luật tổ chức và luật chuyên ngành, bảo đảm nguyên tắc “một việc - một đầu mối chịu trách nhiệm chính”. Tổ chức công việc hợp lý, phân định nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền nên thực hiện theo nhiệm vụ, tránh một nhiệm vụ giao cho nhiều cấp thực hiện theo các mức độ quan trọng khác nhau của nhiệm vụ đó.

Tiếp tục đẩy mạnh phân quyền, phân cấp thực chất, đi đôi với kiểm soát quyền lực. Trung ương cần tập trung vào hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và kiểm tra, giám sát; việc tổ chức thực hiện cần được phân cấp mạnh cho địa phương. Nội dung phân quyền, phân cấp rõ ràng, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được xác định cụ thể, tránh tình trạng cấp dưới phải xin ý kiến hoặc chờ phê duyệt của cấp trên đối với những vấn đề thuộc phạm vi quản lý của mình. Bên cạnh đó, kiện toàn tổ chức bộ máy tương ứng với nhiệm vụ, quyền hạn, giảm tổ chức thực thi nhiệm vụ quản lý của các bộ, ngành, tăng cường những đơn vị thực hiện chức năng tham mưu, xây dựng chính sách, thể chế.

Kết luận

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính là yếu tố xương sống của nền quản trị quốc gia. Hoàn thiện thể chế về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính phải được xác định là nhiệm vụ quan trọng trong tổng thể các nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới. Bên cạnh các giải pháp về đổi mới tư duy quản lý nhà nước, kiện toàn tổ chức bộ máy, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, cần xây dựng khung pháp lý về ban hành quyết định hành chính, trong đó, cần xây dựng một đạo luật thủ tục hành chính chung để chuẩn hóa các hành vi quyền lực để quyết định hành chính trở thành công cụ kiến tạo, thúc đẩy sự sáng tạo và bảo vệ hiệu quả các quyền con người, quyền công dân.

Bùi Công Quang

Phó Vụ trưởng Vụ Tổ chức công vụ, Văn phòng Chính phủ

Ảnh: Internet

[1]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2021), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

[2]. Nguyễn Thị Thương Huyền, Một số vấn đề về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, https://hpu.vn/thong-tin-khoa-hoc/mot-so-van-de-ve-quyet-dinh-hanh-chinh-la-doi-tuong-khoi-kien-vu-an-hanh-chinh.html, truy cập ngày 20/02/2026.

[3]. Phạm Hồng Thái (2013), Quyết định hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học, Tập 29, Số 2.

[4]. Phạm Hồng Thái (2013), tlđd.

[5]. Phạm Hồng Thái (2013), tlđd.

[6]. Nguyễn Thị Thương Huyền, tlđd.

[7]. Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[8]. Diệu Anh (2025), Nghiên cứu xây dựng Luật Thủ tục ban hành quyết định hành chính, https://baochinhphu.vn/nghien-cuu-xay-dung-luat-thu-tuc-ban-hanh-quyet-dinh-hanh-chinh-102251024114603378.htm, truy cập ngày 20/02/2026.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Trường Đại học Luật Hà Nội (2022), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (2022), Nxb. Công an nhân dân.

2. Diệu Anh (2025), Nghiên cứu xây dựng Luật Thủ tục ban hành quyết định hành chính, https://baochinhphu.vn/nghien-cuu-xay-dung-luat-thu-tuc-ban-hanh-quyet-dinh-hanh-chinh-102251024114603378.htm, truy cập ngày 20/02/2026.

3. Phạm Hồng Thái (2013), Quyết định hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học, Tập 29, Số 2.

4. Nguyễn Thị Thương Huyền, Một số vấn đề về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, https://hpu.vn/thong-tin-khoa-hoc/mot-so-van-de-ve-quyet-dinh-hanh-chinh-la-doi-tuong-khoi-kien-vu-an-hanh-chinh.html, truy cập ngày 20/02/2026.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ấn phẩm 200 trang “Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính”, xuất bản năm 2026)