Hoạt động thủy điện gây ra nhiều ảnh hưởng xấu tới môi trường. Tuy nhiên, xuất phát từ vai trò hết sức quan trọng của nguồn năng lượng thủy điện là nguồn cung cấp điện then chốt của quốc gia, yêu cầu khai thác thủy điện song song với bảo vệ môi trường đã và đang là nhu cầu cấp thiết của đất nước. Hệ thống pháp luật về môi trường trong hoạt động thủy điện nói chung và các quy định về chế tài xử phạt nói riêng qua một thời gian thi hành và áp dụng đã bộc lộ không ít hạn chế. Vì vậy, cần phải có những đánh giá việc thực thi pháp luật để hoàn thiện các quy định này nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

1. Các quy định xử lý vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện

1.1. Hệ thống pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện

Hệ thống pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện là sự tích hợp các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường nói chung và các quy định về bảo vệ môi trường nằm rải rác tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Quan trọng trong số đó phải kể đến như: Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 được Quốc hội thông qua ngày 17/11/2020, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2022); Luật Tài nguyên nước năm 2012; Luật Điện lực năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2012); Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010; Luật Lâm nghiệp năm 2017; Luật Đầu tư năm 2020; Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); Luật Quy hoạch năm 2017; Nghị quyết số 62/2013/QH13 ngày 27/11/2013 của Quốc hội về tăng cường công tác quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng, vận hành khai thác công trình thủy điện; Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 18/02/2014 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 62/2013/QH13; Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường; Nghị định số 114/2018/NĐ-CP ngày 04/9/2018 của Chính phủ về quản lý an toàn đập, hồ chứa nước; Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/5/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật bảo vệ môi trường; Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (Nghị định số 155/2016/NĐ-CP); Nghị định số 134/2013/NĐ-CP ngày 17/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực, an toàn đập thủy điện, sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả (Nghị định số 134/2013/NĐ-CP); Thông tư số 43/2012/TT-BCT ngày 27/12/2012 của Bộ Công thương quy định về quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng dự án thủy điện và vận hành khai thác công trình thủy điện; Thông tư số 09/2019/TT-BCT ngày 08/7/2019 của Bộ Công thương quy định về quản lý an toàn đập, hồ chứa thủy điện; Quyết định số 30/2006/QĐ-BCN ngày 30/8/2006 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp về việc ban hành quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập...

1.2. Xử lý vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện

Theo pháp luật hiện hành, nhóm các quy định về xử lý vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện được điều chỉnh bởi Nghị định số 155/2016/NĐ-CP và Nghị định số 134/2013/NĐ-CP. Theo đó, những hành vi vi phạm hành chính liên quan đến quá trình hoạt động thủy điện không được quy định trong Nghị định số 134/2013/NĐ-CP sẽ được xử phạt theo quy định tại Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.

(i) Về thẩm quyền xử phạt

Nghị định số 134/2013/NĐ-CP và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đều trao quyền xử phạt cho các đối tượng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 như Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; thanh tra chuyên ngành điện lực của Bộ Công thương, Sở Công thương; Công an nhân dân… Ngoài ra còn có thủ trưởng cơ quan điều tiết điện lực, Chánh Thanh tra Bộ Công thương, Chánh thanh tra Bộ Xây dựng, Cục trưởng Cục An toàn kỹ thuật và môi trường.

(ii) Về hình thức, nội dung xử phạt

Thứ nhất, xử phạt hành chính

Liên quan đến hoạt động thủy điện, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định các hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả... tùy vào từng hành vi và mức độ vi phạm cụ thể mà áp dụng các hình thức phạt khác nhau như cảnh cáo, phạt tiền, hay áp dụng các hình thức phạt bổ sung như tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng làm phương tiện vi phạm, đình chỉ có thời hạn hoạt động tích nước hồ chứa thủy điện, tước quyền sử dụng giấy phép xây dựng, giấy chứng nhận hoặc chứng chỉ có thời hạn (Điều 3 Nghị định số 134/2013/NĐ-CP).

Đối với quy định về thực hiện báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và dịch vụ tư vấn lập đánh giá tác động môi trường (ĐTM): Áp dụng phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng đối với hành vi không lập, phê duyệt và thực hiện kế hoạch thu dọn vệ sinh lòng hồ trước khi tích nước hoặc thực hiện việc tích nước khi chưa được cơ quan phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường kiểm tra, chấp thuận trong trường hợp dự án có nội dung đầu tư xây dựng hồ chứa thủy lợi hoặc hồ chứa thủy điện (điểm h khoản 1 Điều 9 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP). Áp dụng phạt tiền từ 80.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với hành vi xây lắp, lắp đặt thiết bị, đường ống hoặc các đường thải khác để xả chất thải không qua xử lý ra môi trường; không vận hành thường xuyên hoặc vận hành không đúng quy trình đối với công trình bảo vệ môi trường; không vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đồng thời với quá trình vận hành thử nghiệm dự án; không lập, phê duyệt và thực hiện kế hoạch thu dọn vệ sinh lòng hồ trước khi tích nước hoặc thực hiện việc tích nước khi chưa được cơ quan phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường kiểm tra, chấp thuận trong trường hợp dự án có nội dung đầu tư xây dựng hồ chứa thủy lợi hoặc hồ chứa thủy điện (điểm i khoản 2 Điều 9 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP).

Đối với các hành vi cụ thể khác trong hoạt động thủy điện mà vi phạm các quy định về kế hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá tác động môi trường và đề án bảo vệ môi trường; về quản lý chất thải; về thực hiện phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; về đa dạng sinh học (bao gồm bảo tồn và phát triển bền vững hệ sinh thái tự nhiên; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật; bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền); các hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính và các hành vi vi phạm quy định khác về bảo vệ môi trường được quy định với mức phạt cụ thể tại Chương II Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.

Nghị định số 134/2013/NĐ-CP xác định những hành vi trực tiếp phải chịu chế tài hành chính đối với những hoạt động thủy điện có ảnh hưởng tới môi trường. Mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm trong Nghị định này được áp dụng để xử phạt đối với cá nhân, trừ các trường hợp quy định đối tượng vi phạm là tổ chức hoặc đơn vị điện lực. Khi xử phạt đối với tổ chức hoặc đơn vị điện lực thì mức tiền phạt bằng 02 lần mức tiền phạt đối với cá nhân, cụ thể: Mức phạt tiền trong lĩnh vực điện lực tối đa là 50.000.000 đồng đối với cá nhân, 100.000.000 đồng đối với tổ chức hoặc đơn vị điện lực. Mức phạt tiền trong lĩnh vực an toàn đập thủy điện tối đa là 100.000.000 đồng đối với cá nhân, 200.000.000 đồng đối với tổ chức; công trình đập thủy điện từ cấp II trở lên thì áp dụng 100%, từ cấp III trở xuống áp dụng 70% mức phạt tiền cụ thể đối với một hành vi vi phạm an toàn đập thủy điện quy định tại Nghị định này. Mức phạt tiền trong lĩnh vực sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả tối đa là 100.000.000 đồng đối với cá nhân, 200.000.000 đồng đối với tổ chức (điểm b khoản 1 Điều 3).

Thứ hai, trách nhiệm hình sự

Bên cạnh trách nhiệm hành chính, tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động thủy điện có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Bộ luật Hình sự năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Bộ luật Hình sự năm 2015) quy định những tội liên quan đến lĩnh vực này như: Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235); Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản (Điều 242); Tội hủy hoại rừng (Điều 243); Tội vi phạm quy định về quản lý, bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm (Điều 244); Tội vi phạm quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 245)…

Thứ ba, trách nhiệm dân sự

Điều 602 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi”. Vấn đề này cũng được quy định tại Chương XIX Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (Chương X Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Từ đó có thể hiểu chủ thể có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường là những cá nhân, tổ chức. Các tổ chức từ khi thành lập đã có năng lực pháp luật, có năng lực chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Khi các tổ chức tham gia vào các quan hệ pháp luật môi trường mà có hành vi làm ô nhiễm môi trường dẫn tới gây thiệt hại thì phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại bằng chính tài sản của mình.

2. Đánh giá việc thi hành các quy định xử lý vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện

2.1. Ưu điểm

Mức xử phạt vi phạm trong hoạt động thủy điện đã được quy định rõ ràng trong Nghị định số 134/2013/NĐ-CP là cơ sở để áp dụng trực tiếp trong thực tiễn.

Bên cạnh đó, Bộ luật Hình sự năm 2015 đã nâng cao hình phạt đối với tội phạm về môi trường, mức phạt tiền theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 cao hơn rất nhiều so với quy định của Bộ luật Hình sự trước đây.

Trong thực tiễn, hành vi phạm tội của tội phạm môi trường thường lặp đi lặp lại nhiều lần, trong thời gian dài, đặc biệt là ở các tội như tội gây ô nhiễm môi trường. Đối với cá nhân phạm tội, hình phạt chính có thể bị áp dụng là hình phạt tiền, cải tạo không giam giữ, hoặc phạt tù với mức cao nhất là 15 năm tù; ngoài ra còn có thể bị áp dụng hình phạt bổ sung là phạt tiền, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định. Đối với pháp nhân thương mại, hình phạt chính chỉ áp dụng hình thức phạt tiền với mức thấp nhất là 50 triệu đồng, cao nhất là 20 tỷ đồng, ngoài ra còn bị đình chỉ hoạt động vĩnh viễn, cấm kinh doanh trong một số lĩnh vực, cấm hoạt động trong một thời hạn, cấm huy động vốn.

Nhờ có khung pháp lý quy định về mức độ xử phạt vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện mà tình trạng vi phạm trong hoạt động thủy điện có chiều hướng giảm dần; các vi phạm được phát hiện và xử lý kịp thời, theo đó đã có không ít các nhà máy thủy điện bị xử phạt thời gian qua.

2.2. Nhược điểm

Mức xử phạt vi phạm trong hoạt động thủy điện của các quy định hiện hành mặc dù đã được tăng nặng hơn so với các quy định cũ nhưng chế tài xử phạt này vẫn được đánh giá là chưa đủ mạnh; quy định về tội phạm liên quan đến vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện vẫn còn chưa thực sự phù hợp và khả thi. Cụ thể như:

- Quy định và khung xử phạt đối với vi phạm môi trường, đặc biệt là vi phạm môi trường liên quan đến thủy điện vẫn thấp so với lợi ích kinh tế đạt được khi vi phạm, do đó, chưa đủ sức răn đe, hạn chế vi phạm môi trường trong xây dựng thủy điện. Thực tế cho thấy, các chủ dự án sẵn sàng chấp nhận nộp phạt hơn là việc đáp ứng đúng những cam kết bảo vệ môi trường mà pháp luật quy định. Nghị định số 155/2016/NĐ-CP và Nghị định số 134/2013/NĐ-CP quy định mức xử phạt còn quá nhỏ so với lợi nhuận mà dự án hàng trăm, hàng nghìn tỷ đồng thu được.

- Nhằm tăng cường thẩm quyền cho cấp huyện, xã với mức được phép xử phạt đã tăng rất nhiều so với quy định cũ nhưng vẫn chưa thực sự cao so với những ảnh hưởng, tác động do vi phạm môi trường từ thủy điện gây ra.

- Nội dung của các quy định pháp luật trong vấn đề xử lý vi phạm pháp luật về môi trường trong hoạt động thủy điện vẫn tồn đọng một vài bất cập đối với trách nhiệm hình sự liên quan đến tội phạm môi trường tại Bộ luật Hình sự năm 2015. Cụ thể: Một là, việc truy cứu trách nhiệm pháp lý chỉ có thể tiến hành nếu chủ thể tội phạm là cá nhân còn sống và pháp nhân còn tồn tại. Mặt khác, việc xử lý hình sự đối với pháp nhân trong lĩnh vực môi trường là vấn đề mới được quy định tại Bộ luật Hình sự nên việc thực thi sau khi Bộ luật Hình sự năm 2015 có hiệu lực thi hành không tránh khỏi lúng túng. Theo đó, khi phát hiện được vi phạm pháp luật của pháp nhân, đôi khi pháp nhân đã không còn tồn tại trên thực tế, không thể truy cứu được[1]. Hai là, đối với tội phạm môi trường, không có tội phạm nào được xếp vào loại tội phạm nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng theo quy định tại Điều 9 Bộ luật Hình sự năm 2015. Trong khi đó, hậu quả của loại tội phạm này gây ra đối với môi trường, của cải, vật chất, sức khỏe, tính mạng con người là vô cùng lớn. Hình phạt chủ yếu của tội phạm môi trường không phải hình phạt tù mà chỉ là hình phạt tiền. Bộ luật Hình sự tuy đã sửa đổi nhưng vẫn chưa cụ thể về loại tội phạm này. Mặt khác, các điều luật có liên quan đến tội phạm môi trường khi quy định về hình phạt đối với pháp nhân đều dành riêng một điểm quy định pháp nhân thương mại như: “Phạm tội thuộc trường hợp quy định tại Điều 79 của Bộ luật này, thì bị đình chỉ hoạt động vĩnh viễn” (điểm d khoản 5 Điều 235, điểm d khoản 5 Điều 237, điểm d khoản 5 Điều 238 Bộ luật Hình sự năm 2015), có thể hiểu, việc “đình chỉ hoạt động vĩnh viễn” là khai tử đối với pháp nhân đó, song đây lại không phải căn cứ để phân loại tội phạm đối với pháp nhân thương mại. Hơn nữa, đối với pháp nhân thương mại chỉ bị áp dụng hình thức phạt tiền thì việc phân loại tội phạm sẽ rất khó có thể áp dụng được hình phạt trong trường hợp này.

3. Kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành các quy định xử lý vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động thủy điện

Thứ nhất, tăng nặng mức xử phạt hành vi vi phạm pháp luật môi trường theo hướng gia tăng mức phạt tiền phù hợp, nhằm đảm bảo tính răn đe và để các chủ thể vi phạm thấy được những ảnh hưởng, tác động do vi phạm môi trường thủy điện gây ra là thực sự nguy hại.

Thứ hai, rà soát, sửa đổi quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 về các tội phạm liên quan đến môi trường. Theo đó, cần quy định tội phạm đặc biệt nghiêm trọng đối với các tội phạm về môi trường để có khung pháp lý phù hợp khi xử lý hình sự đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, góp phần bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong quá trình quy hoạch, đầu tư xây dựng và khai thác, vận hành các công trình thủy điện nói riêng.

ThS. Nguyễn Hải Anh
Học viện Chính trị khu vực I