1. Thực trạng khiếu nại, tố cáo vượt cấp trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam

Có thể thấy, dưới giác độ pháp lý, việc cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại[1], tố cáo[2] các quyết định hành chính, hành vi hành chính được pháp luật quy định theo một trình tự, thủ tục, thẩm quyền chặt chẽ với từng cấp từ thấp đến cao. Tuy nhiên, để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm, thay vì người khiếu nại, tố cáo phải gửi đơn đến đúng chủ thể có thẩm quyền để giải quyết thì lại gửi đơn vượt cấp lên cấp trên của chủ thể này. Pháp luật quy định về quyền khiếu nại, tố cáo là một hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp nhằm bảo đảm quyền tiếp cận công lý. Tuy nhiên, nếu khiếu nại, tố cáo vượt cấp kéo dài thì các quyền này sẽ không thể được bảo đảm, đồng thời ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, quyền con người trong trật tự nhà nước pháp quyền.

Trong lĩnh vực đất đai, pháp luật đất đai hiện hành xác định, Nhà nước tham gia quan hệ pháp luật đất đai với hai tư cách chủ đạo: (i) Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân nên Nhà nước có quyền thay mặt nhân dân để thực hiện các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt về đất đai như: Có quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, quy định về giá đất, tài chính liên quan đến đất, thời hạn sử dụng đất, hạn mức giao đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp…; (ii) Với tư cách là tổ chức quyền lực công cộng được nhân dân ủy quyền, Nhà nước có trách nhiệm thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước như: Nhà nước tổ chức đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thanh tra, kiểm tra phát hiện xử lý, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai... Nhà nước chuyển giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và thừa nhận người sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, hòa giải các tranh chấp đất đai… Để thực hiện các quyền này của Nhà nước cũng như người sử dụng đất, Nhà nước ban hành các quy định liên quan đến từng nội dung quản lý từ thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn thực hiện đến vấn đề tài chính liên quan.



Khi quyền là lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính từ phía Nhà nước, thì tùy từng trường hợp, người sử dụng đất có quyền khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện các hành vi/quyết định đó. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo được quy định cụ thể trong Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 và Nghị định số 76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thì trình tự khiếu nại phải từ thấp đến cao, khiếu nại lần đầu đến chính cơ quan, chủ thể ban hành ra quyết định hành chính, hành vi hành chính (Điều 7); hình thức khiếu nại được thực hiện bằng đơn khiếu nại hoặc khiếu nại trực tiếp (Điều 8); thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính (Điều 9)… Luật Tố cáo năm 2011 quy định cụ thể về nguyên tắc giải quyết tố cáo, theo đó, việc giải quyết tố cáo phải kịp thời, chính xác, khách quan, đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời hạn theo quy định pháp luật; bảo đảm an toàn cho người tố cáo; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo (Điều 4); thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo được quy định từ Điều 12 đến Điều 17… Về thủ tục khởi kiện tranh chấp về quyền sử dụng đất, Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 quy định, tranh chấp đất đai dù có giấy tờ về quyền sử dụng đất hay không, các bên vẫn đều phải bắt buộc hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã, nếu hòa giải không thành thì tùy trường hợp: Trường hợp đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc giấy tờ hợp pháp khác theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì sẽ do Tòa án nhân dân giải quyết; còn nếu tranh chấp mà đương sự không có một trong các giấy tờ trên thì có quyền giải quyết tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện ra Tòa án theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015… Đây là cơ sở pháp lý đặc biệt quan trọng trong thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Vì vậy, việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, khởi kiện cần phải tuân thủ các quy định pháp luật về vấn đề này. Tuy nhiên, thực tiễn, cá nhân, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện và thậm chí cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại, tố cáo có thể cũng thực hiện sai dẫn tới người dân khiếu nại, tố cáo, khởi kiện vượt cấp.

Theo số liệu thống kê về thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo, khởi kiện cho thấy, trong tổng số đơn khiếu nại thì đơn vượt cấp, sai thẩm quyền, không đúng nội dung... chiếm đa số và chủ yếu là liên quan đến lĩnh vực đất đai, áp giá bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư…, tình trạng này tiếp tục có chiều hướng gia tăng. Như vậy, công tác quản lý nhà nước và việc tổ chức thực hiện chính sách pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập; chất lượng công tác giải quyết khiếu nại còn hạn chế, vi phạm quy định pháp luật về quy trình, thủ tục, thời hiệu, thời hạn và áp dụng pháp luật để giải quyết[3].

Khiếu kiện, khiếu nại, tố cáo vượt cấp gây ra rất nhiều vấn đề về chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, trật tự. Về chính trị, nó ảnh hưởng đến quyền được tiếp cận công lý của người dân, đến niềm tin của nhân dân vào Đảng, vào chính quyền, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở. Về kinh tế, phần lớn trường hợp vượt cấp này là những người có hoàn cảnh kinh tế khó khăn, hiểu biết về các quy định pháp luật còn hạn chế, thực hiện khiếu kiện, khiếu nại vượt cấp trong thời gian dài khiến họ ngày càng bị bần cùng hóa… Về xã hội, khiếu kiện, khiếu nại, tố cáo vượt cấp không được giải quyết dẫn đến người dân có cảm giác bị đẩy ra rìa xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của họ không được giải quyết kịp thời, không được tôn trọng, gây ra bất mãn xã hội ngày càng tăng. Bên cạnh đó, khiếu kiện, khiếu nại vượt cấp không được giải quyết hiệu quả thường diễn ra trong thời gian dài và tụ tập đông người dẫn tới mất an ninh, trật tự, an toàn xã hội…

Những tồn tại này là do nhiều nguyên nhân, nhưng theo tác giả thì có một số nguyên nhân chủ yếu sau:

Thứ nhất, quy định pháp luật, bao gồm cả pháp luật đất đai cũng như trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan còn nhiều hạn chế, thiếu sót, chưa đáp ứng được các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đặt ra với pháp luật (tính toàn diện, thống nhất, công khai, minh bạch, khả thi, hiệu quả, dễ hiểu, dễ tiếp cận, nhanh chóng, kịp thời, chi phí thực hiện thấp, sự hài lòng của người dân…) dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của người dân trên thực tiễn.

Về các quy định của luật nội dung như: Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai…, các văn bản này quy định quá nhiều loại thủ tục, với thẩm quyền, trình tự, thời hạn, chi phí thực hiện chưa rõ ràng, chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch, dễ hiểu làm cho cá nhân, tổ chức rất khó khăn khi tiếp cận thực hiện quyền của mình. Ví dụ: Về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu với cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có sự không giống nhau; quy định tranh chấp đất đai hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã là bắt buộc, nhưng khi hòa giải thành, các bên không thực hiện thì cơ chế giải quyết vẫn chưa đảm bảo tính hiệu quả, hơn nữa, chưa có cơ chế để Ủy ban nhân dân cấp xã thật sự coi việc hòa giải không chỉ là việc làm cho xong, mà cần thực hiện hòa giải trên tinh thần thiện chí thực sự để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân.

Về các quy định của luật thủ tục thực hiện khiếu nại, tố cáo: Để khiếu nại một quyết định hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người dân phải khiếu nại lần đầu đến chính cơ quan ban hành quyết định hành chính đó, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, tuy nhiên, nhiều người dân lại không nắm được quy định này dẫn tới quá thời hiệu, họ không thể thực hiện được quyền của mình và khiếu nại lên cơ quan cấp trên…

Thứ hai, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch và dân chủ, nhanh chóng, kịp thời. Nhiều cơ quan, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu còn thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại, không giải quyết, giải quyết nhưng kéo dài hoặc chưa áp dụng đúng các quy định để giải quyết khiếu nại, tố cáo. Hơn nữa, khi nhận được đơn thư khiếu nại, tố cáo, khởi kiện không thuộc trách nhiệm giải quyết của mình, do nhiều nguyên nhân như trình độ chuyên môn, nghiệp vụ còn hạn chế, thiếu sự kết nối, phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm hoặc thờ ơ vô, cảm đã không hướng dẫn để xảy ra khiếu nại, tố cáo vượt cấp.

Mặt khác, để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại được diễn ra dân chủ, công khai, minh bạch, hiệu quả, Điều 30, Điều 39 Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định về tổ chức đối thoại. Bản chất của đối thoại cũng chính là một biện pháp hòa giải trong khuôn khổ của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nhằm góp phần củng cố và tăng cường sự đoàn kết trong nhân dân, tránh đối đầu, đối địch dẫn đến hận thù[4]. Tuy nhiên, quy định về đối thoại tại Luật Khiếu nại năm 2011 đã bộc lộ những khó khăn, vướng mắc nhất định. Bởi vì, người giải quyết khiếu nại lần hai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và chủ yếu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thực tế tại Hà Nội những năm qua, đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố là khoảng 400 - 500 vụ việc/năm, nếu thực hiện đối thoại theo Điều 39 Luật Khiếu nại năm 2011 thì khó khả thi. Bất cập này đã được Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính và Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 của Thanh tra Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP tháo gỡ một phần, theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại phải tiến hành đối thoại (Điều 21). Với quy định như vậy, thủ trưởng cơ quan được giao nhiệm vụ xác minh khiếu nại có thể giúp người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai đảm bảo tính khách quan, dân chủ và vì mục tiêu bảo vệ quyền, lợi hợp pháp cho người khiếu nại. Mặc dù vậy, trên thực tế, việc tổ chức đối thoại này vẫn mang tính hình thức, chưa giúp giải quyết triệt để do người có trách nhiệm xác minh tiến hành đối thoại nhưng không có quyền giải quyết khiếu nại, còn người giải quyết khiếu nại lần một đối thoại lại rất eo hẹp về thời gian sẽ làm chậm tiến độ giải quyết các vụ việc, dẫn đến khiếu nại, tố cáo vượt cấp.

Thứ ba, tình trạng khiếu nại vượt cấp diễn ra phổ biến xuất phát phần lớn từ ý thức pháp luật và nhận thức của người dân. Có thể thấy, số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo sai là rất lớn, nguyên nhân có thể do họ bị oan sai thực sự, nhưng vì nhiều lý do hoặc thiếu căn cứ pháp lý mà quyền, lợi ích hợp pháp của họ không đảm bảo. Đặc biệt, do nhiều người dân hiểu chưa đúng, chưa đầy đủ các quy định của pháp luật, trong đó có quy định về đất đai cũng như các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo, khởi kiện, dẫn đến tình trạng khiếu nại không đúng thẩm quyền, khiếu nại khi đã hết thời hiệu khiếu nai… Hơn nữa, tâm lý càng gửi đơn thư đến nhiều cơ quan, càng gửi đơn đến chính quyền, thủ trưởng cấp trên càng được giải quyết sớm đang làm hạn chế quyền của người khiếu nại.

Thứ tư, công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm, còn cán bộ, công chức chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Theo đó, việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, khởi kiện là quyền của công dân, còn việc giải quyết khiếu nại của cán bộ, công chức phải thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật. Cán bộ, công chức phải thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Trường hợp nếu có khiếu kiện vượt cấp thì các chủ thể này phải có trách nhiệm giải thích cho cá nhân, tổ chức khiếu kiện biết và hướng dẫn họ gửi đơn đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết. Nếu không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình thì cán bộ, công chức sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành đang thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm đối với các chủ thể này, theo đó, cơ quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền khi không thực hiện đúng công vụ trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, xét xử thì chủ yếu bị áp dụng các hình thức liên quan đến đánh giá hoàn thành nhiệm vụ trong năm và mức kỷ luật cũng chưa tương xứng, việc xử lý trách nhiệm chưa được hiệu quả. Trong khi đó, đối với cá nhân, tổ chức khiếu nại, tố cáo, pháp luật hiện hành quy định rất rõ người khiếu nại, tố cáo phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung khiếu nại, tố cáo của mình, tùy theo mức độ sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý dân sự, trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm hình sự.

Thứ năm, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai, đặc biệt là thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, khởi kiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cơ quan tuyên truyền, phổ biến pháp luật, các văn phòng luật sư, các trung tâm trợ giúp pháp lý, trung tâm tư vấn pháp luật...) vẫn còn nhiều hạn chế. Ví dụ, khi phát hiện ra việc khiếu nại của người dân là không có cơ sở hoặc đã được giải quyết đúng quy định của pháp luật, nhưng nhiều trường hợp người tư vấn lại không giải thích rõ cho người dân biết điều này, thậm chí vẫn nhận lời giải quyết, nhưng không thể giải quyết được… khiến người dân hoang mang.

2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo vượt cấp trong lĩnh vực đất đai

Một là, cần nghiên cứu hoàn thiện quy định pháp luật đất đai, cũng như quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trên cơ sở hoàn thiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo hướng dài hạn, ổn định, Nhà nước sẽ quản lý đất đai dựa trên quy hoạch, tránh thủ tục rườm rà, phức tạp, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện quyền sử dụng đất của người dân. Theo đó, loại bỏ bớt các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất không cần thiết; những thủ tục quản lý và sử dụng đất được giữ lại cần đơn giản hóa, công khai, minh bạch, rõ ràng từ điều kiện thực hiện quyền, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời gian thực hiện cho đến chi phí thực hiện. Các quy định này cần phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp cận, chi phí thực hiện thấp.

Hai là, đề cao tinh thần thượng tôn pháp luật. Khi giải quyết khiếu nại, tố cáo, cơ quan, người có thẩm quyền cần tuân thủ đúng chức năng, nhiệm vụ của mình phù hợp với nguyên tắc của nhà nước pháp quyền; bảo đảm quyền con người trong giải quyết. Theo đó, cán bộ, công chức cần phải giải quyết những công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình nhanh chóng, kịp thời đúng thời hạn, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại, tố cáo, trong đó có khiếu nại, tố cáo về đất đai. Bên cạnh đó, cần hạn chế tối đa những sai phạm trong hoạt động của cán bộ, công chức, đặc biệt là cấp cơ sở nơi giải quyết khiếu nại lần đầu; khắc phục thói quan liêu, cửa quyền, hách dịch, vô cảm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo. Xử lý nghiêm cán bộ, công chức không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Ngoài ra, bên cạnh việc khen thưởng cán bộ, công chức hoàn thành xuất sắc công việc, cần áp dụng triệt để các quy định về kỷ luật công vụ, tùy theo mức độ vi phạm có thể xem xét áp dụng cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự và trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Vận dụng các yếu tố, quy luật của kinh tế thị trường vào cải cách hành chính, xây dựng một nền hành chính vì dân phục vụ[5].

Ba là, cần xây dựng và thực hiện văn hóa công vụ. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tổ chức các buổi tập huấn, các cuộc thi về chuyên môn nghiệp vụ và văn hóa ứng xử của công chức, văn hóa tiếp dân theo hướng thực chất; xây dựng nền hành chính phục vụ, góp phần thực hiện có hiệu lực, hiệu quả các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất cũng như giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bên cạnh đó, phát huy vai trò của truyền thông báo chí trong thúc đẩy thực hiện văn hóa công vụ như ca ngợi gương người tốt, việc tốt, lên án các hành vi lệch chuẩn đạo đức công vụ, hướng tới xây dựng nền hành chính phục vụ.

Bốn là, ứng dụng công nghệ thông tin, đặc biệt là thành tựu của Cách mạng công nghiệp 4.0 trong xây dựng Chính phủ điện tử; thực hiện các thủ tục hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cần phải xây dựng, thực hiện nghiêm túc các quy trình nghiệp vụ về tiếp nhận, xử lý và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hướng đơn giản hóa, giảm đầu mối, bảo đảm tính nhanh chóng, kịp thời; công bố công khai, minh bạch về quy trình này, thậm chí thực hiện tiếp nhận xử lý hồ sơ giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai qua các cổng thông tin điện tử và có cơ chế giám sát chặt chẽ cán bộ, công chức xử lý các hồ sơ để đảm bảo công việc được giải quyết hiệu quả[6]. Thực hiện được điều này sẽ giúp tiết kiệm chi phí, thời gian, công sức, nhưng vẫn bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân, tránh được khiếu nại, tố cáo đông người.

Năm là, bên cạnh cơ chế truyền thống như giám sát từ cơ quan dân cử, của thanh tra hành chính… thì cần phát huy tối đa vai trò của tổ chức xã hội, truyền thông báo chí và người dân trong phát hiện hành vi của chủ thể không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực tiễn cho thấy, giám sát xã hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong phát hiện các vi phạm từ phía công quyền.

Luật gia Hoàng Xuân Tốn &TS. Bùi Đức Hiển

Viện Nhà nước và Pháp luật