Abstract: This article puts forward the real situation of making and implementaion of village conventions, regulations and the need to complete regulations in this area and through this to propose the completion of regime of making, implementation of village conventions, regulations in the current period.

Hương ước, quy ước, hiểu theo nghĩa chung nhất, là những quy phạm xã hội chứa đựng các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thỏa thuận, tự nguyện đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa tốt đẹp của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần duy trì trật tự trong cộng đồng dân cư. Hiện nay, hương ước vẫn được duy trì tại nhiều nước, nhất là ở châu Á như Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản...

Từ nhiều thế kỷ qua, hương ước, quy ước có vị trí, vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, nhất là ở địa bàn nông thôn Việt Nam. Dưới góc độ văn hóa, hương ước, quy ước thể hiện giá trị văn hóa dân tộc, giữ gìn, bảo tồn và phát huy các thuần phong mỹ tục, tập quán tốt đẹp của dân tộc, cộng đồng và tinh thần tương trợ, tương thân, tương ái trong cộng đồng dân cư. Dưới góc độ quản lý nhà nước, hương ước, quy ước điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong đời sống tự quản cộng đồng do chưa có quy định của pháp luật hoặc pháp luật chưa cụ thể, chưa cần thiết phải can thiệp bằng pháp luật. Dưới góc độ thực hiện dân chủ cơ sở, hương ước, quy ước là một trong những nội dung, hình thức mở rộng dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở trong việc tham gia quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

1. Thực trạng pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước và sự cần thiết của việc hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này

Ở Việt Nam, hương ước, quy ước xuất hiện từ thế kỷ XV, được quy định lần đầu tiên trong Bộ luật Hồng Đức dưới triều vua Lê Thánh Tông; được các chế độ phong kiến Việt Nam sau đó và thực dân Pháp duy trì để quản lý làng xã, cộng đồng dân cư (hương ước được thừa nhận và tồn tại song song với pháp luật của Nhà nước). Sau cách mạng tháng Tám (năm 1945), do quan niệm hương ước, quy ước không còn thích hợp với xã hội mới nên Nhà nước ta không đề cập đến việc xây dựng, thực hiện hương ước. Bước vào thời kỳ đổi mới (1986), trước yêu cầu bảo vệ, duy trì, phát triển các phong tục tập quán, giá trị văn hóa tốt đẹp đang được phục hồi, xóa bỏ các hủ tục, tệ nạn nảy sinh, nhất là trong việc cưới, việc tang nhằm xây dựng đời sống văn hóa mới, chủ trương xây dựng và thực hiện hương ước đã được khẳng định trong một số văn kiện quan trọng của Đảng ta. Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 (khóa VII) đã “Khuyến khích xây dựng và thực hiện các hương ước, các quy chế về nếp sống văn minh ở các thôn, xã”. Báo cáo chính trị trong Văn kiện Đại hội VIII của Đảng yêu cầu xây dựng cơ chế cụ thể để thực hiện “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” là thực hiện tốt các cơ chế làm chủ của nhân dân, trong đó có “làm chủ trực tiếp bằng các hình thức nhân dân tự quản, bằng các quy ước, hương ước tại cơ sở phù hợp với luật pháp của Nhà nước”. Chỉ thị số 30/CT-TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở đã xác định các vấn đề cần làm rõ trong nội dung quy chế dân chủ cơ sở, trong đó có “mở rộng các hình thức tổ chức tự quản để nhân dân, công nhân, cán bộ, công chức tự bàn bạc và thực hiện trong khuôn khổ pháp luật những công việc mang tính xã hội hóa, có sự hỗ trợ của chính quyền, cơ quan, đơn vị (như việc xây dựng hương ước, quy ước làng văn hóa...)”.

Thể chế hóa chủ trương của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, như: Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 của Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN), Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư (Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg), Quyết định số 09/2013/QĐ-TTg ngày 24/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy định về chuẩn tiếp cận pháp luật của người dân tại cơ sở và một số thông tư, thông tư liên tịch khác[1].

Các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý để quản lý, xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước trong thời gian qua; bảo đảm nội dung và hình thức của hương ước, quy ước; trình tự, thủ tục soạn thảo, công nhận/phê duyệt hương ước, quy ước; sửa đổi, bổ sung, quản lý hương ước, quy ước; đánh giá đạt văn hóa nông thôn mới, chuẩn tiếp cận pháp luật trong xây dựng nông thôn mới. Qua tổng kết Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg cho thấy, đến nay, việc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước đã đi vào ổn định, được xây dựng, thực hiện rộng khắp trong cả nước. Theo Báo cáo số 108/BC-BTP ngày 23/5/2016 của Bộ Tư pháp, trong số 125.083 thôn, làng được rà soát, có 109.698 bản hương ước, quy ước đã được phê duyệt, chiếm 87,7%; có 6.694 bản hương ước, quy ước đang trong quá trình phê duyệt; 3.260 bản hương ước, quy ước đang xây dựng. Hương ước, quy ước đã khẳng định được vị trí, vai trò trong xây dựng, thực hiện nếp sống văn minh, thực hiện dân chủ ở cơ sở, phát huy vai trò tự quản và xây dựng tình đoàn kết, tương thân, tương ái trong cộng đồng dân cư.

Tuy nhiên, hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay đang được xây dựng và hoàn thiện cơ bản, có nhiều văn kiện của Đảng, đạo luật, luật quan trọng được ban hành gần đây đã thể chế hóa chủ trương về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, bảo đảm thực hiện dân chủ ở cơ sở. Báo cáo chính trị khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã nhấn mạnh “Tiếp tục thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở; thể chế hóa và thực hiện tốt phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định quyền của công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước[2]. Một số bộ luật, luật khác như: Bộ luật Dân sự năm 2015; Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa (năm 2009) đã chủ trương áp dụng tập quán để giải quyết các quan hệ dân sự, hôn nhân và gia đình; xóa bỏ, cấm áp dụng các tập quán, hủ tục lạc hậu. Những vấn đề này có liên quan mật thiết đến hương ước, quy ước. Trong điều kiện đó, các quy định pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước đã bộc lộ những bất cập, không còn phù hợp, cụ thể như sau:

Thứ nhất, các quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn xây dựng, thẩm quyền công nhận/phê duyệt hương ước, quy ước theo Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa - Thông tin (nay là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch), Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư (Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN) thiếu chặt chẽ, chồng chéo, mâu thuẫn với Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, cụ thể như: Thủ tục, điều kiện tổ chức hội nghị cử tri, hội nghị đại biểu; điều kiện thông qua, giá trị thi hành hương ước, quy ước; thời hạn xem xét, công nhận/phê duyệt; cơ quan/người có thẩm quyền công nhận/phê duyệt.

Thứ hai, việc cho phép hương ước, quy ước được đề ra biện pháp phạt đối với người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước, quy ước để bảo đảm thực hiện (vi phạm nghiêm trọng có thể áp dụng thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc các biện pháp phạt…) trong Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN chưa rõ, nên thực tế còn nhiều bản hương ước, quy ước quy định hình thức phạt tiền, thậm chí với mức cao hơn mức phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, làm ảnh hưởng đến hiệu lực điều chỉnh của pháp luật.

Thứ ba, Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg chưa phân định rõ nhiệm vụ của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trong quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN quy định về nhiệm vụ của cơ quan tư pháp, cơ quan văn hóa các cấp ở địa phương còn mâu thuẫn với Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn (Thông tư số 06/2012/TT-BNV). Theo đó, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN quy định Phòng Tư pháp tham mưu xem xét tính hợp pháp của hương ước, bảo đảm kỹ thuật xây dựng hương ước, Phòng Văn hóa - Thông tin tham mưu bảo đảm các nội dung của hương ước phù hợp với thuần phong mỹ tục và các quy tắc xây dựng nếp sống văn hóa; cán bộ tư pháp phối hợp với cán bộ văn hóa - thông tin giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện các công việc liên quan đến xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, trong khi đó, Thông tư số 06/2012/TT-BNV quy định công chức văn hóa - xã hội chủ trì, phối hợp với công chức khác và trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố xây dựng hương ước, quy ước.

Thứ tư, một số quy định trong Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN không còn phù hợp với thực tiễn hiện nay như: Quy định về việc đề ra biện pháp bảo đảm thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của một số tổ chức tự quản (Ban Kiến thiết, Tổ bảo vệ sản xuất) nhưng nay không có các mô hình tự quản này; trong hương ước, quy ước đề ra những tiêu chuẩn gia đình văn hóa nhưng nay đã được thể chế hóa và thực hiện theo quy định của văn bản pháp luật khác như: Thông tư số 17/2011/TT-BVHTTDL ngày 02/12/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định chi tiết về tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục xét và công nhận “xã đạt chuẩn văn hóa nông thôn mới (Thông tư số 17/2011/TT-BVHTTDL)...

Những vướng mắc, bất cập trên không chỉ gây khó khăn, lúng túng trong triển khai thực hiện mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến việc phát huy vai trò, tác động của hương ước, quy ước trong đời sống xã hội, nhất là tính tự quản của cộng đồng. Nguyên nhân chủ yếu là do các văn bản pháp luật quy định về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước đã ban hành từ rất lâu3, lại chậm được rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện nên hiện nay, các văn bản này đã lạc hậu, có sự mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản ban hành sau có giá trị pháp lý cao hơn (Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN). Hình thức của một số văn bản không còn phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Thông tư số 17/2011/TT-BVHTTDL, Thông tư liên tịch số 04/2001/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN-UBQGDS-KHHGĐ ngày 09/7/2001 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa - Thông tin, Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ủy ban Quốc gia dân số và kế hoạch hóa gia đình hướng dẫn bổ sung Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN).

Để tạo cơ sở pháp lý triển khai quản lý, xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước được thống nhất, đồng bộ, phù hợp với các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về quyền con người, quyền công dân, thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở được nhấn mạnh trong các văn kiện của Đảng, Hiến pháp năm 2013 và một số đạo luật, luật có liên quan, việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước là cần thiết và cấp bách.

2. Định hướng hoàn thiện thể chế về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước

Những vướng mắc, bất cập nêu trên là những vướng mắc, bất cập tổng thể về thể chế xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước được nhận diện qua theo dõi, rà soát, kiểm tra, tổng kết thực tiễn triển khai các văn bản pháp luật về công tác này trong thời gian qua. Để khắc phục các vướng mắc, bất cập đó, cần phải sửa đổi, bổ sung toàn diện thể chế, chính sách có liên quan đến vấn đề tự quản cộng đồng và thực hiện dân chủ ở cơ sở, cụ thể là:

Thứ nhất, đối với những vướng mắc, bất cập liên quan đến xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước trong các luật, pháp lệnh, nghị quyết liên tịch, đề nghị Bộ Nội vụ tổng kết thi hành Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2017; nghiên cứu, xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Do vậy, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần tiếp tục theo dõi, phối hợp với Bộ Nội vụ, các bộ, ngành khác trong quá trình tổng kết thi hành Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2017; nghiên cứu, đề xuất nội dung liên quan đến xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước trong quá trình xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (nếu có) và các văn bản hướng dẫn thi hành các luật khác có liên quan.

Thứ hai, đối với những vướng mắc, bất cập trong Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg và các Thông tư liên tịch, đề nghị Bộ Tư pháp nghiên cứu, xây dựng Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước theo hướng quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 để thay thế Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg; kịp thời khắc phục các vướng mắc, bất cập trong Chỉ thị này và các Thông tư liên tịch; bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ với quy định của Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN. Trong quá trình xây dựng dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước, cần tập trung vào một số định hướng sau đây:

- Về phạm vi điều chỉnh: Dự thảo Quyết định điều chỉnh về: (i) Nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước; (ii) Nội dung, hình thức của hương ước, quy ước; (iii) Trình tự, thủ tục, thẩm quyền soạn thảo, thẩm định, công nhận, sửa đổi, bổ sung hương ước, quy ước; (iv) Trách nhiệm quản lý nhà nước về hương ước, quy ước; (v) Kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước và các biện pháp bảo đảm khác.

- Về nguyên tắc xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước: Dự kiến bao gồm: (i) Phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, không hạn chế quyền con người, quyền công dân; (ii) Bảo đảm sự tự nguyện, dựa trên nhu cầu của cộng đồng dân cư; phát huy dân chủ ở cơ sở, hạn chế tối đa sự can thiệp của cơ quan, tổ chức; (iii) Bảo tồn, phát triển các giá trị văn hóa truyền thống, thuần phong mỹ tục, tập quán tiến bộ, tích cực; hạn chế, tiến tới xóa bỏ các hủ tục lạc hậu; xây dựng các giá trị văn hóa mới phù hợp với xu thế thời đại.

- Về nội dung, hình thức của hương ước, quy ước: Quy định mang tính định hướng về những nội dung lớn của hương ước, quy ước (gắn với các lĩnh vực của đời sống xã hội như: Văn hóa, bảo vệ môi trường, tài nguyên, xây dựng nông thôn mới, an ninh trật tự xã hội…). Phân cấp cho chính quyền địa phương hướng dẫn cụ thể hơn cho phù hợp với điều kiện thực tế của vùng, miền, cộng đồng. Nghiên cứu, bổ sung định hướng về việc tập hợp các tập quán tốt đẹp, tiến bộ cần giữ gìn, phát huy; tập quán, hủ tục lạc hậu cần vận động xóa bỏ, cấm áp dụng nhằm tạo nguồn áp dụng tập quán tốt đẹp theo quy định của pháp luật.

- Về trình tự, thủ tục xây dựng và thẩm quyền phê duyệt/công nhận hương ước, quy ước: Sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền công nhận hương ước, quy ước cho phù hợp với Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2017, Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN; đơn giản hóa các thủ tục, rút ngắn thời gian giải quyết để thuận tiện cho địa phương, quy định chặt chẽ thủ tục, thời hạn công nhận, nhất là thủ tục lấy ý kiến nhân dân và thẩm định để hương ước, quy ước có chất lượng, không trái pháp luật, xâm phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể.

- Ghi nhận các biện pháp bảo đảm thực hiện trong hương ước, quy ước nhằm giáo dục, nâng cao ý thức tuân thủ, chấp hành hương ước, quy ước như: Nhắc nhở, phê bình của gia đình, tập thể cộng đồng; bổ sung một số hình thức khác phù hợp với tính chất tự quản của cộng đồng để xử lý hành vi vi phạm hương ước, quy ước…

- Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong quản lý, xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước: Dự kiến quy định Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm tham mưu, giúp Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là cơ quan phối hợp trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước; đồng thời phân công cụ thể, thống nhất trách nhiệm quản lý nhà nước của các cơ quan, tổ chức ở địa phương.

ThS. Phan Hồng Nguyên, Bộ Tư pháp

ThS. Lê Thu Hà, Đại học Kiểm sát Hà Nội