Dân chủ là văn minh của nhân loại và là nền tảng, giá trị đạo đức, là cơ sở để phát huy bản chất của Nhà nước, của mỗi chế độ, là sự hướng đến các giá trị cao quý khác. Dân chủ, suy cho cùng phải được thực hiện trong thực tiễn và được Nhà nước đảm bảo, thúc đẩy cho việc hiện thực hoá trong đời sống xã hội nói chung và đời sống chính trị nói riêng. Do đó, Nhà nước nào cũng tìm cho mình một cơ chế pháp lý hữu hiệu để thực hiện dân chủ có hiệu quả thông qua hệ thống pháp luật, hình thức pháp lý và phương pháp pháp lý hữu hiệu.

Dân chủ đại diện cũng vậy, việc tìm ra cơ quan đại diện, người đại diện và cách thức để cơ quan, người đại diện đó thực hiện sứ mệnh của người ủy quyền là một đòi hỏi mang tính tự thân của nền dân chủ. Tuy nhiên, ủy quyền và thực hiện ủy quyền không đơn giản trong xã hội và nền chính trị vận động ngày càng hướng đến thực chất hơn. Người dân mong muốn có được lợi ích thông qua việc ủy quyền nhưng không muốn mất nhiều thời gian và công sức trong việc tìm ra người ủy quyền và hầu như không có nhiều mối liên lạc với người được ủy quyền trong suốt thời gian ủy quyền. Cơ quan đại diện hoạt động vì nhiều sứ mệnh và mang tính đại diện rộng rãi, nên mặc dù cố gắng nói lên tiếng nói của cử tri song nhiều khi lại chưa đáp ứng được. Điều đó đặt ra vấn đề, Nhà nước cần có cơ chế pháp lý hoàn thiện để dân chủ đại diện đạt được mục đích và mang lại ý nghĩa thiết thực cho từng cá nhân, cho cộng đồng, nhóm lợi ích và toàn xã hội.

Cơ chế pháp lý nhằm thực hiện các thiết chế dân chủ đại diện được hiểu là quá trình đưa các quy định pháp luật về cách thức tổ chức, hoạt động của các thiết chế dân chủ đại diện để các đại biểu và cơ quan dân cử vận hành một cách thông suốt, có hiệu lực và hiệu quả. Việc đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế này cần xem xét qua các tiêu chí sau đây:

1. Đảm bảo tính toàn diện và khách quan

Tính toàn diện, khách quan của cơ chế phải thể hiện đủ nội hàm của dân chủ trong các hình thức và nội dung hoạt động. Có nghĩa là, các quy định pháp luật về dân chủ trong ứng cử, bầu cử, tranh cử, thực hiện quyền đại biểu dân cử trong quá trình lập pháp, lập quy; quy định về dân chủ trong thảo luận, xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương; quy định về dân chủ trong giám sát, kiến nghị giám sát, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị giám sát phải đảm bảo vừa đầy đủ, vừa không mâu thuẫn, chồng chéo. Đồng thời, các quy định pháp luật cần thể hiện đầy đủ các nội dung như dân chủ trong bàn bạc, thảo luận về các quyết sách chính trị, các lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hoá, quốc tế...; dân chủ trong bàn bạc, thảo luận, biểu quyết. Hơn thế nữa, tính toàn diện và khách quan đòi hỏi cơ chế pháp lý đó phải quy định một cách cụ thể, công khai quy trình, cách thức và trách nhiệm của đại biểu dân cử trong tiếp xúc cử tri, thu nhận ý kiến của cử tri và tham gia ý kiến phát biểu, thảo luận, tranh luận, chất vấn, miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu trên cơ sở ý chí của cử tri bầu ra họ và vì cử tri. Tính toàn diện đòi hỏi sự thể hiện một cách đầy đủ bản chất dân chủ trong từng quy định về hình thức pháp lý, phương pháp pháp lý và hậu quả pháp lý của cơ chế, về tần suất trong quá trình đại biểu sử dụng các quy định đó, đồng thời, phản ánh yếu tố thường xuyên, cạnh tranh của các cuộc bầu cử, yếu tố phổ thông đầu phiếu, cạnh tranh trong bầu cử và đặc biệt là đảm bảo không có gian lận, thiếu trung thực trong quá trình bầu cử.

Tính khách quan của cơ chế là khẳng định không chấp nhận ngoại lệ cho bất cứ đại biểu hoặc cá nhân nào. Nó đòi hỏi quyền của cử tri về bầu cử, ứng cử phải được tôn trọng và bảo vệ. Nhà nước, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và cá nhân có liên quan là những chủ thể có trách nhiệm đảm bảo sự khách quan, minh bạch, chính xác trong quá trình bầu cử và hoạt động đại biểu như đưa thông tin chính xác, công bằng, không thiên vị về người ứng cử với cử tri, về kết quả hoạt động của từng đại biểu dân cử trong nhiệm kỳ và đặc biệt phải khách quan trong việc tiến hành các biện pháp khen thưởng, kỷ luật, miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu. Một cơ chế khách quan phải là cơ chế đáp ứng tiêu chí có hệ thống pháp luật minh bạch, dễ sử dụng, dễ giám sát và dễ thay thế khi các chủ thể thực hiện không còn đảm bảo uy tín và vai trò đại diện cho cử tri và nhân dân. Tính khách quan còn thể hiện trong các quy phạm pháp luật về mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống chính trị với cơ quan dân chủ; về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với quá trình lãnh đạo cơ quan dân cử để đảm bảo rằng, Đảng có phương pháp lãnh đạo dân chủ, lắng nghe ý kiến của cơ quan dân cử, người đại biểu để đưa ra ý kiến lãnh đạo kịp thời, khách quan, tuân theo quy luật. Luật hoá mối quan hệ mật thiết giữa Đảng và Nhà nước trên cơ sở dân chủ chính là điều kiện khách quan để nhân dân dám nói, dám nghĩ, dám đề xuất ý kiến với cán bộ dân cử và thông qua đó, cán bộ đảng viên “hoá thân” vào đại biểu dân cử nâng cao bản lĩnh chính trị và tinh thần trách nhiệm trước nhân dân, cử tri trong hoạt động đại biểu của họ, đảm bảo để tự do tư tưởng, tự do thảo luận, tranh luận nhằm tìm ra chân lý, khắc phục thói áp đặt, quan liêu, mệnh lệnh hoặc bảo thủ, trì trệ. Tính khách quan của cơ chế cũng đòi hỏi sự thuận lợi, đơn giản, công khai, minh bạch trong trình tự, thủ tục vận hành. Tính khách quan thể hiện ở mức độ hiểu biết của các đại biểu dân cử trong việc tôn trọng quy luật khách quan của nền kinh tế, của các mối quan hệ xã hội để chuyển tải vào các văn bản pháp luật; mức độ quan hệ với cử tri nơi bầu ra và cử tri ở các địa phương khác; mức độ bảo vệ lợi ích của nhóm cử tri này và mức độ bảo vệ lợi ích của nhóm cử tri khác cần được đảm bảo không có sự chênh lệch thái quá; mức độ tôn trọng sự thật khách quan của đại biểu dân cử trong quá trình thực hiện; trình tự, thủ tục được tuân thủ chặt chẽ về thời gian, quy trình…

2. Đảm bảo tính công khai, minh bạch

Tiêu chí công khai, minh bạch đòi hỏi công khai về nguyên tắc vận hành của cơ chế, công khai về hoạt động và kết quả hoạt động, công khai trong thảo luận, trong quá trình ra nghị quyết. Tiêu chí này gồm tiêu chí về định tính và tiêu chí định lượng. Đính tính thể hiện tính chất công khai, minh bạch trong nội dung hoạt động ở mức độ rõ ràng, mức độ đảm bảo cho người dân dễ hiểu, dễ tiếp cận và đặc biệt không tốn nhiều chi phí cho việc tiếp cận thông tin hoạt động của cơ quan dân cử; mức độ người dân được biết về thời gian công bố văn bản pháp luật, số lượng văn bản pháp luật được công bố, nơi công bố và các công cụ để tra cứu, mức độ thường xuyên hay không thường xuyên công bố; đầy đủ hay không đầy đủ trong việc công khai; liên tục hay không liên tục trong việc giải thích là nội hàm về định tính của tiêu chí công khai, minh bạch. Tiêu chí này cũng là thước đo về số lượng đại biểu dân cử tham gia trong các hoạt động đại biểu (số lượng các buổi họp, số lần phát biểu, số lần vắng mặt, số lần tiếp xúc cử tri, số lần giám sát, số lần biểu quyết…). Ngoài ra, tiêu chí công khai, minh bạch đòi hỏi về luật pháp, chính sách, thông tin; tính quy định trách nhiệm, tính ràng buộc giữa quyền và nghĩa vụ từ cán bộ công chức tới công dân, đó là những yêu cầu không thể thiếu để bảo đảm dân chủ thực chất.

3. Tuân thủ pháp luật đầy đủ và nghiêm túc

Tuân thủ pháp luật một cách đầy đủ và nghiêm túc là tiêu chí mang nội hàm định tính và định lượng. Trước hết là, yêu cầu các chủ thể nhận thức đầy đủ vai trò của cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện, chức năng đại diện một cách thường xuyên, liên tục ở tất cả các khâu, các công đoạn từ ứng cử, bầu cử, thực hiện chức năng đại biểu, giải trình, bãi miễn và bãi nhiệm đại biểu dân cử. Đây được xem là tiêu chí quan trọng đòi hỏi các chủ thể của cơ chế pháp lý phải đề cao năng lực và thói quen áp dụng pháp luật và sử dụng pháp luật. Bởi nếu đáp ứng được tiêu chí này, thì sẽ tìm được người ứng cử đủ điều kiện, đủ tiêu chuẩn đại diện; cử tri đi bầu cử có đủ năng lực hành vi, năng lực chính trị, pháp lý và nhận thức để thực hiện quyền của mình bầu hay không bầu người xứng đáng làm đại biểu, thay mặt họ tham gia cơ quan nhà nước và thực hiện quyền lực nhà nước. Nếu việc thực hiện pháp luật không đúng đắn sẽ dẫn đến hiện tượng vi phạm nguyên tắc bầu cử, chất lượng của đại biểu không đảm bảo. Theo quan điểm của Lê Nin thì: “Nền dân chủ là sự thống trị của đa số. Chỉ có cuộc tuyển cử phổ thông, trực tiếp, bình đẳng mới được gọi là dân chủ”[1]. Theo đó, nếu quá trình vận hành không áp dụng đúng các nguyên tắc pháp lý thì tiêu chí tuân thủ nghiêm túc sẽ không đạt được, cơ chế dân chủ đó chưa thể được đánh giá là hoàn thiện.

Hoạt động của các thiết chế dân chủ đại diện được thiết lập và vận hành trên cơ sở pháp luật. Do đó, đòi hỏi tiêu chí nghiêm túc và đầy đủ trong quá trình thực hiện phải được đặt lên hàng đầu, bởi các chủ thể trong cơ chế pháp lý được pháp luật quy định về cách thức thành lập, vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền. Đồng thời, hình thức, phương pháp và hậu quả pháp lý của cơ chế cũng được pháp luật quy định chặt chẽ để tránh trường hợp hình thành một cơ chế lỏng lẻo và vận hàng mang tính hình thức. Bên cạnh đó, cũng cần đáp ứng tiêu chí nghiêm túc, đầy đủ trong quán triệt và tuân thủ chính sách của Đảng, điều lệ của tổ chức có người tham gia cơ quan đại diện và quy chế của cơ quan, tổ chức đại diện, bởi đại biểu không chỉ đại diện cho cử tri, mà còn là đối tượng ưu tú của các tổ chức đảng, mặt trận và đoàn thể. Do đó, chủ thể đó vừa phải nghiêm túc trong thực hiện pháp luật, vừa phải nghiêm túc trong thực hiện chính sách của Đảng và điều lệ của tổ chức tham gia.

4. Đảm bảo hiệu quả và tạo động lực cho sự phát triển

Cơ chế pháp lý nhằm thực hiện các thiết chế dân chủ đại diện là sự hiện thực hoá mục tiêu của dân chủ trong thực tế đời sống xã hội, bởi vậy, nếu được đánh giá là hoàn thiện cần căn cứ vào tiêu chí hiệu quả và động lực cho sự phát triển. Đây là động lực là tiêu chí vừa mang tính định tính và định lượng. Định tính thể hiện mức độ của động lực phát triển về kinh tế, xã hội khi cơ chế pháp lý dân chủ trực tiếp vận hành. Đó là thước đo về hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử. Quá trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương do các đại biểu dân cử và cơ quan dân cử thực hiện chính là động lực cho sự phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương và từng cử tri. Hiệu quả đó thể hiện ở sự đảm bảo công ăn việc làm cho mỗi người dân, đồng thời người dân được tôn trọng những quyền và lợi ích hợp pháp mà trước hết là lợi ích vật chất như có nhà ở và điều kiện thiết yếu, trẻ em được đến trường, được chăm sóc sức khỏe và lợi ích tinh thần như được ngang nhau về quyền và nghĩa vụ. Theo đó, tiêu chí hiệu quả và động lực cho sự phát triển chính là đại lượng để phân định sự hài lòng của người dân về các chính sách, pháp luật do cơ quan dân cử ban hành có thiết thực không, có là động lực cho việc nâng cao năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả lao động trong xã hội không. Đó chính là thước đo giá trị thực tế của dân chủ. Bên cạnh đó, tiêu chí này còn đo đếm được mức độ và khả năng của cử tri thể hiện ý kiến, kiến nghị của mình đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền; đo đếm được mức độ thấu hiểu của cơ quan dân cử đối với mong muốn và sự hài lòng, chưa hài lòng về chính quyền trung ương và chính quyền địa phương để có những quyết sách coi trọng nguồn lực trong nhân dân, tạo cơ sở cho người dân sáng tạo, giải phóng tư tưởng, giải phóng ý thức, không rơi vào tình trạng giả dối, trọng hình thức.

Định lượng về động lực phát triển để đánh giá sự hoàn thiện của việc thực hiện còn thể hiện ở việc xác định có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan đại diện thông qua đã thể hiện được thái độ của Nhà nước về sự ghi nhận, thúc đẩy, bảo đảm và bảo vệ quyền chính trị, dân sự, quyền kinh tế - văn hoá - xã hội của con người; về số lượng chính sách do cơ quan đại diện ban hành chăm lo công ăn việc làm cho người dân, khuyến khích dân chủ động tự lo việc làm, quan tâm xóa đói, giảm nghèo và khuyến khích người dân làm giàu chính đáng bằng sức lao động của mình, được pháp luật cho phép; có bao nhiêu chính sách được ban hành đã chú trọng tới sự tiến bộ và trưởng thành của các thế hệ trẻ em, phụ nữ, thanh niên, người lao động, người già, trẻ em, trí thức, nhân tài. Số lượng các văn bản quy phạm pháp luật càng nhiều, càng thể hiện mức độ hoàn thiện của cơ chế dân chủ, song ở khía cạnh đánh giá thực chất của cơ chế thì cần xác định có những hành vi nào xâm hại phổ biến đến quyền phát triển của con người, bao gồm: Quyền được học tập, quyền lao động, quyền an sinh xã hội, quyền có việc làm, quyền hưởng thụ văn hoá - nghệ thuật...

5. Đảm bảo tính khoa học và khả thi

Tiêu chí khoa học, khả thi của cơ chế pháp lý nhằm thực hiện các thiết chế dân chủ đại diện là đòi hỏi về mức độ hoàn thiện của trình tự, thủ tục, hình thức pháp lý, phương pháp và hậu quả pháp lý của cơ chế, đồng thời thể hiện tính khả thi của các văn bản quy phạm pháp luật quy định về dân chủ đại diện như chế độ bầu cử, ứng cử, tranh cử, chế độ hoạt động và phương thức hoạt động của người đại biểu và cơ quan dân cử. Mối quan hệ giữa các cơ quan dân cử với cử tri và cơ quan trong hệ thống chính trị cũng cần đảm bảo tính khoa học, nếu không sẽ rơi vào trạng thái thiếu phối hợp hoặc chồng lấn trong hoạt động. Tính khoa học là tiêu chí định tính, đo lường mức độ hoàn thiện của cơ chế này. Nếu như việc bầu cử không tuân theo nguyên tắc bầu cử, các đại biểu không tự giác trong hoạt động, không vận dụng pháp luật trong quá trình hoạt động thì cơ chế đó chỉ ở trên giấy, thiếu tính khả thi. Hoặc khi áp dụng, các quy định pháp lý không đủ để làm căn cứ để hoạt động đại biểu, hoặc khó áp dụng, áp dụng nhưng chồng chéo với các cơ quan khác nhưng không có cơ chế tháo gỡ sự mâu thuẫn, chồng chéo đó thì cơ chế đó không khoa học, không khả thi. Ví dụ như trường hợp cùng một địa phương, cùng một thời điểm có đến 02 đoàn giám sát của Quốc hội... Hay có quy định về thành lập Ủy ban lâm thời của Quốc hội trong trường hợp cần thiết, song thực tế lại rất khó để áp dụng quy định này.

Tóm lại, để đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế pháp lý nhằm thực hiện các thiết chế dân chủ đại diện đòi hỏi phải xây dựng hệ thống tiêu chí khoa học, phù hợp với đặc thù của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam được xây dựng trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, trong cơ chế quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đặc thù này đòi hỏi khi đánh giá cơ chế pháp lý nhằm thực hiện các thiết chế dân chủ đại diện phải chú trọng tới liều lượng và nội hàm của từng tiêu chí, bởi các tiêu chí đều là các khía cạnh phản ánh sâu sắc nền dân chủ ở Việt Nam. Việc xác định tiêu chí để đánh giá cơ chế chính là nhằm làm nổi bật những ưu điểm, hạn chế và tìm ra nguyên nhân để hoàn thiện, trong đó, nhấn mạnh đến khả năng hoàn thiện trình độ của cơ quan đại diện, nhấn mạnh vai trò của đại biểu dân cử và hướng đến nâng cao năng lực, ý thức chính trị tích cực của cử tri. Việc xác định đúng các tiêu chí đánh giá cơ chế cũng chính là nhằm mục tiêu đảm bảo để cử tri biết cách bảo vệ các quyền làm chủ của họ và đại biểu dân cử nâng cao năng lực đại diện trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.

PGS.TS. Trương Thị Hồng Hà

Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương

PGS.TS. Nguyễn Việt Hương

Viện Nhà nước và Pháp luật