Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015), chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định.

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Trong ba cấp chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương cấp huyện đóng vai trò quan trọng trong việc chuyển tải, triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của cấp trung ương và cấp tỉnh; kiểm tra, giám sát, hướng dẫn, chỉ đạo chính quyền cấp xã trong việc triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Do đó, việc trao đổi về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện phải tiếp cận trên cơ sở vị trí pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương với tư cách là một chủ thể của hệ thống hành pháp (thực hiện nhiệm vụ lập quy - ban hành văn bản quy phạm pháp luật) và là cơ quan tự quản địa phương (do nhân dân địa phương bầu ra, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương).

Từ vị trí, vai trò và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp huyện mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy Ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện. Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 thì nội dung nghị quyết của HĐND huyện ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, xã hội, đời sống, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 19, 20, 21, 22, 23, 24 và 25 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Ngoài các nội dung trên thì HĐND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh còn ban hành nghị quyết để quyết định chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận và chủ trương biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 26, Điều 27 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên; HĐND huyện thuộc địa bàn hải đảo còn ban hành nghị quyết để quyết định chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

Như vậy, có thể thấy rằng, phạm vi nội dung nghị quyết của HĐND cấp huyện (theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004) được ban hành rất rộng, thuộc tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương gắn với những nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Quy định này đã bảo đảm tối đa quyền tự quản, tự chủ trong việc tự quyết định các vấn đề của địa phương mà không bị giới hạn bởi bất kỳ văn bản pháp luật nào ngoài Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, với độ “mở” quá lớn như vậy thực tế đã dẫn đến tình trạng HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật tràn lan, chất lượng không cao, khó kiểm soát và đã tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thiếu thống nhất giữa các địa phương, trong đó có cả những nghị quyết mang tính chủ trương, đường lối như quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội mà không chứa các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) - là thuộc tính của văn bản quy phạm pháp luật.

Để khắc phục hạn chế nêu trên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã thu hẹp một cách đáng kể phạm vi nội dung ban hành nghị quyết của HĐND cấp huyện. Theo quy định tại Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, HĐND cấp huyện chỉ được ban hành nghị quyết để quy định những vấn đề được luật giao. Thực tế trong những năm qua thấy rằng, các luật và văn bản dưới luật chủ yếu giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho HĐND cấp tỉnh mà hầu như không có văn bản luật nào giao cho HĐND cấp huyện ban hành. Do đó, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện trên thực tế là không phát sinh. Tính tự quản của chính quyền cấp huyện bị thu hẹp gần như tuyệt đối. Điều này đã dẫn đến hệ quả là HĐND cấp huyện khó có thể thực hiện có hiệu quả tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn được giao trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nhất là trong việc quy định các các biện pháp mang tính đặc thù để phát huy tiềm năng, lợi thế và định hướng phát triển riêng của mỗi địa phương.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn mà HĐND cấp huyện cần ban hành các nghị quyết cá biệt để thực hiện (như việc thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn; xác nhận kết quả bầu cử các chức danh, kết quả lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, bãi nhiệm, cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu; thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định dự toán ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách…) thì HĐND cấp huyện cần phải ban hành những nghị quyết quy phạm pháp luật để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ, quyền hạn mà Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định. Chẳng hạn như: Biện pháp thực hiện nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác; bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn; biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật; biện pháp phát triển hệ thống giáo dục mầm non, tiểu học và trung học cơ sở; biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; biện pháp bảo vệ, chăm sóc sức khỏe nhân dân, phòng, chống dịch bệnh; biện pháp phát triển việc làm, chính sách xóa đói, giảm nghèo; quyết định các cơ chế, chính sách thu hút đầu tư phát triển đô thị, chương trình, kế hoạch xây dựng công trình hạ tầng đô thị, giao thông; biện pháp quản lý dân cư và tổ chức đời sống dân cư, bảo đảm trật tự công cộng, cảnh quan đô thị trên địa bàn.

Thực tế ở tỉnh Quảng Bình đã vấp phải những vướng mắc nêu trên. Chẳng hạn như, để đẩy mạnh phát triển sản xuất nông nghiệp, xây dựng nông thôn mới và nâng chao chất lượng giáo dục, HĐND thị xã Ba Đồn đã ban hành Nghị quyết số 71/NQ-HĐND ngày 28/12/2021 về việc ban hành quy định định mức hỗ trợ phát triển sản xuất nông nghiệp và Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2022 - 2025 và Nghị quyết số 06/NQ-HĐND ngày 28/7/2022 quy định việc hỗ trợ khuyến khích học sinh, giáo viên ngành giáo dục thị xã Ba Đồn đạt thành tích cao trong các kỳ thi giai đoạn 2022 - 2026. Hoặc, để phát triển thiết chế văn hóa, khuyến khích đẩy mạnh phát triển sản xuất, HĐND thành phố Đồng Hới đã ban hành Nghị quyết số 58/NQ-HĐND ngày 22/7/2021 về việc thông qua chính sách hỗ trợ xây dựng và mua sắm trang thiết bị, cơ sở vật chất nhà văn hóa thôn, tổ dân phố đạt chuẩn giai đoạn 2021 - 2025 và Nghị quyết số 03/NQ-HĐND ngày 02/4/2021 về chính sách hỗ trợ phát triển sản xuất của thành phố Đồng Hới giai đoạn 2021 - 2025. Mặc dù các nghị quyết nêu trên đều ban hành theo hình thức nghị quyết cá biệt nhưng nội dung nghị quyết lại chứa các quy phạm pháp luật và theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì HĐND cấp huyện không được ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật khi không được luật giao. Do đó, HĐND thị xã Ba Đồn và HĐND thành phố Đồng Hới đã phải ban hành nghị quyết để bãi bỏ các nghị quyết nêu trên. Như vậy có thể thấy rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì “mở” còn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì “đóng” về phạm vi thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là luật hình thức để bảo đảm cho việc triển khai thực hiện những quy định của các văn bản pháp luật nội dung, do đó luật hình thức phải bảo đảm tương thích với luật nội dung. Từ quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thấy rằng, bên cạnh việc quy định phân quyền cho chính quyền địa phương phải được quy định trong Luật, Luật này đã bổ sung quy định về việc phân cấp cho chính quyền địa phương. Tại Điều 13 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Tại khoản 1 Điều 19 và khoản 1 Điều 40 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, đó là: “Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh”. Tương tự, tại khoản 1 Điều 26 và khoản 1 Điều 54 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp huyện trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật đó là: “Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp huyện”. Để đảm bảo thực hiện quy định này, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 đã bổ sung quy định về thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện theo hướng mở rộng hơn để phù hợp với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Cụ thể đó là: HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (khoản 7 Điều 1). Mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung theo hướng “mở”, nhưng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa giải quyết triệt để vướng mắc trong thực tiễn và chưa tương thích hoàn toàn với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã “mở” cho HĐND cấp huyện “hai cánh cửa” về thẩm quyền: Một là, “quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp”; Hai là, “quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp huyện”. Tức là vừa ban hành nghị quyết để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên (trong đó có HĐND cấp tỉnh) phân cấp (giao cho), vừa ban hành nghị quyết để phân cấp (giao lại) những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp huyện cho cấp dưới (cấp xã). Điều này thể hiện sự kết nối liên thông giữa cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Trong khi đó Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 thì chỉ “mở” cho HĐND cấp huyện “một cánh cửa” về thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật, đó là chỉ được ban hành nghị quyết để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới mà không được ban hành nghị quyết quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp. “Khiếm khuyết” này đã làm vô hiệu hóa quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh quy định tại khoản 1 Điều 19 và khoản 1 Điều 40 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Trong khi không được luật, nghị quyết của Quốc hội giao thì việc HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết để “thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới (cấp xã) theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương” cũng không thể phát sinh trong thực tế.

Với những bất cập trong quy định về thẩm quyền ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện như đã nêu trên, cơ quan có thẩm quyền cần sớm nghiên cứu tham mưu để Chính phủ trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật bảo đảm sự tương thích với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và nhu cầu thực tiễn đặt ra của chính quyền cấp huyện trong việc quyết định các vấn đề mang tính tự quản của địa phương./.

ThS. Phạm Thái Quý

Phó Trưởng ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình

Ảnh: Internet