Tóm tắt: Qua bài viết này, tác giả phân tích những thành tựu, hạn chế của hệ thống pháp luật trong phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta hiện nay và đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện.

Abstract: This paper, the author analyzes achievements, shortcomings of the current legal system in social - economic development in our country and puts forward some improvement proposals.

1. Những thành tựu của hệ thống pháp luật trong phát triển kinh tế, xã hội ở nước ta hiện nay

Thứ nhất, hạn chế tối đa việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nội dung vượt phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước theo hướng hiện đại

Trong thời gian qua, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để thi hành và chi tiết hóa các quy định của Hiến pháp, luật của Quốc hội, kịp thời thể chế hóa được nhiều đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Trong những năm qua, các VBQPPL mà đi đầu là những văn bản của cơ quan hành chính ban hành đã bám sát được yêu cầu chính trị, nhiệm vụ cách mạng mà Đảng đề ra trong từng thời kỳ. Trong giai đoạn hiện nay, để tạo khung pháp lý vững chắc cho sự phát triển của đất nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều VBQPPL, việc ban hành các văn bản này phải tuân đúng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan. Trên thực tế, từ khi Luật Ban hành VBQPPL ra đời, đã hạn chế được tình trạng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng thẩm quyền, vượt quá chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Thứ hai, hệ thống pháp luật đã thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân lao động

Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền được ban hành với mục đích phục vụ lợi ích của nhân dân. Lợi ích này chính là ý chí, nguyện vọng đích thực của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi có hiệu lực thi hành. Hệ thống VBQPPL của cơ quan hành chính đã bám sát quyền lợi thiết thực của nhân dân, ví dụ như việc đơn giản hóa các thủ tục thành lập doanh nghiệp khi hướng dẫn Luật Doanh nghiệp năm 2014; thủ tục đầu tư dự án khi hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư năm 2014. Chính phủ đã kịp thời ban hành nhiều nghị định hướng dẫn Luật Doanh nghiệp như ban hành nghị định về đăng ký kinh doanh, nghị định về quản trị công ty đại chúng... Các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành Bộ luật Lao động, mở rộng quyền của lao động nữ liên quan đến thời gian làm việc, thời gian nghỉ ngơi, chế độ thai sản, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế. Khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai với các quy định mở rộng quyền của người sử dụng đất, Chính phủ đã ban hành nghị định, các bộ đã ban hành thông tư để hướng dẫn thi hành.

Thứ ba, nội dung của hệ thống pháp luật ngày càng đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội

Trong xu thế hội nhập thế giới cùng với mục tiêu đẩy mạnh hoạt động công nhiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước, nhiều VBQPPL áp đặt ý chí đơn phương mang nặng tính chủ quan đã được thay thế bằng những VBQPPL thực sự bắt rễ từ cuộc sống, phản ánh đúng quy luật khách quan của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội của đất nước ta. Các VBQPPL đã mang hơi thở của cuộc sống dựa trên những vấn đề bức xúc đang đặt ra trong đời sống xã hội như lĩnh vực đầu tư, ngân hàng, thị trường tiền tệ, xuất nhập khẩu, phát triển doanh nghiệp…

Thứ tư, hệ thống pháp luật đã có sự kế thừa và phát triển các giá trị tiến bộ của nhân loại về quan điểm phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội của nước ta

Hệ thống VBQPPL được ban hành trong thời gian qua có nội dung đã phản ánh được những điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, tiếp cận và phản ánh những giá trị tiến bộ được thừa nhận chung của nhân loại, tuân thủ những quy luật khách quan trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi ban hành đã quan tâm tới việc học hỏi, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm lập quy của các nước trên thế giới, vận dụng vào điều kiện ở Việt Nam, tạo thuận lợi cho việc mở rộng giao lưu hợp tác giữa nước ta và thế giới. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ta đã thể hiện được tư tưởng này trong nội dung của văn bản, ví dụ như hạn chế độc quyền, khuyến khích đầu tư, khuyến khích cạnh tranh lành mạnh, chống bán phá giá, hiến xác, hiến mô…

Các VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã từng bước đáp ứng yêu cầu hội nhập, các quy định của văn bản được thiết kế theo hướng đảm bảo sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế, bảo đảm phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và cam kết giữa Việt Nam với các nước.

Nhìn chung, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, coi đầu tư cho xây dựng pháp luật thực sự là cho hoạt động đầu tư cho phát triển, vì chất lượng của văn bản pháp luật có ảnh hưởng quyết định đến môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh của cả nền kinh tế, của từng doanh nghiệp và là điều kiện tiên quyết để phát huy có hiệu quả lợi thế quốc gia, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp, người dân. Cộng đồng doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân cũng ngày càng nhận thức đầy đủ hơn về vai trò của pháp luật đối với sự phát triển chung của đất nước và của mỗi thành viên trong xã hội, do đó đã quan tâm và đòi hỏi cao hơn đối với hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước.

Vai trò của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực hội nhập quốc tế cũng có nhiều đóng góp quan trọng, hình thành được một khung pháp luật thống nhất theo các chuẩn mực quốc tế cho việc ký kết, gia nhập, thực hiện các điều ước quốc tế và hoạt động tương trợ tư pháp…

2. Một số hạn chế

Thứ nhất, số lượng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành vẫn chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội

Mặc dù các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương đã ban hành nhiều VBQPPL để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, theo số liệu thống kê năm 2018 của Bộ Tư pháp cho thấy, trong lĩnh vực đầu tư, với 134 trang văn bản luật, có đến 3.471 trang văn bản hướng dẫn thi hành; tính trung bình, cứ 01 trang luật đất đai, có 19,5 trang văn bản hướng dẫn thi hành; đối với Luật Xây dựng, tỉ lệ này là 12,5 trang… nhưng tiến độ ban hành văn bản vẫn chưa đáp ứng yêu cầu. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh mặc dù đã giảm so với những năm trước đây, song chưa chấm dứt. Trung bình có khoảng 60% số văn bản được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. Nhiều nghị định, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, đặc biệt là thông tư, thông tư liên tịch thường bị chậm 06 tháng, thậm chí chậm hàng năm (như nghị định về hoạt động của công ty tài chính và công ty cho thuê tài chính ra đời sau 04 năm Luật Các tổ chức tín dụng được ban hành).

Thứ hai, hình thức văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực hiện nghiêm túc

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về thẩm quyền hình thức VBQPPL tương ứng với mỗi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương từ Chính phủ đến các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp. Tuy nhiên, vẫn có tình trạng cơ quan nhà nước ban hành văn bản không phải là VBQPPL nhưng thực tế áp dụng lại có hiệu lực như VBQPPL.

Khi triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức chưa có sự phân biệt rõ ràng, nhiều trường hợp những vấn đề thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng nhưng vẫn ban hành VBQPPL dưới dạng nghị định của Chính phủ hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Thứ ba, tính thống nhất, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chưa cao

Số lượng VBQPPL được ban hành nhiều trong thời gian qua, với các hình thức văn bản, cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống VBQPPL rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa, hệ thống pháp luật lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện; công tác pháp điển, hệ thống hóa, hợp nhất VBQPPL mới bước đầu triển khai nên rất khó tiếp cận, khó hiểu, khó sử dụng… làm cho việc thực hiện VBQPPL trong một số trường hợp còn gặp khó khăn ngay cả đối với những cán bộ pháp chế có trình độ chuyên môn.

Một số nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh không ít mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn và văn bản được hướng dẫn thi hành. Bên cạnh đó, tính ổn định của VBQPPL chưa cao, đặc biệt là những VBQPPL ở những lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng, đất đai thường xuyên thay đổi. Ngược lại, một số lĩnh vực pháp luật cần có sự khái quát cao, cần có sự điều chỉnh linh hoạt để phù hợp với sự phát triển năng động của quan hệ kinh tế, xã hội thì các VBQPPL lại quy định quá chi tiết.

Trong quá trình nghiên cứu, theo tác giả những hạn chế trên xuất phát từ các nguyên nhân chính sau đây: (i) Về nguyên nhân khách quan, công tác xây dựng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ở nước ta mới được thực sự quan tâm thực hiện trong khoảng 20 - 30 năm trở lại đây, nên chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc triển khai thực hiện, có việc còn lúng túng. Đất nước ta đang trong quá trình chuyển đổi, nhiều quan hệ xã hội mới được định hình, tính ổn định chưa cao. Trong một số trường hợp, đòi hỏi pháp luật phải đi trước để hình thành, tạo hành lang pháp lý thúc đẩy sự phát triển của các quan hệ xã hội, nhưng công tác nghiên cứu khoa học pháp lý còn chưa theo kịp; điều kiện tổ chức thực hiện trên thực tế còn rất nhiều khó khăn. (ii) Về nguyên nhân chủ quan, tư duy về xây dựng pháp luật chưa chuyển đổi mạnh mẽ, chưa thực sự phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Trình độ, năng lực xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật của cán bộ còn nhiều hạn chế. Công tác nghiên cứu, xây dựng chính sách trong quá trình soạn thảo VBQPPL chưa được đầu tư nghiên cứu, phân tích nên tính dự báo trong xây dựng pháp luật còn thấp. Kỷ luật, kỷ cương trong việc xây dựng và tổ chức triển khai thi hành pháp luật chưa nghiêm. Cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa thực sự phát huy hiệu quả. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được bố trí đúng mức cần thiết.

3. Các giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của pháp luật trong phát triển kinh tế, xã hội ở nước ta thời kỳ hội nhập

Thứ nhất, tăng cường kỷ cương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 để văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả

Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định phù hợp với mô hình nhà nước đơn nhất, được tổ chức và vận hành theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo khuôn khổ Hiến định rộng lớn cho việc xác định rõ sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; trong đó, có quy định về thẩm quyền và hình thức văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; cơ quan nhà nước có thẩm quyền yêu cầu phải chú trọng công tác hoạch định chính sách, tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật, xử lý các văn bản trái pháp luật... Đây là căn cứ rất quan trọng cho việc xây dựng thể chế nhà nước theo quan điểm mới về xây dựng pháp luật với những quy định mang tính đột phá vì mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả.

Muốn làm được điều này, cần có quan điểm đột phá về hoàn thiện thể chế hành chính (trong mối quan hệ thể chế chung của Nhà nước). Cần có quan điểm, chủ trương lớn là tập trung thực hiện tốt khâu thi hành pháp luật, gắn quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả.

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong giai đoạn hiện nay phải bám vào yêu cầu đổi mới hệ thống chính quyền

Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có sự đổi mới căn bản với định hướng và mục tiêu pháp lý rõ ràng, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển của địa phương, gắn liền phân cấp, phân quyền, mở rộng dân chủ. Trong đó, phân định rõ ràng thẩm quyền, vị trí, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan hành chính cấp trung ương với cơ quan hành chính cấp địa phương và cơ quan hành chính thuộc đơn vị hành chính đặc biệt. Chỉ khi đó, chúng ta mới xác định chính xác thẩm quyền về nội dung ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính trong hệ thống chính trị. Cần xác định lại thẩm quyền ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp, Chính phủ phải đổi mới linh hoạt trong việc ban hành VBQPPL và thẩm quyền ban hành VBQPPL chỉ nên quy định đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Còn cấp huyện, cấp xã chỉ là cấp tổ chức thực hiện nên không cần thiết phải ban hành VBQPPL mà chỉ cần ban hành các quyết định hành chính cá biệt hoặc văn bản hành chính thông thường để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

Các chủ thể có trách nhiệm bảo vệ chính sách do mình đề xuất trong suốt quá trình thảo luận, thông qua dự án; chịu trách nhiệm chủ trì trong việc chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng VBQPPL cũng như trong quá trình soạn thảo, trình các VBQPPL. Quy định rành mạch trách nhiệm của cơ quan soạn thảo theo hướng yêu cầu cơ quan chủ trì phải bảo đảm chất lượng dự thảo VBQPPL; phải trình dự án đúng thời hạn. Bên cạnh đó, để nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng VBQPPL cần quy định trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền cấp tỉnh trong việc bồi thường thiệt hại do việc chậm ban hành VBQPPL hoặc ban hành VBQPPL trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định...

Thứ ba, cần chú trọng xây dựng chính sách trong quá trình trước khi tiến hành soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Cơ quan xây dựng VBQPPL cần nghiên cứu xây dựng, phân tích chính sách, đánh giá tác động chi tiết từng chính sách, đặc biệt là tác động đến kinh tế và xã hội trong điều kiện hội nhập quốc tế; lấy ý kiến cơ quan tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp VBQPPL. Bởi lẽ, một trong những khâu yếu nhất của quy trình ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước hiện nay là khâu xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách. Nghĩa là trên thực tế có rất nhiều VBQPPL ra đời nhưng chính sách lại không thực tế, thiếu khả thi, thiếu thống nhất. Điều này xuất phát từ hoạt động phân tích, hoạch định chính sách còn hạn chế, chưa được coi trọng và chưa được đầu tư nghiêm túc khi ban hành VBQPPL, mới chỉ chú trọng đến thủ tục, thẩm quyền và sự cần thiết ban hành văn bản mà chưa tập trung vào việc lập và phân tích chính sách ngay trong giai đoạn này.

ThS. Cao Phan Long

Đại học Thủ đô Hà Nội