Bài viết dưới đây, tác giả đã khái quát các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 liên quan đến hợp đồng chuyển nhượng sử dụng đất, đồng thời phân tích một nội dung mới mà Bộ luật Dân sự năm 2015 mới ghi nhận, đó là quyền bề mặt. Trên cơ sở đó, tác giả phân định rõ giữa quyền bề mặt và quyền sử dụng đất. Đây là hai loại quyền không thể đồng nghĩa với nhau và có quy chế điều chỉnh khác nhau.

Việc chuyển quyền sử dụng đất được Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định thu gọn trong một mục gọi là Hợp đồng về chuyển quyền sử dụng đất (trước đây Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định riêng một phần). Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, Luật Đất đai năm 2013 và Bộ luật Dân sự năm 2015 đã được sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu của đạo luật cơ bản. Chuyển nhượng quyền sử dụng đất liên quan tới nhiều lĩnh vực như giao dịch dân sự, kinh doanh thương mại, quản lý đất đai và được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau (Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Thương mại, Luật Kinh doanh bất động sản). Vì vậy, vẫn có những quan điểm khác nhau về bản chất của chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Để khắc phục tình trạng trước đây có nhiều cách hiểu khác nhau đối với quy định chuyển nhượng quyền sử dụng đất, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã sửa đổi như sau: Hợp đồng về quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản theo hình thức phù hợp với quy định của Bộ luật này, pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan[1]. Khoản 3 Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 cũng có quy định: “Hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng hoặc chứng thực, trừ trường hợp kinh doanh bất động sản quy định tại điểm b khoản này”.

Tuy nhiên, Bộ luật Dân sự năm 2015 có quy định về quyền bề mặt - là một trong những quyền tài sản mới được ghi nhận. Điều 267 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác”. Có thể thấy rằng, việc ghi nhận và quy định quyền bề mặt sẽ giúp các cơ quan có thẩm quyền giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn mà hiện tại chưa có cơ sở pháp lý để giải quyết, do trước đây Bộ luật Dân sự năm 2005 chưa quy định. Tuy vậy, dưới góc độ khoa học, có quan điểm cho rằng, đây chính là một loại vật quyền. “Cần cân nhắc mục đích của quy định về quyền bề mặt là để nhằm giải quyết vấn đề gì? Bởi, quy định như thế này sẽ dẫn đến thực trạng Nhà nước là chủ sở hữu, người khác được giao quyền sử dụng đất, rồi người khác nữa lại được giao quyền bề mặt. Điều này càng gây khó khăn cho Nhà nước trong việc quản lý nguồn tài nguyên đất. Do vậy, nên xây dựng khái niệm quyền bề mặt để thay thế cho khái niệm quyền sử dụng đất hiện hành. Khi đó chỉ còn Nhà nước và chủ thể được Nhà nước giao quyền bề mặt mà thôi”[2]. Trên thực tế, có những quan điểm cho rằng, quyền sử dụng đất chỉ là quyền bề mặt mà Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định, việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực chất chỉ là việc chuyển nhượng quyền sử dụng bề mặt.

Vì vậy, trong quá trình soạn thảo Bộ luật Dân sự năm 2015, báo cáo của Bộ Tư pháp cũng đã cân nhắc: Nếu luật quy định thì phải tính đến việc điều chỉnh trong chuyển nhượng quyền bề mặt. Nếu coi đó là vật quyền thì sẽ liên quan đến người bán thứ nhất, người mua thứ nhất và người thứ ba. Do đó, nếu áp dụng nguyên tắc tách biệt thì lợi ích của các bên sẽ được điều hòa thỏa đáng hơn so với việc không áp dụng nguyên tắc này[3].

Liên quan đến quyền sử dụng đất, quyền bề mặt, trước đây, Điều 485 Bộ Hoàng việt Trung kỳ Hộ luật năm 1936 đã quy định về quyền nghiệp chủ như sau: “Quyền nghiệp chủ thuộc về điền địa là gồm cả quyền nghiệp chủ ở trên và ở dưới mặt đất, trừ các mỏ thời phải theo luật lệ định riêng mới nhận lấy được. Ở trên mặt đất thời người nghiệp chủ có quyền trồng trọt và xây dựng gì cũng được, trừ những điều luật lệ hạn chế không kể, nhất là điều định ở thiên nói về địa dịch. Ở dưới đất thời có quyền xây dựng và khai đào gì cũng được và khai đào được sản vật gì thời có quyền thu dụng, trừ những điều hạn chế thuộc luật lệ khai mỏ và luật lệ cảnh sát thời không kể”4. Như vậy, Bộ Hoàng việt Trung kỳ Hộ luật năm 1936 đã có sự phân định rõ và quyền mặt đất (hay quyền bề mặt) chỉ là một trong những quyền của người chủ nghiệp sử dụng đất.

Từ những phân tích trên có thể thấy rằng, quyền bề mặt được Bộ luật Dân sự năm 2015 ghi nhận không thể đồng nghĩa với quyền sử dụng đất và có quy chế điều chỉnh khác nhau. Theo quy định của pháp luật hiện hành, trong mọi trường hợp, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất đều phải được lập thành văn bản, có công chứng hoặc chứng thực và phải đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền về đăng ký đất đai. Vì vậy, quy định tại Điều 267 Bộ luật Dân sự năm 2015 về quyền bề mặt có nội dung hoàn toàn khác và không có quy định về chuyển nhượng cụ thể. Đối với các tài sản khác thì chủ sở hữu luôn có quyền định đoạt tài sản của mình thông qua việc chuyển giao quyền sở hữu. Tuy nhiên, do tính chất đặc biệt của tài sản là quyền sử dụng đất nên không phải chủ thể nào có quyền sử dụng đất đều có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất đó.

Bên chuyển nhượng trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất là: Tổ chức, cá nhân kinh doanh bất động sản; cá nhân, hộ gia đình (bao gồm: Cá nhân, hộ gia đình có quyền sử dụng đất ở; hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao trong hạn mức; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; cá nhân, hộ gia đình có quyền sử dụng đất do nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế; người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê).

Bên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất có thể là bất kỳ chủ thể nào, trừ các trường hợp: Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân. Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Hộ gia đình, cá nhân cũng không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất ở, đất nông nghiệp trong khu vực rừng phòng hộ, trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái thuộc rừng đặc dụng.

Về đối tượng chuyển nhượng, theo quy định của pháp luật hiện hành thì quyền sử dụng đất là tài sản thuộc quyền của chủ thể có quyền sử dụng ở dạng quyền tài sản (vô hình) luôn gắn liền với một loại tài sản khác ở dạng vật (hữu hình) là đất đai. Vì vậy, đối tượng chuyển nhượng trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất bao gồm đất và quyền sử dụng đất. Trước đây, pháp luật đã quy định cụ thể: Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên chuyển nhượng quyền sử dụng đất chuyển giao đất và quyền sử dụng đất cho bên nhận chuyển nhượng, còn bên nhận chuyển nhượng trả tiền cho bên chuyển nhượng theo quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai[5].

Quy định về chuyển nhượng này khác quy định về chuyển nhượng quyền bề mặt. Nguyên tắc chung là phải có thể xác định được giá trị của quyền sử dụng đất được chuyển giao khi gắn nó vào một thửa đất cụ thể (giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định) nên khi xác định về đối tượng chuyển giao trong hợp đồng này, cần phải xác định loại đất được chuyển giao. Căn cứ vào vị trí địa lý và mục đích sử dụng mà đất đai được phân thanh hai nhóm chính:

- Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất...

- Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất: Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; đất xây dựng trụ sở cơ quan; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất; đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm... Ngoài ra, còn có nhóm đất chưa sử dụng gồm các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng.

Khi xác lập hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, các bên căn cứ vào các giấy tờ chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để xác định loại đất mà theo quy định của pháp luật, người sử dụng đất có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Đó là: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất có mục đích trồng cây lâu năm nhưng chưa trồng cây; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác...

Khi chuyển nhượng, các chủ thể phải tuân thủ các điều kiện chuyển nhượng theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013: “1. Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất khi có các điều kiện sau đây: a) Có Giấy chứng nhận, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 186 và trường hợp nhận thừa kế quy định tại khoản 1 Điều 168 của Luật này; b) Đất không có tranh chấp; c) Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án; d) Trong thời hạn sử dụng đất”[6]. Ngoài ra, người sử dụng đất khi thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất còn phải có đủ điều kiện theo quy định tại các điều 189, 190, 191, 192, 193 và 194 của Luật Đất đai năm 2013. Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính.

Dù rằng, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ các trường hợp không được nhận chuyển nhượng như: Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển nhượng đối với trường hợp mà pháp luật không cho phép chuyển nhượng; tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt..., khoản 2 Điều 210 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Trường hợp nhà đầu tư được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm để đầu tư xây dựng, kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp khu chế xuất mà đã cho thuê lại đất có kết cấu hạ tầng theo hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì phải nộp tiền cho Nhà nước theo quy định của Chính phủ; người thuê lại đất có quyền và nghĩa vụ như được Nhà nước cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê sau khi chủ đầu tư đã nộp đủ tiền thuê đất vào ngân sách nhà nước”, thì người thuê đất trong khu công nghiệp, khu chế xuất sẽ không được phép chuyển nhượng đất cũng như các quyền và nghĩa vụ đối với đất cho bên thứ ba nếu bên cho thuê đất khu công nghiệp chưa trả toàn bộ tiền thuê đất cho Nhà nước, mặc dù bên thuê lại đã trả trước toàn bộ tiền thuê. Đây có thể xem là bất cập cần được hướng dẫn thi hành.

Vì vậy, bản chất pháp lý của hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất bao gồm cả quyền sử dụng bề mặt, tài sản trên đất (nếu có) và quyền sử dụng lòng đất được xác định theo bề mặt sử dụng. Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất về bản chất là hợp đồng mua bán quyền tài sản có tính chất đặc thù. Đó là việc một bên (chuyển nhượng hay bên bán) chuyển giao tài sản và quyền sở hữu đối với tài sản từ mình sang bên kia (bên mua hay bên nhận chuyển nhượng) để nhận từ bên kia một khoản tiền nhất định. Đối tượng chuyển nhượng trong trường hợp này là quyền sử dụng đất nên hợp đồng này gọi là hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhưng mang những đặc điểm của hợp đồng mua bán.

Nguyễn Văn Hiến
Tòa án nhân dân tối cao