Quyết định hành chính (QĐHC) là một nội dung cơ bản của luật hành chính hiện đại trên thế giới[1], trong đó việc ban hành các quyết định này thể hiện rõ tính chất quyền uy, quyền lực phục tùng của chủ thể quản lý (được hiểu là các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân được Nhà nước trao quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính) tác động lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục đích của hành vi xử sự (được gọi là khách thể của quản lý hành chính, hay trật tự quản lý hành chính nhà nước). Tuy nhiên, qua đánh giá hệ thống pháp luật ở nước ta cho thấy, vẫn còn nhiều điểm bất cập dẫn đến chất lượng của QĐHC thấp, nhiều QĐHC chưa bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý hoặc thiếu tính khả thi, thậm chí có trường hợp QĐHC vừa ban hành đã sớm phải thu hồi hoặc hủy bỏ. Thực tiễn này “kéo theo” sự kém hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước, trực tiếp cản trở việc nước ta thực hiện chủ trương về một nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại - chuyển đổi từ nền hành chính can thiệp sang nền hành chính phục vụ. Chính vì tầm quan trọng của việc ban hành QĐHC đối với nền công vụ mà Dự án Luật Ban hành Quyết định hành chính đã được Bộ Tư pháp đề xuất và được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khoá XIII của Quốc hội. Việc xây dựng Dự án Luật Ban hành Quyết định hành chính ở Việt Nam có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được Quốc hội thông qua tháng 6/2015.

Tuy nhiên, nghiên cứu Dự thảo Luật Ban hành Quyết định hành chính[2] (Dự thảo) và các văn bản pháp luật có liên quan chúng ta thấy rằng, hiện nay trong khoa học pháp lý vẫn chưa có một cách hiểu thống nhất về khái niệm QĐHC, gây khó khăn trong việc ban hành, áp dụng và xử lý các QĐHC. Chính vì vậy, trong phạm vi bài viết này, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu nội hàm khái niệm QĐHC từ góc độ phân tích các thành tố cơ bản (chủ thể, thẩm quyền, hình thức ban hành, đặc tính pháp lý của QĐHC) để hình thành nên nội hàm của khái niệm QĐHC. Bên cạnh đó, có so sánh, đánh giá khái niệm QĐHC được nêu trong Dự thảo với quan niệm của QĐHC dưới góc độ nghiên cứu lý luận tại các trường đại học, trong Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Từ đó đưa ra ý kiến đề xuất góp phần làm rõ khái niệm QĐHC cho Dự thảo.

1. Các thành tố cơ bản hình thành khái niệm quyết định hành chính

1.1. Về đặc tính pháp lý của quyết định hành chính

Thuật ngữ “quyết định” bắt nguồn từ tiếng latinh “actus”, có nghĩa là hành động, hành vi[3]. Trong tiếng Anh, quyết định “decisions” tức là kết quả của quá trình thể hiện ý chí, bản thân quyết định mang tính đơn phương dù quyết định đó do ai ban hành, trong nhiều trường hợp có thể có sự tham gia của những chủ thể khác trong quá trình tạo ra quyết định, nhưng không vì thế mà làm cho quyết định trở thành sản phẩm của quá trình đám phán, thương lượng[4]. Bởi vậy, nhiều sách, báo pháp lý nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, hành động dẫn đến hệ quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật.

Theo Từ điển Luật học, quyết định hành chính là quyết định trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, của người có chức vụ, tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định, hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính. Quan điểm này tương đồng với quan điểm của các tác giả trong giáo trình Luật Hành chính trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, QĐHC hay còn gọi là quyết định quản lý nhà nước hiện nay được hiểu “là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền, của các cơ quan, của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự, hình thức do luật định, nhằm đặt ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước”. Theo đó, quyết định quản lý nhà nước (QĐHC) được phân thành ba loại theo nội dung pháp lý, cụ thể: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt[5].

Trong khi đó, theo khoản 1 Điều 2 Dự thảo, quyết định hành chính là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước quy định tại khoản 2 Điều 2 Dự thảo ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, được áp dụng một lần nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một hoặc một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết vấn đề liên quan đến lợi ích công cộng, được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Như vậy, theo Dự thảo, thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật này là một loại văn bản mà cụ thể là văn bản áp dụng pháp luật chỉ do các cơ quan hành chính ban hành. Hiện chưa có một văn bản pháp luật nào đưa ra chính thức khái niệm văn bản áp dụng pháp luật, tuy nhiên, văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản áp dụng quy phạm pháp luật là những khái niệm tuy không được sử dụng trong pháp luật thực định, nhưng lại là khái niệm được sử dụng rất phổ biến trong các giáo trình, sách, báo pháp lý. Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật có thể hiểu là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành dựa trên cơ sở các quy định của văn bản quy phạm pháp luật, theo hình thức, thủ tục luật định, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể, khác với văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi đối tượng điều chỉnh rộng, hiệu lực nhiều lần. Vì vậy, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể, là phương tiện đưa pháp luật vào thực tế cuộc sống[6].

Theo cách hiểu về văn bản áp dụng pháp luật hiện nay và đối chiếu với sự phân loại các QĐHC theo giáo trình Luật Hành chính Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh thì QĐHC là văn bản áp dụng pháp luật hay nói cách khác nó chính là quyết định cá biệt - một trong ba loại QĐHC. Vấn đề đặt ra ở chỗ, nội hàm của khái niệm QĐHC đã bị thu hẹp một cách bất hợp lý so với cách hiểu chính thức. Đối với quyết định quy phạm, luật có thể không điều chỉnh vì đã có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 điều chỉnh, tuy nhiên, đối với quyết định chủ đạo thì vẫn bị “bỏ ngỏ”, chưa được điều chỉnh bởi một văn bản riêng biệt nào.

Theo tác giả, Dự thảo nên làm rõ khái niệm QĐHC bao gồm ba loại: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt và đưa ra định nghĩa đối với từng loại quyết định. Theo đó, đối với quyết định quy phạm thì có thể sử dụng kỹ thuật lập pháp dẫn chiếu tới Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để xác định thẩm quyền ban hành, nội dung, trình tự ban hành, còn Luật Ban hành quyết định hành chính sẽ tập trung điều chỉnh đối với hai loại QĐHC còn lại là quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt.

1.2. Về hình thức thể hiện của quyết định hành chính

Trong khoa học pháp lý tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết định: Có quan điểm coi quyết định là hành động, hành vi; sự lựa chọn các phương án, mệnh lệnh; văn bản; sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước; kết quả và hình thức thể hiện của hoạt dộng nhà nước... Ngay cả việc bỏ phiếu của công dân trong các cuộc bầu cử cũng được khoa học lý luận chung về nhà nước và pháp luật coi là quyết định.

Theo quan điểm của các giáo trình tại các cơ sở giảng dạy đại học hiện nay thì QĐHC được thể hiện dưới hai hình thức: Bằng văn bản hoặc tồn tại dưới hình thức tín hiệu, còi hiệu, biển báo… Tuy nhiên, những quyết định này phải thể hiện sao cho đối tượng thi hành hiểu được ý chí truyền tải trong đó (ví dụ: Còi, cờ, đèn, gậy chỉ đường của cảnh sát giao thông...).

Hiện nay, Dự thảo quy định hình thức của QĐHC chỉ được thể hiện dưới một hình thức duy nhất là văn bản cá biệt. Trên thực tế khi tiến hành rà soát các QĐHC, Cục Kiểm soát thủ tục hành chính - Bộ Tư pháp đã xác định có 12 loại QĐHC cá biệt là kết quả của các thủ tục hành chính, bao gồm: Văn bằng, biển hiệu, chứng chỉ, giấy chứng nhận, giấy xác nhận, giấy phép, giấy đăng ký, văn bản phê duyệt, quyết định hành chính, thẻ, văn bản chấp nhận, văn bản xác nhận. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, ngoài 12 loại QĐHC trên còn có một số loại hình thức QĐHC cá biệt phổ biến khác nhưng lại không được quy định tại văn bản pháp luật nào, cụ thể như: Văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư, văn bản chỉ đạo, văn bản cho phép, thông báo thuế, thông báo thu hồi, giới thiệu địa điểm đầu tư[7]. Như vậy, nếu quy định QĐHC chỉ được ban hành dưới hình thức văn bản có tên gọi là quyết định thì những văn bản mặc dù có tên gọi khác nhưng chứa đựng nội dung của QĐHC sẽ được điều chỉnh bởi cơ sở pháp lý nào.

Mặt khác, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cũng quy định QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện phải đáp ứng bốn đặc điểm[8], trong đó đặc điểm đầu tiên là phải được thể hiện bằng văn bản. Theo khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì chỉ hình thức là văn bản mới là đối tượng khiếu kiện hành chính tại Tòa án. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và các văn bản pháp luật có liên quan không có quy định thế nào là văn bản, nhưng trong giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh đã đưa ra khái niệm: “Văn bản là phương tiện ghi và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định”[9]. Như vậy, QĐHC thể hiện dưới hình thức bằng văn bản là những dạng thức tồn tại nội dung quyết định (ngôn ngữ hoặc một loại ký hiệu nhất định) có thể lưu giữ lại làm bằng chứng. Sở dĩ nhà làm luật quy định như vậy vì xuất phát từ bản chất của tố tụng là phải có chứng cứ để chứng minh, nên chỉ có hình thức văn bản mới là chứng cứ xác thực nhất.

Hình thức văn bản là yêu cầu bắt buộc để QĐHC là đối tượng khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, không phải chỉ có những văn bản tồn tại dưới tên gọi quyết định mới là đối tượng để khởi kiện vụ án hành chính, mà các QĐHC còn có thể được thể hiện dưới các hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của QĐHC thì vẫn được xem là thể hiện bằng hình thức văn bản (xem hướng dẫn tại khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính). Điều này đã cho thấy quyền khiếu kiện được mở rộng hơn đối với yêu cầu tên gọi của QĐHC, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho Tòa án trong việc xác định đối tượng khởi kiện để tiến hành thụ lý.

Như vậy, trường hợp cá nhân hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành một văn bản không có tên gọi là một QĐHC, nhưng nội dung là một QĐHC thì vẫn được xem là đối tượng khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân. Cũng theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì QĐHC mang tính cá biệt, vì nó “quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Các QĐHC này không chỉ là sự cá biệt hóa các quy phạm pháp luật trong những trường hợp cụ thể mà còn là sự cá biệt hóa đối với những đối tượng xác định cụ thể với những đặc điểm riêng biệt về tên gọi, nơi cư trú[10]…

Như vậy, mặc dù yêu cầu của QĐHC cũng phải được thể hiện dưới hình thức văn bản, nhưng QĐHC trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 có nội hàm rộng hơn do chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC rộng hơn, không chỉ bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước từ cấp Bộ trở xuống như Dự thảo. Đồng thời, QĐHC trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 mặc dù thể hiện dưới hình thức văn bản - quyết định cá biệt nhưng không nhất thiết phải mang tên gọi quyết định, mà có thể tồn tại dưới các hình thức khác như công văn, kết luận, thông báo có chứa nội dung của QĐHC.

1.3. Về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Theo quan điểm của các học giả nghiên cứu về QĐHC và Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh thì các chủ thể sau đây có quyền ban hành QĐHC: Chính phủ (ban hành dưới hình thức nghị quyết, nghị định); Thủ tướng Chính phủ (ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị); Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (ban hành dưới hình thức thông tư, quyết định, chỉ thị); sự phối hợp giữa các chủ thể trong ban hành văn bản liên tịch theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 tồn tại dưới hình thức nghị quyết liên tịch hay thông tư liên tịch; Ủy ban nhân dân các cấp (ban hành dưới hình thức quyết định gồm quyết định quy phạm hoặc cá biệt, chỉ thị trên thực tế thường là quyết định cá biệt); Chủ tịch Ủy ban nhân dân (ban hành dưới hình thức quyết định cá biệt); thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (ban hành dưới hình thức quyết định cá biệt); thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước, những cá nhân được trao quyền (ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị mang tính cá biệt là chủ yếu)[11].

Khái niệm QĐHC trong Dự thảo không chỉ thu hẹp để điều chỉnh một loại QĐHC duy nhất là QĐHC cá biệt tồn tại dưới hình thức văn bản, mà còn giới hạn là chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành được nêu trong khoản 2 Điều 2 Dự thảo. Theo đó, các cơ quan ban hành QĐHC bao gồm: Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, trực thuộc cơ quan ngang Bộ; Ủy ban nhân dân các cấp; Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, thủ trưởng cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước.

Quy định này vô hình trung đã “loại” các QĐHC của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành. Việc đưa ra khái niệm về QĐHC hẹp như trong Dự thảo không chỉ khác với quan điểm và cách hiểu trong khoa học pháp lý mà còn mâu thuẫn với khái niệm QĐHC trong các văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011.

Trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010, khiếu kiện QĐHC là một trong năm loại việc được khiếu kiện quy định tại Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010[12]. Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đưa ra khái niệm: QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. QĐHC là loại việc đầu tiên được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, đây cũng là loại việc phổ biến nhất mà thực tiễn Tòa án đã thụ lý.

Như vậy, quan điểm của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về khái niệm QĐHC là rộng hơn, không chỉ bao gồm các QĐHC do cơ quan hành chính nhà nước ban hành như Dự thảo, mà còn cả các cơ quan, tổ chức khác và người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó ban hành.

Cũng theo khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, QĐHC được định nghĩa là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Theo quy định này thì QĐHC thuộc đối tượng khiếu nại rộng hơn so với Dự thảo, đó là không chỉ bao gồm các QĐHC do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, mà còn bao gồm cả người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước từ cấp Bộ trở xuống có QĐHC bị khiếu nại.

Việc không đưa QĐHC của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ vào đối tượng điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính xuất phát từ quan điểm của Ban soạn thảo là so với QĐHC do các cơ quan hành chính khác ban hành, thì QĐHC của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là không nhiều. Bên cạnh đó, các quyết định do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành thường là các quyết định mang tính định hướng, các chính sách phát triển kinh tế - xã hội hoặc trong các lĩnh vực cụ thể, các quyết định để phê duyệt, chấp thuận các chủ trương (bao gồm chủ trương đầu tư, chủ trương thực hiện dự án thuộc thẩm quyền, phê duyệt thu hồi đất trên một địa bàn cụ thể), phê duyệt kế hoạch, chiến lược... mà không trực tiếp tạo ra quyền và nghĩa vụ cho một hoặc một nhóm đối tượng xác định cụ thể. Đôi khi, các quyết định này còn mang tính chính trị hoặc đường lối, kế hoạch hành động của Chính phủ trong một giai đoạn. Do đó, các quyết định hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được xác định không phải là đối tượng khiếu nại và khởi kiện ra Tòa. Hiện tại, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cũng chỉ điều chỉnh đến các QĐHC từ cấp Bộ trưởng ban hành trở xuống nên Luật Ban hành quyết định hành chính không điều chỉnh đối tượng này[13].

Tuy nhiên, theo ý kiến của tác giả, việc Dự thảo chỉ quy định điều chỉnh các QĐHC do các cơ quan hành chính ban hành chưa bao bao quát hết các chủ thể ban hành QĐHC (như Quốc hội phê duyệt các dự án đầu tư theo thẩm quyền, Tòa án ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tại phiên tòa…). Đồng thời, chưa khẳng định được vai trò của Chính phủ là “cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (theo quy định tại Điều 94 của Hiến pháp năm 2013) khi loại trừ các QĐHC của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Dự thảo. Mặc dù số lượng các QĐHC do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành không nhiều so với các chủ thể khác, nhưng những quyết định này lại có vai trò quan trọng, vì nó được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước cao nhất hoặc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất ở nước ta và trong mối quan hệ giữa cơ quan cấp trên - cấp dưới thì khả năng tác động và mức ảnh hưởng của những QĐHC dù “số lượng nhỏ” nhưng “mang quyền lực không nhỏ” này. Do vậy, không thể loại trừ QĐHC của Chính phủ và Thủ tưởng Chính phủ ra khỏi đối tượng điều chỉnh của Dự thảo.

Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, theo đó: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Có nhiều cách thức và cơ chế để các cơ quan thực hiện việc kiểm soát quyền lực lẫn nhau, trong đó, sự kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp đối với nhánh quyền lực hành pháp, nhất là Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc ban hành các QĐHC, được xem là một nội dung quan trọng trong các hoạt động của Chính phủ. Do vậy, cần cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp vào trong Luật Ban hành quyết định hành chính, coi đây như một ”kênh” để Quốc hội kiểm soát quyền lực của Chính phủ trong việc ban hành văn bản pháp luật.

2. Một số kiến nghị về khái niệm quyết định hành chính

Căn cứ vào điều kiện thực tiễn và sự phù hợp với pháp luật Việt Nam hiện nay, có tiếp thu chọn lọc kinh nghiệm các quốc gia tiên tiến trong kỹ thuật lập pháp, tác giả có một số kiến nghị với Dự thảo như sau:

Một là, Dự thảo luật nên tập trung quy định và trở thành luật thủ tục thì phù hợp hơn là luật quy định về nội dung quyết định hành chính. Bởi trên thực tế, QĐHC được quy định rải rác trong các văn bản pháp luật chuyên ngành và nó phù hợp với đặc thù của từng ngành, lĩnh vực. Do vậy, Luật Ban hành quyết định hành chính chỉ nên là luật chung nhất xác định các tiêu chí cần có của một QĐHC và trình tự, thủ tục ban hành cũng như xử lý đối với các QĐHC khi có sai phạm ra sao. Theo đó, các tiêu chí này gồm: tính bắt buộc, mệnh lệnh hành chính đơn phương, tác động đến quyền và nghĩa vụ của các tổ chức cá nhân trong quá trình quản lý nhà nước, ban hành đúng trình tự pháp luật.

Về trình tự thủ tục ban hành, Dự thảo chỉ nên quy định một quy trình ngắn gọn, đơn giản, nhưng vẫn chặt chẽ để phù hợp với tính “hành chính” luôn biến động, thay đổi hàng ngày, hàng giờ:

- Bước 1: Xác định nhu cầu ban hành quyết định hành chính trên cơ sở yêu cầu quản lý nhà nước hoặc yêu cầu của cá nhân, tổ chức;

- Bước 2: Thu thập thông tin; xác định căn cứ pháp luật;

- Bước 3: Xây dựng dự thảo quyết định hành chính;

- Bước 4: Tham vấn ý kiến của đối tượng thi hành, của cơ quan, tổ chức có liên quan;

- Bước 5: Kiểm tra tính pháp lý của dự thảo quyết định hành chính;

- Bước 6: Ký, gửi, công bố quyết định hành chính.

Hai là, Dự thảo cần làm rõ khái niệm QĐHC, trong đó bao gồm ba loại QĐHC: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt. Đối với quyết định quy phạm, Dự thảo nên dẫn chiếu áp dụng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn Dự thảo chỉ điều chỉnh quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt. Tác giả đề xuất khái niệm quyết định hành chính như sau: “QĐHC là kết quả của hoạt động quản lý nhà nước được thể hiện dưới hình thức văn bản hoặc các hình thức khác do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có tính chất bắt buộc thi hành; làm phát sinh quyền, hoặc buộc thực hiện nghĩa vụ đối với cá nhân, tổ chức”. Đồng thời, xác định cơ quan hành chính nhà nước theo nghĩa rộng, bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương (cả Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ) tới địa phương.

Ba là, Dự thảo nên có quy định dự liệu để điều chỉnh các văn bản mặc dù không tồn tại dưới hình thức văn bản có tên gọi là QĐHC, nhưng lại chứa đựng nội dung của QĐHC để phù hợp hơn với thực tiễn và quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

Vũ Thị Ngọc Dung, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Châu Vĩ Tuấn, Phòng Tư pháp quận 1, TP. Hồ Chí Minh

[1] Nhiều quốc gia đã ban hành một đạo luật riêng có tên gọi là “Luật Thủ tục hành chính” như Cộng hòa liên bang Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Hoa Kỳ (bao gồm ở cả cấp liên bang và bang), Croatia, Serbia, Latvia, Hungary…; một số nước như Na Uy, Hà Lan, Đan Mạch ban hành “Luật Hành chính công”, trong đó có điều chỉnh một số nguyên tắc liên quan đến việc ban hành QĐHC. Xem thêm: Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Báo cáo kinh nghiệm quốc tế về ban hành quyết định hành chính, Tài liệu phục vụ góp ý Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính.

[2] Dự thảo được đưa ra xin ý kiến tại phiên họp thứ 41 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII, 9/2015, đăng trên http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1057&TabIndex=1&LanID=1058.

[3] Xem thêm: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2008, tr. 305.

[4] Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, TP. Hồ Chí Minh, 2014.

[5] Xem thêm: Khái niệm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, TP. Hồ Chí Minh, 2014, tr.4 51 - 454.

[6] Xem thêm: Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Giáo trình môn Xây dựng văn bản pháp luật, TP. Hồ Chí Minh, 2014.

[7] Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động pháp luật Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính, Tài liệu góp ý Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính.

[8] Xem thêm: Vũ Thị Nga, Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật, Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân theo loại việc bị khiếu kiện, TP. Hồ Chí Minh, 2013.

[9] Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr. 14.

[10] Lê Việt Sơn (2012), Bàn về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân theo loại việc bị khiếu kiện, Tạp chí Khoa học pháp lý năm 2012 (số 6), tr. 16.

[11] Các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có sự thay đổi theo quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được Quốc hội thông qua vào tháng 6/2015, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016.

[12] Bao gồm: Khiếu kiện QĐHC; khiếu kiện hành vi hành chính; khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống; và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.

[13] Xem thêm: Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động pháp luật Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính, Tài liệu phục vụ góp ý Dự thảo.