Tóm tắt: Bài viết bàn về nội dung của quản trị nhà nước và sự tham gia của người dân vào hoạt động của các cơ quan nhà nước và đưa ra một số giải pháp nhằm thúc đẩy sự tham gia quản trị nhà nước của người dân.

Abstract: The article discusses the content of state governance and people's participation in the activities of state agencies and proposes some solutions to promote people's participation in state governance.

1. Quyền tham gia quản trị nhà nước của người dân

Quản trị nhà nước (hay còn gọi là quản trị quốc gia) là phương thức có thể mang lại sự ổn định, thịnh vượng cho mỗi quốc gia đã được nhiều quốc gia áp dụng. Ở Việt Nam, lần đầu tiên, thuật ngữ “quản trị quốc gia” được Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đề cập trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta[1]: “Xây dựng và thực thi pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch nâng cao chất lượng, hiệu quả quản trị quốc gia”; “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, nhất là quản lý phát triển và quản lý xã hội”.

Theo Báo cáo Việt Nam 2035[2], có ba yếu tố quyết định hiệu lực quản trị của một Nhà nước đó là: (i) Năng lực của bộ máy hành chính; (ii) Sử dụng các tín hiệu thị trường để phân bổ nguồn lực và sử dụng kỷ luật tài khóa để bảo đảm sự ăn khớp giữa chính sách với năng lực tài chính của Nhà nước; (iii) Sự tham gia rộng rãi của dân chúng vào quá trình hoạch định chính sách để bảo đảm sự đồng bộ giữa chính sách và chương trình của Nhà nước với nhu cầu và khát vọng của dân chúng. Khung khổ pháp lý của Việt Nam đã tạo không gian nhất định cho người dân tham gia vào quá trình quản trị nhà nước. Hiến pháp năm 1946 khẳng định: “... Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (Điều thứ 1); “Tất cả công dân Việt Nam… đều được tham gia chính quyền và công cuộc kiến thiết tùy theo tài năng và đức hạnh của mình” (Điều thứ 7). Việc mở rộng sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, xây dựng các chính sách, pháp luật ở nước ta tiếp tục được đề cao trong các bản Hiến pháp về sau. Theo đó, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Tiếp đó, Điều 25 quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội...”; Điều 28 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”.

Ngoài các quy định trong Hiến pháp thì quyền tham gia của người dân vào các quá trình ra quyết định, các hoạt động quản lý nhà nước đã được cụ thể hóa trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam[3].

Trong hoạt động xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật, người dân tham gia bằng nhiều phương thức và mức độ khác nhau tùy vào tính chất của những chính sách mà người dân có thể tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp, cho phép người dân có thể biểu đạt được ý chí, nguyện vọng của mình với các cơ quan nhà nước trong việc hoạch định, cũng như thực thi chính sách, pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020) đã quy định việc tham gia của người dân vào quá trình soạn thảo, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Người dân có thể tham gia xây dựng các chính sách, pháp luật thông qua đại biểu trong các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân), các tổ chức chính trị - xã hội mà mình tham gia hoặc qua các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng cũng có thể quyết định trực tiếp các vấn đề ở tầm quốc gia khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân hoặc trực tiếp quyết định các vấn đề ở cơ sở theo quy định của pháp luật. Sự tham gia của người dân được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng chính sách, từ các đề xuất sáng kiến ban đầu, đến việc tiến hành triển khai xây dựng, quyết định và thi hành chính sách[4].

Trong hoạt động giám sát, phản biện xã hội, Điều 3 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 đã cụ thể hóa Điều 9 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ quyền và trách nhiệm giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Những quy định này làm rõ tính chất xã hội của hoạt động giám sát; những nguyên tắc của hoạt động giám sát; đối tượng, nội dung, phạm vi và bốn hình thức giám sát; quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát; bổ sung đầy đủ hơn trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và cơ quan tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật liên quan đến công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình[5] đã được xây dựng, hoàn thiện nhằm góp phần tạo cơ sở để người dân tham gia vào hoạt động của cơ quan nhà nước, kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước.

Về ý nghĩa, sự thay đổi và phát triển nhanh về kinh tế, xã hội, nhất là trong điều kiện hình thành xã hội thông tin, dẫn đến những thách thức đối với việc bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là các quyền tham gia quản trị nhà nước. Sự tham gia của người dân trong quản trị nhà nước có ý nghĩa quan trọng góp phần: (i) Thực hiện quyền của mỗi công dân và phát triển năng lực của cá nhân; (ii) Giữ vững sự ổn định và phát triển xã hội, hạn chế hiện tượng khiếu nại, tố cáo, xung đột xã hội; (iii) Nâng cao tính đại diện và năng lực đáp ứng của chính quyền địa phương; (iv) Tăng cường niềm tin của người dân đối với chính quyền; (v) Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân; (vi) Nâng cao chất lượng xây dựng và thực thi chính sách công; (vii) Nâng cao hiệu quả và chất lượng phục vụ công; (viii) Xây dựng bộ máy chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong sạch, vững mạnh[6]…

2. Thực trạng sự tham gia quản trị nhà nước của người dân

Thứ nhất, sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật còn hạn chế.

Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra… là những điều được khẳng định rõ trong Hiến pháp. Nhưng trên thực tế vẫn tồn tại khoảng cách giữa những cam kết này với thực tiễn tham gia của người dân trong quản trị nhà nước. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã nhận định: “Quyền làm chủ của nhân dân có lúc, có nơi còn bị vi phạm; vẫn còn biểu hiện dân chủ hình thức, tách rời dân chủ với kỷ cương, pháp luật”[7]. Có hai nhóm chỉ số mà Việt Nam đạt thành tích chưa cao, trong đó có chỉ số trọng lượng tiếng nói của người dân trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật và trách nhiệm giải trình của chính quyền ở Việt Nam vẫn nằm ở nhóm mười quốc gia thấp nhất. So với các quốc gia khác thì thứ hạng này từ năm 1996 tới nay lại có xu hướng giảm đi[8]. Số liệu điều tra PAPI (Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh tại Việt Nam) đo lường và so sánh trải nghiệm, cảm nhận của người dân về hiệu quả và chất lượng thực thi chính sách, cung cấp dịch vụ công của chính quyền địa phương ở 63 tỉnh/thành phố tại Việt Nam nhằm thúc đẩy xây dựng quản trị hiệu quả và chủ động đáp ứng nhu cầu của người dân cho thấy, sự tham gia của người dân không đồng đều đối với các lĩnh vực khác nhau. Ở một số lĩnh vực, người dân ít có cơ hội bày tỏ ý kiến.

Hiện nay, tỷ lệ sử dụng internet cao giúp người dân sử dụng các phương tiện truyền thông xã hội và tham gia tranh luận công khai. Theo kết quả khảo sát của Liên Hợp quốc năm 2018, Việt Nam xếp thứ 88/193 quốc gia về chính phủ điện tử trực tuyến, xếp thứ 59/193 quốc gia về chỉ số dịch vụ công trực tuyến. Cả nước có trên 46.800 dịch vụ công, trong đó có 38.587 dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 8.590 dịch vụ công trực tuyến mức độ 4. Thủ tục hành chính được cắt giảm, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp...[9]. Việc công bố trên internet toàn văn các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện Báo cáo tác động đối với mọi dự án, dự thảo luật là một bước tiến rõ rệt theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, điều này giúp người dân hiểu rõ hơn về các quy định pháp luật dự định ban hành và tạo điều kiện người dân phản hồi về những tác động có thể có của dự thảo luật. Tuy nhiên, trên thực tế rất ít người dân đóng góp ý kiến cho một dự thảo văn bản pháp luật, bởi vì thời gian họ phải bỏ ra để tìm hiểu vấn đề và đưa ra ý kiến thuyết phục các nhà hoạch định chính sách thường lớn hơn nhiều so với lợi ích mà họ nhận được từ việc tham gia của mình hoặc người dân cho rằng ý kiến của họ không được lắng nghe, không được xem xét đến hoặc đơn giản là họ không quan tâm. Bên cạnh đó, còn có bất cập xuất phát từ phía cán bộ hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật. Một số cán bộ cấp cơ sở còn nhận thức sai lầm về sự tham gia của người dân, họ cho rằng người dân không mấy hiểu biết về kế hoạch phát triển và thực hiện tham vấn thực chất là rất tốn kém cả về thời gian lẫn chi phí[10].

Thứ hai, sự tham gia của người dân trong việc kiểm soát, giám sát và phản biện xã hội còn ít.

Về giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mới chủ yếu tập trung vào hình thức tổ chức đoàn giám sát, một số hình thức giám sát khác còn chưa được quan tâm thực hiện; có lúc còn trùng lắp với các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra của các cơ quan, tổ chức khác; một số hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam còn chưa phát huy được vai trò tham gia của các phương tiện truyền thông đại chúng; một số hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam còn mang nặng tính hình thức, hiệu quả chưa cao.

Cơ hội tiếp cận thông tin - chìa khóa để người dân thể hiện quan điểm của mình, qua đó, tăng cường trách nhiệm giải trình của Nhà nước còn thiếu. Từ trước đến nay, cách thức quản trị nhà nước chưa khuyến khích sự cởi mở và minh bạch và cũng chưa thực sự tạo điều kiện để người dân bàn luận về các hành động của Nhà nước. Thông tin và dữ liệu về hoạt động của khu vực công nhìn chung khó tiếp cận, kể cả trong các trường hợp pháp luật yêu cầu cán bộ nhà nước phải công khai. Những rào cản đối với sự độc lập của cơ quan truyền thông cũng làm hạn chế khả năng công khai thông tin cho người dân của báo chí. Khi điều kiện kinh tế ngày càng đầy đủ hơn người dân Việt Nam sẽ mong muốn tham gia thực chất hơn vào nền quản trị quốc gia, mong muốn có sự ảnh hưởng rõ nét hơn trong các chọn lựa chính sách công và mong muốn có nhiều tự do hơn (về kinh tế, xã hội và chính trị) - điều mà người dân ở các quốc gia phát triển hơn đang có.

Nhờ internet và mạng xã hội, các kiến ​​nghị của người dân được đưa ra, gửi đến các cơ quan nhà nước. Ở các bộ, ngành, chính quyền địa phương hiện nay thường sử dụng internet để trao đổi thông tin về các chương trình, quy định, chính sách, dịch vụ công, thông tin liên lạc. Cổng thông tin điện tử của chính quyền có thể cho phép người truy cập tìm ra thông tin chính sách một cách dễ dàng và nhanh nhất. Trên thực tế, một số kiến nghị, phản ánh trong hoạt động giám sát của người dân gửi đến cơ quan nhà nước chưa kịp thời xử lý hoặc chưa được giải quyết thấu đáo. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhận định, “một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức chưa gương mẫu, chưa thực sự tôn trọng ý kiến, kiến nghị của nhân dân và giải quyết kịp thời các quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân”. Do đó, hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân thời gian qua chưa thực sự hiệu quả, “vai trò giám sát của nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ”[11].

3. Một số giải pháp thúc đẩy sự tham gia quản trị nhà nước của người dân

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030 nhấn mạnh đột phá chiến lược: “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, nhất là quản lý phát triển và quản lý xã hội. Xây dựng bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền bảo đảm quản lý thống nhất, phát huy tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các cấp, các ngành”[12]. Theo Ủy ban Kinh tế và xã hội châu Á - Thái Bình Dương của Liên Hợp quốc (UNESCAP), bảo đảm sự tham gia của người dân vào quản lý xã hội là một trong tám đặc trưng của quản trị nhà nước tốt. Để gia tăng tiếng nói và sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật cũng như giám sát và phản biện xã hội thì cần thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, nâng cao trách nhiệm giải trình của Nhà nước. Nhà nước cần được tổ chức theo cách bảo đảm sự kiểm soát và cân bằng thực sự giữa các nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp. Quốc hội phải trở thành cơ quan chuyên nghiệp (bao gồm các đại biểu chuyên trách và có đội ngũ chuyên gia hỗ trợ) và giám sát toàn bộ các hoạt động của Nhà nước. Hệ thống tư pháp cũng cần được tăng cường một cách tương xứng, tập trung vào tính độc lập với cơ quan hành pháp và nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của mình. Cần có nhiều tổ chức xã hội đa dạng tham gia vào quá trình hoạch định chính sách và giám sát trách nhiệm giải trình của Nhà nước. Nhà nước cần đưa ra một khung khổ pháp lý thúc đẩy quyền công dân. Cũng cần có khung khổ pháp lý yêu cầu các cơ quan công quyền phải minh bạch và tạo cơ chế cho người dân tương tác hiệu quả với Nhà nước thông qua việc tăng cường tiếp cận thông tin chính xác và kịp thời và nâng cao vai trò của các cơ quan thông tin đại chúng[13].

Hai là, nâng cao khả năng truy cứu trách nhiệm giải trình của Nhà nước từ phía người dân.

Việt Nam đã đạt một số tiến bộ trong việc tạo điều kiện để người dân truy trách nhiệm giải trình từ phía Nhà nước. Số lượng thành viên các tổ chức xã hội của người dân không có sự bảo trợ tài chính của Nhà nước đã tăng mạnh - mặc dù không phải ở tất cả các địa bàn. Trong những năm gần đây, đã có những tranh luận công khai về một loạt thách thức trong phát triển, kể cả các vấn đề nhạy cảm như tham nhũng, sự yếu kém trong quản lý và sử dụng nguồn lực ở các doanh nghiệp nhà nước. Cần quy định cho phép các tổ chức xã hội của người dân tham gia tích cực vào truy tìm nguyên nhân một cách có hệ thống hơn và gây ảnh hưởng đến hoạt động của Nhà nước. Cụ thể, cần cải thiện khuôn khổ pháp lý đề người dân có thể tương tác với nhau trong việc nêu lên những quan ngại và mối quan tâm của họ, đồng thời giúp họ có được những tổ chức có năng lực tài chính và hành chính để bảo vệ lợi ích của họ. Về lâu dài, cần mở rộng các cơ chế tham vấn mạnh mẽ hơn, bao gồm cả việc cho phép các tổ chức xã hội của người dân được tham dự các phiên họp công khai của chính quyền các cấp.

Ba là, nâng cao khả năng tiếp cận thông tin chính xác và kịp thời của người dân.

Điều này bảo đảm sự đáp ứng từ phía Nhà nước đối với các yêu cầu cung cấp thông tin từ phía người dân, việc nâng cao khả năng tiếp cận thông tin có thể là công cụ mạnh mẽ đề buộc các thiết chế nhà nước cho phép sự tham gia mạnh mẽ hơn từ phía các tổ chức xã hội của người dân, qua đó, người dân sẽ đòi hỏi trách nhiệm giải trình nhiều hơn. Nâng cao minh bạch sẽ tạo điều kiện để các tổ chức xã hội của người dân lớn mạnh hơn và tăng cường trách nhiệm giải trình của đội ngũ cán bộ, công chức. Nguyên tắc cơ bản là thông tin có thể được công khai trừ khi có lý do chính đáng để không công khai, như vì bảo đảm an ninh quốc gia hoặc bảo mật thông tin cá nhân[14].

ThS. Dương Thị Thân Thương

Phân hiệu Trường Đại học Luật Hà Nội tại tỉnh Đắk Lắk

[1]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2021.

[2]. https://documents1.worldbank.org/curated/en/651001468190165513/pdf/103435-PUB-PUBLIC-VN2035-Vietnamese-Final.pdf.

[3]. Ví dụ như: Luật Trưng cầu dân ý năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Tiếp công dân năm 2013... Các luật về các tổ chức chính trị - xã hội như Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, Luật Thanh niên...

[4]. TS. Nguyễn Văn Cương, TS. Trương Hồng Quang (2022), Cơ chế bảo đảm sự tham gia của nhân dân trong hoạt động của cơ quan nhà nước trước yêu cầu hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15 (463), tháng 8/2022.

[5]. Luật Tiếp cận thông tin năm 2016; Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019)…

[6]. Nguyễn Trọng Bình, Nguyễn Thị Ngọc Anh (2022), Tăng cường vai trò và sự tham gia quản trị địa phương của người dân ở vùng Tây Nam Bộ, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/quoc-phong-an-ninh-oi-ngoai1/-/2018/825759/tang-cuong-vai-tro-va-su-tham-gia-quan-tri-dia-phuong—cua-nguoi-dan-o-vung-tay-nam-bo.aspx, truy cập ngày 16/3/2023.

[7]. Văn kiện Đại hội đai biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2021.

[8]. Ngân hàng Thế giới (WB) (2016), Báo cáo Việt Nam 2035.

[9]. Báo cáo tổng kết thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội năm 2011 - 2020.

[10]. Ngân hàng Thế giới, Báo cáo Việt Nam 2010.

[11]. TS. Nguyễn Văn Cương, TS. Trương Hồng Quang (2022), tlđd.

[12]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021.

[13]. Ngân hàng Thế giới (2016), Báo cáo Việt Nam 2035.

[14]. Ngân hàng thế giới (2016), Báo cáo Việt Nam 2035.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 380), tháng 5/2023)