Hiện nay, pháp luật Việt Nam quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là chủ thể đại diện duy nhất và tuyệt đối của quyền sở hữu đất. Trong đó, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất[1]. Hiện nay, các chủ thể có thể được Nhà nước trao quyền sử dụng đất gồm: Tổ chức trong nước; hộ gia đình, cá nhân trong nước; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài[2]. Trong các chủ thể trên, việc xác định quyền và tư cách để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình hiện nay đang tồn tại nhiều điểm bất cập, vướng mắc, gây ra không ít các tranh chấp, khiếu kiện trong thời gian qua.

Ngay từ khi văn bản Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam ra đời vào năm 1987, “hộ nông dân” đã được xác định là một trong những đối tượng được Nhà nước giao quyền sử dụng đất. Đến Luật Đất đai năm 1993, văn bản này càng khẳng định rõ hơn quyền sử dụng đất của hộ gia đình thông qua quy định tại Điều 20: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài”. Như vậy, từ khái niệm “hộ nông dân”, nay chủ thể đã đổi tên thành “hộ gia đình” được Nhà nước giao đất. Mười năm sau, Luật Đất đai năm 2003 vẫn tiếp tục ghi nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình với quy định: “Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất” (khoản 2 Điều 9). Gần đây nhất, Luật Đất đai năm 2013 cũng tiếp nối quy định về việc trao quyền sử dụng đất cho hộ gia đình và mở rộng thêm một số chủ thể khác như cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo… Như vậy có thể khẳng định, chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình đã được Nhà nước ghi nhận trong suốt quá trình xây dựng và phát triển pháp luật đất đai tại Việt Nam. Cho đến nay, mặc dù khái niệm chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình đã tồn tại ở nước ta 25 năm (từ Luật Đất đai năm 1993 tới nay) thì địa vị pháp lý của hộ gia đình theo quy định của pháp luật và thực tiễn vẫn còn chưa thống nhất, cần hướng dẫn cụ thể, chi tiết hoặc có những sửa đổi pháp lý phù hợp thực tế, đảm bảo quyền lợi của mỗi thành viên trong hộ đối với quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình.

Trước đây, Bộ luật Dân sự năm 2005 có quy định: “Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản chung, cùng đóng góp công sức để hoạt động kinh tế chung trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp hoặc một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định là chủ thể khi tham gia quan hệ dân sự thuộc các lĩnh vực này”. Tuy nhiên, đến Bộ luật Dân sự năm 2015, định nghĩa hộ gia đình đã không còn tồn tại, thay vào đó là quy định việc xác định chủ thể của quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình. Theo đó, việc xác định chủ thể của quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình sử dụng đất được thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Như vậy, Bộ luật Dân sự hiện nay đã trao toàn bộ quyền xác định tư cách pháp lý của hộ gia đình trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất cho Luật Đất đai. Dẫn chiếu tới luật này, tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất. Với quy định trên thì có thể hiểu, để được xác định tư cách thành viên trong hộ gia đình và có chung quyền sử dụng đất thì các thành viên của hộ cần thỏa mãn đủ 02 dấu hiệu nhận biết là: (i) Thành viên phải có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình và (ii) Thành viên phải đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng quy định như Luật Đất đai năm 2013 cũng chưa rõ ràng. Quy định này thực sự sẽ gây vướng mắc trong quá trình xác định các thành viên của hộ gia đình có quyền sử dụng đất bởi thời điểm để xác định tư cách thành viên có quyền sử dụng đất là thời điểm hộ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay thời điểm hộ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất...[3]

Mặt khác, nếu quan niệm quyền sử dụng đất là tài sản thuộc sở hữu chung của hộ gia đình thì về nguyên tắc, tài sản thuộc sở hữu chung phải được đăng ký quyền sở hữu/quyền sử dụng cho tất cả các đồng chủ sở hữu chung, trừ trường hợp các thành viên có thỏa thuận khác. Trên thực tế, do trước đây pháp luật về đất đai hướng dẫn chỉ ghi đại diện của hộ gia đình sử dụng đất trên giấy chứng nhận, cụ thể, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình chỉ ghi nhận thông tin (họ tên, năm sinh) của chủ hộ gia đình; nếu chủ hộ gia đình có vợ hoặc chồng cùng có quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình thì ghi cả họ tên, năm sinh của người vợ hoặc chồng đó[4]; còn các thành viên khác trong hộ gia đình thì không được đề cập đến. Vậy nên, khi hộ gia đình thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất, Nhà nước thường gặp khó khăn trong việc bảo hộ quyền sử dụng đất hợp pháp của các thành viên hộ gia đình do quyền sử dụng đất của từng thành viên trong hộ gia đình không được xác lập cụ thể; phát sinh mâu thuẫn, tranh chấp về quyền sử dụng đất của các thành viên trong hộ gia đình khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất, trong khi việc giải quyết các mâu thuẫn, tranh chấp lại rất khó khăn do thiếu cơ sở pháp lý và thường kéo dài. Để giải quyết bất cập này, ngày 29/9/2017 Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT quy định việc ghi tên các thành viên có chung quyền sử dụng đất vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ) hộ gia đình, trong đó đưa ra quy định mới về việc bổ sung tên các thành viên trong gia đình trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở (gọi chung là giấy chứng nhận). Theo đó, căn cứ vào khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai 2013 và khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất mà những người trong hộ gia đình có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung trong hộ gia đình và có quyền sử dụng đất chung thì giấy chứng nhận được cấp cho hộ gia đình và những người đó được ghi tên trên giấy chứng nhận. Cụ thể, đối với hộ gia đình sử dụng đất thì ghi “hộ gia đình, gồm ông” (hoặc “hộ gia đình, gồm bà”), sau đó ghi họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của chủ hộ gia đình; địa chỉ thường trú của hộ gia đình. Dòng tiếp theo ghi: “Cùng sử dụng đất, cùng sở hữu tài sản gắn liền với đất (hoặc cùng sử dụng đất hoặc cùng sở hữu tài sản) với… (ghi lần lượt họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của những thành viên còn lại trong hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất)”. Như vậy, nếu nhà, đất đó là tài sản riêng của cá nhân hoặc là tài sản chung của cá nhân với vợ/chồng của mình thì giấy chứng nhận không ghi tên những người khác trong gia đình (như cha, mẹ, anh, chị, em, các con). Cha, mẹ, anh, chị, em, các con ở trong gia đình chỉ được ghi tên trên giấy chứng nhận khi họ có quyền sử dụng đất chung. Theo Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT, để trở thành thành viên hộ gia đình sử dụng đất phải đảm bảo ba yếu tố: (i) Là những người trong hộ gia đình có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình; (ii) Đang sống chung trong hộ gia đình; (iii) Có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất. Như vậy, về cơ bản các yếu tố này vẫn đồng nhất với hai dấu hiệu để xác định tư cách thành viên hộ gia đình sử dụng đất quy định tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

Có thể thấy, việc ban hành Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường nhằm đảm bảo việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai được minh bạch hơn, rõ ràng hơn, từ đó nhằm hạn chế những tranh chấp phát sinh trong các giao dịch về quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Tuy nhiên, quy định bổ sung tên của tất cả các thành viên trong hộ gia đình vào trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như quy định của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT thì có thể phát sinh ra nhiều vấn đề phức tạp khác.

Thứ nhất, đất đai là một loại tài sản đặc biệt, Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho người dân và người có quyền sử dụng đất được quyền chuyển nhượng và thực hiện các quyền khác trên đất theo quy định của pháp luật. Yêu cầu viết tên các thành viên trong gia đình vào sổ đỏ sẽ làm phát sinh những rắc rối trong việc xác định ai là chủ sở hữu thực sự của tài sản này. Theo Bộ luật Dân sự năm 2015, quyền sử dụng đất của hộ gia đình thuộc hình thức sở hữu chung theo phần và việc xác định phần giá trị sử dụng của từng thành viên đối với đất chung sẽ dựa theo nguồn gốc tài sản, công sức đóng góp, tạo lập tài sản của mỗi thành viên trong hộ gia đình đó. Tuy nhiên trong thực tế, việc xác định công sức đóng góp của các thành viên trong hộ gia đình là rất khó khăn. Đặc biệt, trường hợp vợ chồng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất khi đã có con chung và con dưới 18 tuổi, còn sống phụ thuộc vào bố mẹ, vậy xác định sự đóng góp của người con đối với quyền sử dụng đất của hộ gia đình trong tình huống này như thế nào? Theo quy định của pháp luật trong trường hợp này, người con cũng là một thành viên của hộ gia đình, là đồng sở hữu chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Trường hợp không xác định được phần giá trị tài sản thuộc quyền sử dụng của mỗi thành viên thì điều này lại mâu thuẫn với quy định của Bộ luật Dân sự khi xác định quyền sử dụng đất của hộ gia đình là tài sản thuộc sở hữu chung theo phần chứ không phải sở hữu chung hợp nhất để tất cả các thành viên có phần bằng nhau và quyền quyết định ngang nhau đối với tài sản chung đó.

Thứ hai, quy định ghi tên các thành viên hộ gia đình trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ gây khó khăn cho các bên trong quan hệ pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất. Khi hộ gia đình tiến hành các thủ tục pháp lý để thay đổi thông tin hoặc thực hiện quyền dân sự liên quan đến chuyển giao quyền sử dụng thì bắt buộc phải có xác nhận và có chữ ký của tất cả các thành viên có tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giả sử, thời điểm đó các thành viên trong gia đình đang xung đột thì mỗi thành viên sẽ rất khó để quyết định thực hiện quyền dân sự của mình đối với tài sản chung của hộ gia đình.

Thứ ba, theo Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình phải ghi đầy đủ thông tin theo giấy tờ nhân thân của từng thành viên trong hộ. Thông tin theo giấy tờ đó bao gồm cả mã số định danh cá nhân (được cấp vào thời điểm sinh ra) hoặc là số chứng minh nhân dân, số căn cước công dân trên thực tế. Tuy nhiên, một khó khăn chung trong công tác quản lý hành chính tại nước ta nhiều năm qua là các giấy tờ hành chính chưa được cấp đồng bộ, triệt để trong cả nước. Cụ thể, việc triển khai cấp mã số định danh cá nhân mới được thực hiện trong thời gian gần đây cho trẻ sơ sinh, còn căn cước công dân thì chỉ được cấp khi công dân đủ 14 tuổi. Như vậy, yêu cầu ghi thông tin nhân thân của từng thành viên trong hộ gia đình trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình sẽ gặp khó khăn nếu những thành viên hộ gia đình không có mã số định danh cá nhân, đồng thời cũng chưa đủ tuổi làm căn cước công dân. Trường hợp này, giấy chứng nhận quyền sử dụng sẽ ghi thông tin thành viên hộ gia đình như thế nào?

Chính vì những bất cập và khó khăn trên, ngày 04/12/2017, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT quy định ngưng hiệu lực thi hành khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT để các cơ quan chức năng và người dân có thời gian nghiên cứu thêm về quy định mới trong việc ghi tên thành viên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Tuy nhiên, bàn về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình hay ghi tên ai trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cần khẳng định rõ quan điểm: Đối với tài sản chung của hộ gia đình, chỉ những thành viên có công sức đóng góp, tạo lập tài sản thì mới được ghi tên trong giấy chứng nhận quyền sở hữu/sử dụng tài sản đó. Việc bổ sung tên các thành viên khác trong hộ trên giấy chứng nhận tuy giúp xác định tư cách chủ thể rõ ràng, minh bạch hơn nhưng mặt khác cũng làm phát sinh thêm các rắc rối về thủ tục hành chính, đồng thời làm hạn chế quyền sử dụng đất của những người chủ sở hữu có đóng góp chính trong việc gây dựng tài sản (chủ hộ). Tuy vậy, nếu chỉ ghi tên chủ hộ trên giấy chứng nhận như quy định trước đây thì cũng không thể đảm bảo quyền lợi pháp lý của các chủ sở hữu chung còn lại, từ đó sẽ phát sinh mâu thuẫn, tranh chấp về quyền sử dụng đất của các thành viên trong hộ gia đình khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất.

Trước đây, do đặc điểm và hoàn cảnh lịch sử nên trong một số thời điểm nhất định, Nhà nước đã quy định giao đất cho hộ gia đình để lao động và sinh sống. Điển hình như giai đoạn khi mô hình hợp tác xã sản xuất nông nghiệp tan rã, Nhà nước đã giao khoán đất cho hộ gia đình xã viên và một số đối tượng khác theo bình quân nhân khẩu[5], trên cơ sở đó công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Ngoài ra, có giai đoạn ở nước ta, một số địa phương có chính sách giãn dân nên các địa phương cũng giao đất ở cho hộ gia đình theo nhân khẩu[6]. Tại thời điểm hiện nay, những chính sách này đã hết hiệu lực và hộ gia đình cũng không còn là chủ thể sử dụng đất phổ biến được Nhà nước giao đất, cho thuê đất như trước đây. Vì vậy, nên sửa đổi quy định của Luật Đất đai năm 2013 theo hướng xóa bỏ dần tư cách chủ thể được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình là thực sự cần thiết, từ đó sẽ góp phần giảm thiểu phát sinh các tranh chấp phức tạp trong hoạt động công nhận và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở nước ta. Tuy nhiên, để giải quyết hệ quả của việc một số hộ gia đình trước đây đã từng được Nhà nước giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, Nhà nước cần có điều luật chuyển tiếp để vẫn công nhận những trường hợp trên. Theo đó, những thành viên của hộ có tên trên quyết định giao đất trước đây thì được quyền có tên trong giấy chứng nhận cấp cho hộ gia đình. Đối với các trường hợp cấp mới kể từ khi Luật Đất đai năm 2013 được sửa đổi, không nên dùng khái niệm là hộ gia đình đứng ra nhận chuyển quyền sử dụng đất nữa. Khi đó, nếu là tài sản chung của hai vợ chồng thì cấp giấy cho hai vợ chồng, nếu là tài sản cá nhân thì cấp cho cá nhân. Sửa đổi này giúp đơn giản, minh bạch hóa thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đồng thời cũng giảm thiểu các tranh chấp đất đai của các thành viên hộ gia đình.

ThS. Lưu Thị Tuyết

Học viện Chính sách và Phát triển

Tài liệu tham khảo:

[1] Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

[2] Điều 5 Luật Đất đai năm 2013.

[3] Xem bài viết: “Cần có hướng dẫn thống nhất về xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất” của tác giả Thanh trúc, đăng trên Báo Đồng Tháp online (baodongthap.com.vn), truy cập ngày 20/4/2018.

[4] Điểm c khoản 1 Điều 5 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

[5] Xem thêm Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ về việc ban hành quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp.

[6] Xem Quyết định số 36/1998/QĐ-UB ngày 17/9/1998 quyết định về việc giao đất giãn dân nông thôn trên địa bàn thành phố Hà Nội của Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội.