Để phù hợp với thực tiễn áp dụng cũng như yêu cầu cải cách tư pháp trong hoạt động tố tụng hình sự, ngày 27/11/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 đã sửa đổi và bổ sung khá nhiều quy định, trong đó có việc mở rộng các cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra. Bên cạnh các cơ quan như: Bộ đội biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm, lực lượng Cảnh sát biển và các cơ quan khác thuộc lực lượng Công an nhân dân và Quân đội nhân dân, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 bổ sung thêm lực lượng Kiểm ngư[1]. Tuy nhiên, theo tác giả Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 không quy định cơ quan thuế có thẩm quyền tiến hành điều tra là chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cũng như chưa phù hợp với xu thế chung của thế giới. Việc bổ sung quy định cơ quan thuế cũng là cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra thiết nghĩ là cần thiết.

1. Cơ sở lý luận và thực tiễn

Ngày 25/10/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các đại biểu đã quyết định không bổ sung quy định tổ chức lực lượng “cảnh sát thuế” vào Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý thuế 2006. Mặc dù, sau đó Bộ Tài chính tiếp tục đề xuất Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ sung thẩm quyền khởi tố, điều tra cho cơ quan Thuế vào Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, nhưng đã không được Quốc hội thông qua. Điều mà các đại biểu Quốc hội lo ngại là sợ chồng chéo, dư thừa trong hoạt động tố tụng và “một quốc gia không nên có quá nhiều cảnh sát”. Nếu xây dựng cơ quan thuế trở thành một lực lượng điều tra chuyên sâu theo đúng tên gọi là “cảnh sát thuế” trong thời điểm hiện tại là không cần thiết và chúng ta cũng chưa đủ điều kiện để xây dựng được đội ngũ điều tra chuyên biệt này. Thực tiễn thời gian qua đã cho thấy không trao thẩm quyền điều tra cho cơ quan thuế đã có những bất cập gì và nếu xét về mức độ vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thuế cũng không thua kém các lĩnh vực khác như Kiểm lâm hay Kiểm ngư. Mặt khác, chúng ta chỉ trao quyền tiến hành một số hoạt động điều tra cho một số cá nhân cụ thể thuộc cơ quan thuế mà không xây dựng hẳn một lực lượng “cảnh sát thuế” với quy mô, chất lượng cao chuyên biệt trong điều tra tội phạm lĩnh vực thuế như một số người e ngại. Vì vậy, bài viết của tác giả một lần nữa đưa ra các cơ sở để đề xuất bổ sung trao thẩm quyền tiến hành một số hoạt động điều tra cho cơ quan thuế để đấu tranh và phòng chống tội phạm trong lĩnh vực thuế một cách hiệu quả nhất.

1.1. Cơ sở lý luận

Thứ nhất, việc quy định cơ quan thuế có thẩm quyền tiến hành một số hoạt động điều tra xuất phát từ chức năng, trách nhiệm của cơ quan này. Cơ quan thuế là “tổ chức thực hiện thu thuế theo quy định của pháp luật”[2], “tổ chức thực hiện công tác quản lý thuế, phí, lệ phí, các khoản thu khác của ngân sách nhà nước”[3] và “được quyền yêu cầu cơ sở kinh doanh cung cấp sổ kế toán, hoá đơn, chứng từ và hồ sơ tài liệu khác có liên quan đến việc tính thuế, nộp thuế; được yêu cầu tổ chức tín dụng, các tổ chức và cá nhân khác có liên quan cung cấp tài liệu và phối hợp với cơ quan thuế để thu thuế…”[4]. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, cơ quan thuế nhanh chóng phát hiện được những hành vi vi phạm pháp luật như: (i) Trốn thuế, chiếm đoạt tiền thuế; (ii) Chây ỳ không nộp tiền thuế đúng thời hạn, không thực hiện các hình thức xử phạt và các biện pháp cưỡng chế thu nợ thuế; (iii) Tổ chức, doanh nghiệp, cơ sở kinh doanh bỏ trốn, mất tích khỏi trụ sở kinh doanh; (iv) Mua, bán, sử dụng hoá đơn giá trị gia tăng bất hợp pháp, làm mất hoá đơn, vi phạm pháp luật về thuế, tiếp tay cho hành vi trốn thuế; (v) Các hành vi vi phạm pháp luật về thuế của người nộp thuế làm ảnh hưởng đến quyền lợi và nghĩa vụ nộp thuế của các tổ chức, cá nhân khác”[5]. Tuy nhiên, việc xử lý những hành vi vi phạm này trong thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn.

Thứ hai, mặc dù hiện nay người nộp thuế đã có ý thức tuân thủ tương đối cao nhưng tỷ lệ người trốn thuế, gian lận thuế còn phức tạp, thủ đoạn càng ngày càng tinh vi. Đối với các trường hợp có dấu hiệu trốn thuế, gian lận thuế mặc dù Luật Quản lý thuế (2006, sửa đổi bổ sung 2016) đã có quy định thủ trưởng cơ quan quản lý thuế, trưởng đoàn thanh tra thuế được quyền thu thập thông tin, tạm giữ tài liệu, tang vật, khám nơi cất giấu tài liệu, tang vật liên quan đến hành vi trốn thuế và gian lận thuế[6] nhưng chỉ được quyền ra quyết định xử phạt hành chính. Trường hợp phát hiện có dấu hiệu tội phạm thì chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra theo quy định pháp luật tố tụng hình sự và phối hợp với cơ quan điều tra trong việc thực hiện điều tra tội phạm thuế theo quy định[7]. Điều này như trên đã đề cập sẽ làm cho quá trình tố tụng kéo dài vì cơ quan điều tra sau khi nhận được hồ sơ của cơ quan thuế sẽ tiến hành kiểm tra, xác minh những thông tin đã được cung cấp, nghĩa là sẽ tiến hành lại những hoạt động mà thanh tra thuế và thủ trưởng cơ quan thuế đã làm để xác định có dấu hiệu tội phạm hay không rồi mới quyết định khởi tố vụ án hình sự. Trong quá trình này cơ quan thuế cũng phải phối hợp với cơ quan điều tra để làm rõ vụ việc mà trước đó họ đã thực hiện. Với tâm lý không phải là chủ thể có thẩm quyền tố tụng hình sự sẽ dễ dẫn đến tình trạng chỉ cần nghi ngờ hành vi trốn thuế, gian lận thuế có dấu hiệu hình sự là cơ quan thuế chuyển ngay cho cơ quan điều tra, buộc cơ quan điều tra phải tiến hành các hoạt động điều tra để xác minh. Tuy nhiên, cũng có ý kiến e ngại khi trao quyền điều tra cho cơ quan thuế sẽ dẫn đến bộ máy cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng trong lĩnh vực điều tra cồng kềnh, hoạt động không hiệu quả. Để khắc phục vấn đề này chỉ cần thu hẹp thẩm quyền điều tra của các cơ quan này theo hướng cải cách tư pháp là chỉ tiến hành một số hoạt động điều tra ban đầu sau đó chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra chuyên trách tiếp tục điều tra. Việc này vừa thực hiện tốt chủ trương thu gọn đầu mối vừa không bó tay cơ quan thuế trong việc chủ động phát hiện đấu tranh với tội phạm trốn thuế và gian lận thuế.

Thứ ba, việc giao thẩm quyền điều tra cho cơ quan thuế không làm chồng chéo chức năng với cơ quan thanh tra. Điều tra lĩnh vực thuế là một biện pháp nghiệp vụ, chỉ thực hiện khi có dấu hiệu gian lận thuế, trốn thuế có tổ chức móc nối có hệ thống với nhiều doanh nghiệp, cá nhân. Việc này chỉ thực hiện khi lực lượng thanh tra không đủ sức làm thì điều tra thuế mới vào cuộc, vì vậy, sẽ không có tình trạng chống chéo chức năng với lực lượng thanh tra.

Thứ tư, từ kinh nghiệm lập pháp của một số nước trên thế giới cho thấy việc quy định cơ quan thuế có thẩm quyền tiến hành một số hoạt động điều tra sẽ phù hợp với xu hướng chung. Theo quy định tại Điều 151 Bộ luật Tố tụng hình sự Liên bang Nga thì “Dự thẩm viên của các cơ quan cảnh sát thuế vụ điều tra những vụ án về các tội phạm quy định tại: Khoản 2 Điều 171. Tội sản xuất, mua bán, tàng trữ, vận chuyển, tiêu thụ hàng hóa và sản phẩm không nhãn hiệu); khoản 2, Điều 198 Tội trốn thuế của các cá nhân; khoản 2, Điều 199. Tội trốn thuế từ phía tổ chức; và khoản 2 Điều 327^. Tội sản xuất, tiêu thụ, sử dụng mã số thuế, mã số đặc biệt hoặc dấu hiệu tương ứng quy định trong Bộ luật hình sự Liên bang Nga[8]. Bên cạnh đó, tại Điều 151 Bộ luật này còn quy định: “Nhân viên điều tra ban đầu của các cơ quan Thuế vụ điều tra những vụ án về các tội phạm quy định tại Điều 198 (khoản 1) và Điều 199 (khoản 1) Bộ luật hình sự Liên bang Nga”[9]. Như vậy, theo pháp luật hiện hành của Liên bang Nga, cơ quan thuế vụ không chỉ là cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành điều tra ban đầu một số tội mà còn được tiến hành điều tra dưới hình thức điều tra dự thẩm. Hay như trong luật tố tụng hình sự của Nhật Bản quy định cơ quan thuế được quyền tiến hành điều tra các tội phạm thuế và khởi tố vụ án hình sự khi có đủ bằng chứng phạm tội. Quá trình điều tra được quyền thẩm vấn người bị tình nghi, kiểm tra sổ sách, giấy tờ, khám xét, truy tìm, tạm giữ, thu giữ đồ vật bị tình nghi với điều kiện được sự cho phép của thẩm phán[10]. Pháp luật của nhiều nước trên thế giới cũng quy định cơ quan thuế có thẩm quyền điều tra không chuyên trách trong lĩnh vực của mình như Luật Tố tụng hình sự của Hoa kỳ, Pháp hay Vương quốc Anh... Trong tình hình của nước ta hiện nay, theo tác giả trao cho cơ quan thuế được quyền tiến hành một số hoạt động điều tra là phù hợp với thực tiễn và xu thế chung của thế giới. Và trong thời gian này cơ quan thuế cần sớm xây dựng và hoàn thiện bộ phận điều tra thuế theo tinh thần của Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn năm 2011-2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

1.2. Cơ sở thực tiễn

Báo cáo của Bộ Tài chính giai đoạn 2011 - 2015, cơ quan thuế chuyển sang cho cơ quan điều tra 16.087 trường hợp vi phạm pháp luật thuế trong đó kiến nghị khởi tố 395 trường hợp còn 15.692 trường hợp cơ quan điều tra đề nghị cơ quan thuế phối hợp để phân tích có bao nhiêu trường hợp có dấu hiệu tội phạm. Để thực hiện được điều này cơ quan thuế buộc phải điều tra mới thu thập được chứng cứ. Theo báo cáo tổng kết năm 2016 của Tổng cục thuế, cơ quan thuế đã chuyển sang cơ quan công an hồ sơ của 2.776 vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thuế. Cơ quan công an đã xử lý hình sự 23 vụ, kiến nghị thu hồi 1.159 tỷ đồng và bắt giữ, tạm giữ 20 đối tượng có dấu hiệu trốn thuế, chiếm đoạt tiền thuế[11]. Năm 2017 số vụ việc cơ quan thuế chuyển sang cho cơ quan điều tra là 2.553 vụ tuy nhiên cơ quan điều tra chỉ khởi tố 3 vụ với 2 bị can và chuyển lại cho cơ quan thuế xử lý hành chính 112 vụ. Với những con số này chúng ta đều nhận thấy các vụ việc có dấu hiệu sai phạm trong lĩnh vực thuế không hề nhỏ. Tuy nhiên, mặc dù những vụ việc cơ quan thuế chuyển sang cho công an để xem xét xử lý hình sự rất nhiều (2016: 2.776 vụ; 2017: 2.553) nhưng tỷ lệ xử lý hình sự lại rất thấp (chiếm chưa tới 1%) do hành vi vi phạm pháp luật về thuế rất phức tạp, diễn ra trên phạm vi rộng, có liên quan đến chứng từ, sổ sách, kế toán, thanh toán... Để xử lý hình sự được cơ quan điều tra công an phải kiểm tra, xác minh các vụ việc và khởi tố vụ án khi có dấu hiệu tội phạm.

Vì cơ quan thuế không có thẩm quyền điều tra nên khi nghi ngờ có dấu hiệu sai phạm trong lĩnh vực thuế thì cơ quan này chỉ có thể chuyển sang cơ quan điều tra để tiến hành kiểm tra xác minh theo thẩm quyền. Điều này không chỉ làm cho cơ quan điều tra quá tải trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình mà còn không phát huy hết khả năng của cơ quan thuế. Nếu được trao quyền tiến hành hoạt động điều tra thì trong phạm vi lĩnh vực của mình cơ quan thuế dễ dàng tiến hành việc kiểm tra, xác minh và xác định được trách nhiệm pháp lý của từng trường hợp. Đối với những hành vi vi phạm hình sự cụ thể, rõ ràng cơ quan thuế tiến hành các hoạt động điều tra ban đầu. Sau khi hoàn tất hồ sơ điều tra ban đầu đối với những vụ việc đơn giản cơ quan thuế chuyển sang cho cơ quan điều tra tiếp tục thực hiện các hoạt động tố tụng khác theo quy định. Điều này sẽ giảm áp lực cho cơ quan điều tra vì để kiểm tra, xác minh được số vụ việc của cơ quan thuế chuyển sang trong 1 năm như vậy đòi hỏi rất nhiều thời gian và công sức. Mặt khác, thực tế cho thấy cơ quan điều tra không trực tiếp quản lý thông tin về lĩnh vực này nên quá trình điều tra, trưng cầu giám định thương chậm trễ dẫn đến truy thu nguồn tiền do trốn hoặc chiếm đoạt thuế không kịp thời, gây thất thoát ngân sách cũng như không đủ để răn đe với các đối tượng khác.

Hiện nay, đã có Quy chế phối hợp giữa Tổng cục Cảnh sát (nay là Tổng cục cảnh sát phòng chống tội phạm) trực thuộc Bộ Công an và Tổng cục Thuế trực thuộc Bộ Tài chính trong công tác đấu tranh phòng, chống các hành vi có dấu hiệu tội phạm trong lĩnh vực thuế nhưng hoạt động phối hợp này chưa hiệu quả, nhiều trường hợp vi phạm không bị phát hiện hoặc khi cơ quan có thẩm quyền phát hiện được hoặc được cơ quan thuế cung cấp thông tin thì đã gây ra những thiệt hại rất lớn cho Nhà nước. Mặt khác, cơ quan thuế cũng thụ động trong việc cung cấp tin vì theo quy định cơ quan này chỉ phải cung cấp tin khi cơ quan công an đề nghị[12]. Vì vậy, yêu cầu phát hiện nhanh chóng, xử lý tội phạm kịp thời và ngăn chặn hậu quả do tội phạm gây ra đã không được đảm bảo (cũng như không) và phát huy được sức mạnh của cơ quan chuyên trách trong lĩnh vực này vào cuộc đấu tranh chống tội phạm.

2. Đề xuất

Để giảm áp lực cho các cơ quan điều tra, xuất phát từ chức năng nhiệm vụ và sự đòi hỏi phát hiện nhanh chóng, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm trong lĩnh vực quản lý thuế trong thời gian qua cũng như tiếp thu kinh nghiệm lập pháp của một số nước trên thế giới, theo tác giả, nên quy định cơ quan thuế được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra trong lĩnh vực hoạt động của mình giống như: Bộ đội biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm, lực lượng Cảnh sát biển, Kiểm ngư và các cơ quan khác thuộc lực lượng Công an nhân dân và Quân đội nhân dân.

Cụ thể, Điều 35 Bộ luật Tố tụng hình sự 2015 cần được bổ sung như sau:

Điều 35. Cơ quan và người được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra

1. Cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra gồm:

...

e) Các cơ quan thuế

...

2. Người được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra gồm:

...

e) Người được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra của cơ quan thuế gồm Tổng cục trưởng, Phó tổng cục trưởng Tổng cục Thuế; Cục trưởng, Phó Cục trưởng Cục thuế; Chi Cục trưởng, Phó Chi cục trưởng Chi cục thuế.

Phạm Thanh Tú

Giảng viên khoa Luật, Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh

[1] Xem Điều 35 Điều Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015.

[2] Xem Điều 1 Luật Quản lý thuế 2006, sửa đổi, bổ sung 2016.

[3] Xem Quyết định số 108/QĐ-BTC ngày 14/01/2010 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Cục thuế trực thuộc Tổng cục thuế.

[4] Xem Quyết định số 108/QĐ-BTC ngày 14/01/2010 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Cục thuế trực thuộc Tổng cục thuế.

[5]Xem Quy chế phối hợp số 1527/QCPH/TCT-TCCS ngày 31/10/2007 giữa Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính và Tổng cục Cảnh sát - Bộ Công an trong đấu tranh phòng, chống các hành vi tội phạm trong lĩnh vực Thuế.

[6] Xem Điều 89, 90 Luật Quản lý thuế 2006, sửa đổi, bổ sung 2016.

[7] Xem Điều 89, 90 Luật Quản lý thuế 2006, sửa đổi, bổ sung 2016.

[8] Xem Bộ luật tố tụng hình sự Liên bang Nga, bản dịch của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, năm 2012.

[9] Xem Bộ luật tố tụng hình sự Liên bang Nga, bản dịch của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, năm 2012.

[10]Xem Bộ luật tố tụng hình sự Nhật bản, bản dịch của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, năm 2012.

[11] Báo cáo tổng kết năm 2016 của Tổng cục thuế.

[12]Xem Quy chế phối hợp số 1527/QCPH/TCT-TCCS ngày 31/10/2007 giữa Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính và Tổng cục Cảnh sát - Bộ Công an trong đấu tranh phòng, chống các hành vi tội phạm trong lĩnh vực thuế.