1. Một số hình thức thực thi dân chủ trực tiếp trên thế giới

1.1. Về trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân là việc các cử tri bỏ phiếu trực tiếp quyết định các vấn đề chính trị, xã hội, pháp lý quan trọng của đất nước hay địa phương hoặc việc xây dựng, thông qua Hiến pháp mới hay Hiến pháp sửa đổi. Các vấn đề được đem ra trưng cầu ý dân có thể được quy định cụ thể trong Hiến pháp hoặc do cơ quan lập pháp hay một số thành viên của cơ quan lập pháp do luật định hoặc cử tri yêu cầu. Tùy theo quy định trong Hiến pháp hoặc luật của các quốc gia, kết quả trưng cầu ý dân có thể có hiệu lực ràng buộc hoặc chỉ có ý nghĩa tham vấn với cơ quan lập pháp. Theo nhiều chuyên gia trên thế giới, hiện nay đã có 167/214 quốc gia và vùng lãnh thổ có luật hoặc các quy định pháp lý về trưng cầu dân ý. Trên thế giới, ở nhiều nước, việc tổ chức trưng cầu dân ý được tổ chức ở cả cấp địa phương và cấp quốc gia (Nhật Bản, Hàn Quốc, Thụy Sỹ…), ở một số nước khác thì chỉ tổ chức ở cấp quốc gia (Latvia) và một số nước lại chỉ cho tổ chức ở cấp địa phương (Hoa Kỳ). Việc trưng cầu ý dân cả hai cấp là quốc gia và địa phương tùy vào nội dung của vấn đề trưng cầu ý dân. Thụy Sỹ được đánh giá là một nhà nước mà ở đó có nhiều yếu tố dân chủ trực tiếp nhất trong tất cả các nền dân chủ trên thế giới. Cho đến nay, chưa có một nhà nước nào khác trên thế giới có số lượng lớn các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp quốc gia như Thụy Sỹ - trung bình một năm có bốn lần trưng cầu dân ý ở cả 3 cấp [1]. Ba trụ cột chính của dân chủ trực tiếp ở Thụy Sỹ là trưng cầu dân ý bắt buộc, trưng cầu dân ý không bắt buộc và sáng kiến nhân dân. Ở Thụy Sỹ, trưng cầu ý dân được thực hiện ở cả 3 cấp độ: Liên bang, tổng (caton) và thành phố (municipality). Ở cấp độ liên bang (hoặc quốc gia), trưng cầu ý dân chưa từng được thực hiện ở Mỹ. Canada có 4 lần trưng cầu ý dân (lần gần nhất vào ngày 26/12/1992 về Hiến pháp Liên bang). Nước Nga đã từng tổ chức 5 cuộc trưng cầu ý dân, lần gần đây nhất vào ngày 12/12/1993 về Hiến pháp mới. Hy Lạp đã từng tổ chức 9 cuộc trưng cầu ý dân (lần gần đây nhất là vào ngày 05/7/2015 về cứu trợ tài chính). Cộng hòa Pháp đã 34 lần tổ chức trưng cầu ý dân (lần gần nhất tổ chức vào ngày 29/5/2005 về Hiến pháp Châu Âu). Thụy Điển đã tổ chức 10 cuộc trưng cầu ý dân và lần gần đây nhất vào 14/9/2003 về đồng tiền chung Châu Âu. Đan Mạch đã tổ chức 19 lần, lần gần đây nhất vào ngày 28/9/2000 về việc gia nhập Liên minh Châu Âu. Phần Lan đã có 3 lần (lần mới nhất được tổ chức vào ngày 16/10/1994 về việc gia nhập Liên minh Châu Âu). Hungary đã có 9 cuộc trưng cầu ý dân, lần gần đây nhất là ngày 05/12/2004 về vấn đề hai quốc tịch. Italia đã có tổng cộng 64 lần, lần mới nhất vào ngày 13/6/2005. Hà Lan cũng đã tổ chức trưng cầu ý dân vào ngày 01/6/2005 về Hiến pháp Châu Âu. Hàn Quốc có 6 lần trưng cầu ý dân và lần gần nhất vào ngày 27/10/1987 về Hiến pháp. Cu Ba đã tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp vào 24/02/1976…

1.2. Về sáng quyền công dân

Sáng quyền của công dân là việc công dân đề xuất và bỏ phiếu quyết định về một vấn đề chung của đất nước hay của cộng đồng. Điều kiện để thực hiện cuộc bỏ phiếu là những người đề xuất phải thu thập đủ một số lượng chữ ký ủng hộ theo luật định. Các sáng kiến ​​của công dân có thể là những đề xuất mới hoặc đề xuất sửa đổi một văn bản pháp luật hiện hành hoặc các vấn đề quan trọng khác được quy định trong Hiến pháp. Tương tự như trưng cầu ý dân, kết quả của một cuộc bỏ phiếu do sáng kiến của công dân ​​có thể có hiệu lực ràng buộc về mặt pháp lý hoặc chỉ có tính chất tham vấn với cơ quan lập pháp, tùy quy định trong pháp luật của các quốc gia. Đối với sáng quyền công dân, Thụy Sỹ là nước đầu tiên trên thế giới giới thiệu các sáng kiến công dân (về một văn bản đầy đủ của Hiến pháp) trong năm 1848, điều này đã thúc đẩy sự ra đời của “trưng cầu dân ý không bắt buộc” (yêu cầu của công dân) trong năm 1874 và sáng kiến của công dân đề xuất sửa đổi Hiến pháp vào năm 1891. Ở nhiều tiểu bang của Hoa Kỳ sau những năm 1890, những công cụ này được dự định dùng để kiềm chế sự lạm dụng của các thể chế đại diện bằng những lợi ích kinh doanh. Ở các nước khác, các công cụ được áp dụng trong thời gian sau chế độ độc tài, như ở Ý hay Đức (Lander - các bang trong khu vực) từ năm 1945, như một biểu hiện của chủ quyền và hỗ trợ tái lập dân chủ. Tương tự như vậy, trong những năm 1990, các quyền sáng kiến đã được giới thiệu trong thời kỳ quá độ hậu cộng sản ở phần lớn các nước Đông Âu và một số các quốc gia kế thừa Liên Xô. Những lý do trên cũng là của một số quốc gia ở Mỹ Latinh sau thời gian chế độ độc tài chấm dứt. Một số quốc gia đã đưa quyền sáng kiến vào trong Hiến pháp của họ nhưng không có luật cụ thể để thực hiện: Guatemala và Paraguay là những ví dụ. Uruguay là quốc gia sử dụng rộng rãi các công cụ sáng kiến, cũng giống như ở Mỹ Latinh.

1.3. Về sáng kiến ​​chương trình nghị sự

Sáng kiến ​​chương trình nghị sự là việc người dân đề xuất một vấn đề cụ thể vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp (quốc gia hay địa phương). Giống như các sáng kiến ​​của công dân, các sáng kiến ​​chương trình nghị sự cũng cần một lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định; tuy nhiên, trong sáng kiến về chương trình nghị sự, không cần tổ chức bỏ phiếu phổ thông sau khi một sáng kiến đã được đưa vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp. Theo một nghiên cứu cho thấy, có 8 nước ở khu vực châu Phi, 13 nước ở khu vực châu Mỹ, 22 nước ở khu vực châu Âu và 3 nước ở khu vực châu Á đang áp dụng[2]. Ở Ý, từ năm 1978 đến năm 2002, có 320 sáng kiến ​​chương trình nghị sự, khoảng một phần ba trong số đó được quản lý yêu cầu thu thập 50.000 chữ ký. Một sáng kiến ​​chương trình nghị sự gián tiếp được đưa ra bỏ phiếu vào năm 1988, khi hơn 110.000 chữ ký được thu thập yêu cầu Nghị viện châu Âu khởi động quá trình lập pháp của EU. Yêu cầu không ràng buộc này sau đó đã được đưa vào một cuộc trưng cầu tham vấn của Quốc hội Ý và vào năm 1989, 88% cử tri ủng hộ đề xuất (trong số 86% cử tri đi bỏ phiếu). Những nước sử dụng tất cả những sáng kiến ​​chương trình nghị sự một cách toàn diện bao gồm Hungary (hơn 150 sáng kiến ở cấp quốc gia), Tây Ban Nha, Ba Lan và Argentina. Ở Thụy Điển, các quyền sáng kiến ​​chương trình nghị sự cấp địa phương và khu vực đã được giới thiệu vào năm 1994 sau một đề xuất của Hội đồng châu Âu trong cùng một năm. Hơn 150 sáng kiến ​​chương trình nghị sự địa phương và khu vực đã được trình lên cơ quan lập pháp, nhưng không đến 15 sáng kiến trở thành chủ đề của một quá trình trưng cầu dân ý hoặc được thực hiện.

1.4. Về bãi miễn

Bãi miễn là việc cử tri bỏ phiếu quyết định về việc bãi miễn (chấm dứt vai trò) một đại biểu dân cử. Giống như hai dạng thức sáng kiến ​công dân và sáng kiến ​​chương trình nghị sự, để tổ chức bỏ phiếu bãi miễn một đại biểu dân cử, người đề xuất phải thu thập đủ số lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định, tuy nhiên, điểm khác đó là kết quả của việc bỏ phiếu bãi miễn luôn luôn có hiệu lực ràng buộc pháp lý với các chủ thể liên quan. Trong số các hình thức dân chủ trực tiếp, bãi miễn đại biểu dân cử gây nhiều tranh cãi nhất. Những học giả ủng hộ thủ tục này cho rằng nó giúp nâng cao trách nhiệm giải trình và mối liên hệ giữa các quan chức dân cử với cử tri, tuy nhiên, theo quan điểm của một số học giả khác, thủ tục này có tác động tiêu cực vì gây nên sự đối đầu nghiêm trọng, phá vỡ công việc bình thường của các quan chức dân cử, và thường bị các nhóm đối lập lợi dụng để cố gắng thay đổi cơ cấu tổ chức của chính quyền. Chính vì vậy, bãi miễn hiện ít được áp dụng nhất trong số các hình thức dân chủ trực tiếp.

2. Các hình thức thực thi dân chủ trực tiếp ở Việt Nam

2.1. Trưng cầu ý dân

Điều 29 Hiến pháp năm 2013 xác định: Công dân đủ 18 tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Ở Việt Nam, về mặt pháp lý, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về trưng cầu ý dân thấy rằng, các quy định này còn nhiều hạn chế, chưa đủ cơ sở để có thể triển khai tổ chức thực hiện được việc trưng cầu ý dân trên thực tế. Mặt khác, mặc dù về mặt nguyên lý, trưng cầu ý dân có nhiều ưu thế hơn so với các hình thức dân chủ đại diện, nhưng về mặt thực tiễn, việc thực hiện nó có thể gặp rất nhiều phức tạp. Không phải ngẫu nhiên mà nhiều nhà nghiên cứu và nhiều chính khách còn lo ngại về việc thực hiện biện pháp này. Trong điều kiện ở nước ta hiện nay, các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, trình độ chính trị - pháp lý của nhân dân... mặc dù, không phải là không có cơ sở để thực hiện, nhưng so với nhiều nước khác, rõ ràng cũng không phải là hoàn toàn thuận lợi. Do đó, việc vừa làm, vừa tổng kết, rút kinh nghiệm, nghiên cứu những việc gì cần trưng cầu ý dân, những vấn đề gì không nên trưng cầu; điều kiện, hoàn cảnh nào thuận lợi và không thuận lợi cho việc trưng cầu; cách thức trưng cầu ra sao, đưa ra một phương án hỏi người dân đồng ý hay không không đồng ý hay đưa ra hai hoặc nhiều phương án để người dân lựa chọn; nếu không được đa số phiếu tán thành thì xử lý như thế nào... là rất cần thiết.

2.2. Tham gia quản lý nhà nước và xã hội

Sự tham gia của nhân dân vào công việc quản lý nhà nuớc và xã hội đã được khẳng định trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước, được hiến định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa qua các đạo luật như Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Khiếu nại; Luật Tố cáo; Luật Phòng, chống tham nhũng... Trong các đạo luật nêu trên đều có quy định cụ thể về điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội. Luật về các tổ chức chính trị - xã hội như: Luật Công đoàn, Luật Thanh niên, Luật Mặt trận Tổ quốc… đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội tham gia công việc quản lý nhà nước và xã hội. Theo quy định của Hiến pháp, nhân dân có quyền quyết định các vấn đề hệ trọng của đất nước thông qua trưng cầu ý dân và trực tiếp quyết định nhiều vấn đề liên quan đến đời sống ở cơ sở. Ngoài những hình thức nêu trên, người dân có thể tham gia ý kiến vào các văn bản pháp luật thông qua các phương tiện truyền thông... Để mở rộng, phát huy vai trò của nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, trước hết cần tăng cường giáo dục, nâng cao nhận thức của nhân dân về vai trò phát huy dân chủ trực tiếp của nhân dân. Mặt khác, nhà nước cần tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân tham gia tích cực vào hoạt động quản lý nhà nước như tiếp tục mở rộng hơn nữa các hình thức và phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước bằng cách ban hành một số văn bản pháp luật có liên quan như Luật Giám sát và phản biện xã hội, Luật Tiếp cận thông tin. Đồng thời, tăng cường cung cấp thông tin, nâng cao trình độ dân trí, bảo đảm để người dân thực hiện quyền làm chủ khi tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội.

2.3. Bãi miễn đại biểu dân cử

Quyền bãi miễn là quyền có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện chế độ dân chủ. Thông qua hình thức này, nhân dân thể hiện sự bất tín nhiệm của mình đối với những đại biểu dân cử không hoàn thành sứ mệnh là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của họ. Quyền bãi miễn xuất phát từ nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, quyền lực của nhân dân là tối thượng, là quyền lực gốc. Nhân dân có thể trực tiếp thực hiện quyền lực của mình hoặc gián tiếp thông qua những đại biểu dân cử. Việc các đại biểu dân cử thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực chất là thực hiện quyền lực do nhân dân giao cho, uỷ thác cho. Chế độ dân chủ sẽ không thể triệt để và hoàn toàn nếu nhân dân chỉ bầu ra những đại biểu của mình mà lại không có quyền bãi miễn các đại biểu đó khi họ không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Tuy nhiên, trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác không có quy định nào nêu rõ đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân phạm phải hành vi nào thì sẽ bị coi là không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Vì vậy, việc thực hiện chế độ cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân trong thực tế là rất khó khăn. Ngay cả cơ sở pháp lý cho hoạt động Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người vừa là đại biểu Quốc hội vừa giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn cũng chưa được cụ thể và rõ ràng. Với chỉ một số ít điều quy định trong Hiến pháp, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Tổ chức Quốc hội như hiện nay, chúng ta chưa có đủ cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc thực hiện chế độ bãi nhiệm đại biểu dân cử. Trong thực tế, việc bãi nhiệm đại biểu dân cử kể cả bởi cử tri hay bởi Quốc hội và Hội đồng nhân dân đều rất lúng túng và không khả thi. Như vậy, những quy định pháp luật hiện nay về vấn đề bãi miễn đại biểu dân cử là chưa tương xứng với tầm quan trọng của hình thức dân chủ này. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, chế độ bãi miễn đại biểu cũng có ý nghĩa chính trị và pháp lý quan trọng như chế độ cử tri bầu ra người đại biểu của mình. Vì vậy, thủ tục bãi miễn cũng phải tuân theo những trình tự luật định rõ ràng thì mới có khả năng thực thi trên thực tế.

2.4. Nhân dân giám sát hoạt động của Nhà nước, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước

Giám sát quyền lực nhà nước là một hoạt động đặc biệt quan trọng trong việc quản lý nhà nước, giúp cho việc quản lý, điều hành các hoạt động nhà nước theo một định hướng thống nhất, nhằm hạn chế hành vi vượt quá giới hạn pháp luật trong thực thi quyền lực của các chủ thể quyền lực nhà nước. Giám sát là tiền đề, điều kiện khách quan cho việc củng cố kỷ luật, kỷ cương, pháp chế nhằm đảm bảo những điều kiện khách quan trong việc thực thi dân chủ. Việc giám sát xã hội đối với tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước đã hình thành và phát triển từ khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thiết lập cho đến nay. Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định toàn bộ quyền lực nhà nước là của dân, chịu sự giám sát của nhân dân và các cơ quan quyền lực dân cử. Tuy nhiên, việc nhân dân giám sát các cơ quan quyền lực nhà nước hầu như thực hiện còn rất hạn chế, mang nặng tính hình thức, chưa phát huy được tính tích cực chính trị của nhân dân đối với các cơ quan quyền lực do chính nhân dân bầu ra, do nhân dân ủy quyền. Nhà nước Việt Nam mặc dù đề cao quản lý xã hội bằng pháp luật nhưng tri thức và kinh nghiệm giám sát quyền lực còn ít và mới chỉ là bước đầu; nhân dân chưa thực sự chủ động, tích cực tham gia thực hiện vai trò là các chủ thể giám sát các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy, hệ thống giám sát với nhiều hình thức, công cụ cần không ngừng được củng cố, hoàn thiện nhằm tạo điều kiện để nhân dân có khả năng giám sát một cách có hiệu quả, khoa học đối với tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước.

2.5. Nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở

Quy chế dân chủ cơ sở nhằm bảo đảm cho người dân thực hiện quyền làm chủ của mình trực tiếp ở cơ sở nơi cư trú và cơ quan, đơn vị công tác. Tư tưởng chỉ đạo của Trung ương Đảng về mở rộng dân chủ, dân chủ trực tiếp được cụ thể hoá và đưa vào khá nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội. Quá trình thực hiện cải cách hành chính gắn với việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở đang được tiến hành đồng bộ, rộng rãi. Qua quá trình triển khai thực hiện dân chủ ở cơ sở, thực tế đã cho thấy kết quả bước đầu là rất quan trọng. Tuy nhiên, quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều nơi, trên nhiều lĩnh vực còn bị vi phạm. Không ít trường hợp việc thực hành dân chủ còn mang tính hình thức, có nơi, có lúc còn biểu hiện lợi dụng dân chủ, khiếu kiện đông người, vượt cấp hoặc gây mất đoàn kết nội bộ, gây rối, ảnh hưởng đến trật tự an toàn xã hội. Tình trạng quan liêu, không thực sự tôn trọng dân chủ còn khá nặng trong một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, có biểu hiện quan liêu, xa dân ngay từ cơ sở. Phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” chậm đi vào cuộc sống. Chỉ thị 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở đã khẳng định: Khâu quan trọng và cấp bách trước mắt là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở. Dân chủ ở xã, phường là thực hiện những nội dung dân chủ một cách trực tiếp và rộng rãi, đến với từng người dân nhằm phát huy cao độ quyền làm chủ của nhân dân trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, trật tự công cộng.

Về mặt pháp lý, để điều chỉnh việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Nhà nước ta đã ban hành Pháp lệnh về dân chủ ở xã, phường, thị trấn vào năm 2007. Pháp lệnh này đã tạo cơ sở pháp lý tương đối toàn diện cho việc thực hiện dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Tuy nhiên, trong giai đoạn tới, cần nghiên cứu nâng cấp Pháp lệnh này (đồng thời hợp nhất với các văn bản pháp luật khác về thực hành dân chủ ở cơ sở) thành Luật về dân chủ ở cơ sở. Ngoài những nội dung đã được chứng minh là phù hợp trong Pháp lệnh hiện hành, Luật về dân chủ ở cơ sở cần hướng vào việc tăng cường các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp tại cấp cơ sở, cụ thể như: Tăng số lượng các công việc mà cấp chính quyền cơ sở phải thông tin, thảo luận với người dân; củng cố cơ chế chính quyền cơ sở; tiếp thu các ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, nâng cao hiệu lực pháp lý của việc tiếp thu ý kiến nhân dân đóng góp; tăng cường vai trò và các hình thức giám sát của nhân dân đối với các cơ quan trong hệ thống chính trị cơ sở, đặc biệt là các cơ quan dân cử và hội đồng nhân dân; bổ sung những hình thức dân chủ trực tiếp mới, đã được áp dụng trên thế giới như sáng kiến chương trình nghị sự.

ThS. Hoàng Thị Thu Thủy

Học viện Chính trị Khu vực 3 tại Đà Nẵng