1. Các yếu tố chi phối cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí

1.1. Bản chất chế độ sở hữu đất đai
Chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân là yếu tố quyết định đến sự hình thành, vận hành và hiệu quả thực tế của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí.

Ở các quốc gia, chủ thể có quyền sở hữu đất rất đa dạng. Tuy nhiên, có thể phân chia theo các hình thức sở hữu sau: Đất đai thuộc sở hữu nhà nước, đất đai thuộc sở hữu tư nhân, đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Ở hầu hết các nước phát triển, thừa nhận sở hữu đất đai gồm sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Chủ sở hữu tư nhân đất đai được Nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp. Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của tư nhân thì sẽ đền bù theo quy định. Riêng ở Anh, đạo lí là đất đai thuộc sở hữu của Nữ hoàng Anh nhưng Nhà nước thừa nhận quyền sở hữu đất đai của tư nhân và Hoàng gia Anh cũng có sở hữu đất riêng mà không nằm trong đất đai thuộc sở hữu nhà nước.

Tùy thuộc vào hình thức tổ chức nhà nước mà ở các nước phát triển có sự phân biệt đất đai thuộc sở hữu nhà nước nhưng thuộc các cấp chính quyền khác nhau: Ví dụ ở Pháp, đất đai thuộc sở hữu nhà nước gồm hai bộ phận là đất đai thuộc sở hữu của chính quyền nhà nước trung ương và đất đai thuộc sở hữu của các cấp chính quyền địa phương. Ở Cộng hòa Liên bang Đức, có đất đai thuộc sở hữu của chính quyền Liên bang và đất đai thuộc sở hữu của chính quyền Bang.

Ở các nước đang phát triển, do nhu cầu sử dụng đất đai để tiến hành công nghiệp hóa và đô thị hóa, thu hút đầu tư nên chế độ tư hữu đất đai gây cản trở trong việc sử dụng đất. Do đó, việc duy trì sở hữu nhà nước đối với đất đai là cần thiết, cùng tồn tại song song với các chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Chính vì vậy, cá biệt có một vài nước không thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai. Ví dụ: Ở Mozambich, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu nhà nước và nghiêm cấm việc mua, bán, chuyển nhượng đất đai.

Ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi mà điển hình là Liên bang Nga, đã tồn tại qua nhiều thập kỷ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã chuyển sang chế độ thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai tồn tại song song với chế độ sở hữu nhà nước về đất đai.

Ở Trung Quốc, trước năm 1978 đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến Hiến pháp năm 1982 đã làm rõ hai hình thức công hữu về đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể.

Liên bang Xô viết (Liên Xô) trước đây, sử dụng khái niệm đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng về cơ bản là tương tự khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai[1]. Quan niệm sở hữu đất đai thuộc toàn dân xuất hiện lần đầu tiên trong Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Liên bang Xô viết Nga được thông qua ngày 10/6/1918: “Để thực hiện xã hội hóa đất đai, công bố bãi bỏ sở hữu tư nhân về đất đai và toàn bộ quỹ đất được công bố là tài sản chung của toàn dân và được chuyển giao miễn phí cho nhân dân lao động sử dụng, trên cơ sở phân phối bình quân. Toàn bộ đất rừng, lòng đất, mặt nước đều thuộc sở hữu toàn dân”. Sau khi Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu tan rã, các nước này chuyển hướng theo con đường tư bản chủ nghĩa và trên thực tế tồn tại hai hình thức sở hữu đất đai: Sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Đất đai không thuộc sở hữu nhà nước là thuộc sở hữu tư nhân.

Lào và Việt Nam là hai nước điển hình quy định chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Để xác định chế độ đất đai là thuộc sở hữu toàn dân chi phối như thế nào đối với sự hình thành, vận hành và hiệu quả thực tế của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, cần phải làm rõ bản chất của nó.

Theo quan điểm của Các - Mác, gốc của sở hữu là sự chiếm hữu. Sở hữu luôn gắn liền với tài sản - đối tượng của sở hữu. Đồng thời, sở hữu không chỉ đơn thuần là tài sản, nó còn là quan hệ giữa con người với nhau về tài sản, quan hệ giữa các giai cấp biểu hiện thông qua mối quan hệ với vật. Tương ứng với tình trạng và trình độ nhất định của lực lượng sản xuất[2].

Xã hội loài người đã trải qua nhiều hình thức sở hữu. Sở hữu công xã là hình thức sở hữu của cộng đồng nguyên thủy. Với trình độ sản xuất thấp kém, công cụ lao động thô sơ, con người đơn lẻ không thể tự sinh tồn nên phải tập hợp nhau, cùng lao động và cùng hưởng thụ những gì có được từ lao động (săn bắn, hái lượm, trồng trọt…), kết quả lao động là sở hữu chung của cộng đồng. Sở hữu tư nhân (sở hữu của từng cá thể, nhóm cá thể) chưa xuất hiện.

Sự phát triển của lực lượng sản xuất đã tạo ra của cải dư thừa và sự tiến hóa của tư duy lợi ích đã hình thành nên tư hữu trong xã hội và kéo theo sự phân hóa giàu nghèo, hiện tượng người bóc lột người, phân chia giai cấp và sự hình thành xã hội với hình thức tổ chức mới - xã hội có Nhà nước. Ngoài bộ máy cai trị, Nhà nước có tài sản, trong đó đất đai là tài sản quan trọng nhất. Sở hữu nhà nước về đất đai làm xuất hiện quan niệm sở hữu tư nhân về đất đai là hình thức sở hữu không phải sở hữu nhà nước. Mặc dù trong quá trình phát triển, ở các nước xuất hiện nhiều hình thức sở hữu đất đai không phải là sở hữu nhà nước như sở hữu đất đai của nhà thờ, dòng họ, cộng đồng dân cư… nhưng các hình thức này về bản chất là sở hữu chung của các cá thế và độc lập với sở hữu đất đai của Nhà nước. Ngày nay, ở một số nước, có hình thức sở hữu đất đai của nhà vua (Vương quốc Anh, Cam - pu - chia …) nhưng về bản chất loại đất đai này là thuộc sở hữu của tư nhân. Ở các nước xã hội chủ nghĩa còn tồn tại hình thức sở hữu tập thể về đất đai, đây là một dạng cá biệt vì sở hữu tập thể vừa mang đặc tính của sở hữu chung, vừa mang đặc tính của sở hữu nhà nước. Bởi vì, sở hữu nhà nước và sở hữu hợp tác xã đều được gộp chung là hình thức sở hữu xã hội chủ nghĩa, thực chất đều do nhà nước quản lí.

Sở hữu nhà nước xã hội chủ nghĩa về đất đai là hình thức sở hữu ra đời bằng cách quốc hữu hóa đất đai. Bản chất chế độ sở hữu này thể hiện ở mục tiêu và cách thức thực hiện mục tiêu là tất cả thành viên trong xã hội đều là cá thể của toàn dân làm chủ. Về mặt pháp lý, sở hữu nhà nước về đất đai và sở hữu tập thể về đất đai là cùng loại, được gọi chung là “ Sở hữu Xã hội chủ nghĩa”. Điểm khác biệt cơ bản giữa sở hữu nhà nước về đất đai là thu nhập tạo ra từ đất đai thuộc sở hữu nhà nước là của Nhà nước, còn thu nhập được tạo ra từ đất đai thuộc sở hữu tập thể là của tập thể. Tùy thuộc mô hình quản lí ở các nước xã hội chủ nghĩa mà phạm vi quyền của hợp tác xã trong việc sử dụng đất có sự khác nhau nhưng hợp tác xã không có quyền quyết định số phận pháp lý đối với đất đai (mua bán, chuyển nhượng).

Mặc dù biểu hiện của chính sách pháp luật ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây có sự khác nhau nhưng thực chất đều không thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai.

Sở hữu đất đai là quan hệ xã hội có đối tượng tác động là đất đai, gồm ba yếu tố hợp thành: Quan hệ chiếm hữu, quan hệ sử dụng và quan hệ định đoạt. Chiếm hữu đất đai là giữ đất đai và thực hiện quyền của người làm chủ. Việc thực hiện quyền của người làm chủ có thể do người sở hữu thực hiện hoặc người được chủ sở hữu ủy quyền theo quy định của pháp luật hoặc là hành vi bất hợp pháp hay gọi là chiếm hữu không có căn cứ pháp luật của tổ chức, cá nhân. Sử dụng đất đai là hành vi của tổ chức, cá nhân khai thác công dụng để tạo ra thu nhập từ đất đai. Việc sử dụng đất đai và quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam có đặc điểm riêng so với nhiều nước trên thế giới. Theo Luật Đất đai năm 2013 thì khái niệm quyền sử dụng đất bao hàm một số quyền của quyền định đoạt đất đai như mua, bán, chuyển nhượng, cho thuê. Ở các nước thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai thì quyền sử dụng đất đai là quyền của chủ sở hữu, người được giao quyền sử dụng đất theo hợp đồng hay theo quyết định trưng dụng không có quyền định đoạt đất đai. Quyền định đoạt đất đai là quyền của chủ sở hữu định đoạt số phận pháp lý của đất đai thuộc sở hữu của mình. Người không phải chủ sở hữu không có quyền định đoạt đất đai, vì đây là quyền cơ bản và quan trọng nhất đối với tài sản.

Xét theo nguyên lý chung, chủ sở hữu có quyền thực hiện quyền định đoạt dưới mọi hình thức, không phụ thuộc ý chí của người khác với điều kiện việc thực hiện quyền không xâm hại lợi ích của xã hội. Mặc dù đất đai là loại tài sản đặc thù, việc sử dụng hay định đoạt có thể liên quan đến lợi ích của quốc gia nên pháp luật của các nước đều có những quy định hạn chế quyền định đoạt đất đai nhưng chỉ có chủ sở hữu mới có quyền này.

Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí. Điều 2, Hiến pháp năm 2013 của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định:

“1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.

Như vậy, toàn dân là một thực thể có quyền sở hữu đối với đất đai thuộc chủ quyền quốc gia nhưng không phải là chủ thể quan hệ pháp luật. Bởi vì, toàn dân là một cộng đồng không thể cùng nhau thực hiện hành vi cụ thể của chủ sở hữu với tư cách là chủ thể quan hệ pháp luật. Nhưng một khi toàn dân là một thực thể có quyền sở hữu đối với đất đai thì các thực thể khác không có quyền sở hữu này, toàn dân và Nhà nước không thể là đồng sở hữu chủ đất đai được. Do đó, Nhà nước chỉ có thể đóng vai trò là người đại diện của chủ sở hữu, người thay mặt cho chủ sở hữu thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Mặc dù Nhà nước ta là của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân nhưng về mặt pháp lí không thể đồng nhất hai thực thể này. Điều này có nghĩa là người đại diện không thể thay thế chủ sở hữu đất đai. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí chi phối trực tiếp phương thức thực hiện quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam. Điều đó thể hiện ở chỗ, nếu Nhà nước là chủ sở đất đai thì mọi hành vi thực hiện quyền sở hữu đều xuất phát từ ý chí của chủ sở hữu. Nhưng đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì mọi hành vi thực hiện quyền sở hữu đều thông qua người đại diện là Nhà nước. Chính vì vậy, chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai phải thực hiện quyền sở hữu với phương thức riêng, để người đại diện thực hiện đúng ý chí của mình. Tuy nhiên, chủ sở hữu toàn dân là một tập hợp dân cư rộng rãi nên cơ chế thực hiện quyền đại diện cho chủ sở hữu không thể đơn giản như các quan hệ dân sự thông thường. Toàn dân chỉ có thể giao cho người đại diện của mình (Nhà nước) quyền đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí bằng xây dựng và giám sát việc thực thi các quy định của pháp luật.

Tóm lại, chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí đòi hỏi trong cơ chế thực hiện của nó, pháp luật phải là yếu tố đóng vai trò quyết định.

1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội

Lịch sử chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phức tạp. Dưới thời phong kiến, thực dân đô hộ, các hình thức sở hữu đất đai gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu chung của làng, cộng đồng dân cư. Sau cách mạng Tháng 8 năm 1945, do điều kiện chiến tranh, trong một thời kỳ dài, ở Việt Nam vẫn tồn tại chế độ đa thành phần sở hữu đất đai. Kể từ khi Hiến pháp năm 1959 được thông qua, chế độ sở hữu đất đai của nhà nước mới từng bước được khẳng định. Hiến pháp năm 1959 quy định: những rừng cây, đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc sở hữu toàn dân.

Sau cải cách ruộng đất, ở miền Bắc, Nhà nước đã có nhiều văn bản quy định về đền bù, hỗ trợ người có đất bị thu hồi. Theo Thông tư số 449 - TTg ngày 17/12/1959 về việc ban hành Điều lệ mẫu của hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp, ruộng đất được phân chia thành các loại sau: Ruộng đất được Nhà nước cho phép khai phá thêm; ruộng đất được Nhà nước giao cho sử dụng; ruộng đất do xã viên góp khi vào hợp tác xã. Như vậy, trong các chủ sở hữu đất đai thời kì này xuất hiện chủ sở hữu hợp tác xã có tư cách chủ sở hữu chung đối với phần đất đai xã viên góp khi vào hợp tác xã, còn các loại đất hợp tác xã được phép khai phá thêm, được Nhà nước giao quản lí sử dụng vẫn là sở hữu nhà nước - thuộc sở hữu toàn dân.

Sau giải phóng miền Nam năm 1975, Nhà nước tiến hành quốc hữu hóa đất đai đối với các đồn điền và ruộng của tư sản nước ngoài; trực tiếp quản lí đất đai còn bị bỏ hoang không có lí do chính đáng; thu hồi đất đai thuộc sở hữu quốc gia, ruộng đất của tư sản mại bản, địa chủ phản quốc…

Như vậy, trong một thời kỳ dài ở nước ta đã tồn tại đa sở hữu đất đai: Sở hữu nhà nước, sở hữu hợp tác xã, sở hữu tư nhân.

Đối với đất đai thuộc sở hữu nhà nước, Nhà nước trực tiếp thực hiện quyền của chủ sở hữu[3]. Thực tế cho thấy, mặc dù Hiến pháp năm 1959 có quy định đất đai của Nhà nước tức là của toàn dân nhưng khái niệm sở hữu nhà nước và sở hữu toàn dân về đất đai được sử dụng trong chính sách đất đai của Nhà nước là đồng nhất với nhau[4]. Hiến pháp năm 1980 được thông qua, khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân[5]. Luật Đất đai năm 1987 tại Điều 1, quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lí, là quy định có tính nền tảng về mặt pháp lý phân định thực thể là chủ sở hữu (toàn dân) với chủ thể thực hiện quản lý (Nhà nước).

Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lí đất đai, các Luật Đất đai năm 1993, 2001, 2003, 2013 được ban hành. Thực tế từ sau khi Đảng, Nhà nước thực hiện chính sách đổi mới, đẩy mạnh thu hút đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất để thực hiện đầu tư trở thành vấn đề được người có đất bị thu hồi, nhà đầu tư và xã hội đặc biệt quan tâm. Sự bất cập của hệ thống pháp luật, của việc tổ chức thi hành pháp luật là một trong những nguyên nhân dẫn đến các hậu quả xấu trong quản lí đất đai trên nhiều mặt: Quy hoạch sử dụng đất, đền bù, hỗ trợ người có đất bị thu hồi… đòi hỏi phải giải quyết hàng loạt vấn đề về quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước (bộ máy thực thi quyền của chủ sở hữu toàn dân về đất đai) và pháp luật đất đai[6].

1.3. Chất lượng pháp luật

Chất lượng pháp luật được đánh giá bằng nhiều tiêu chí như tính hiệu quả, tính ổn định, tính minh bạch, tính thống nhất. Mỗi tiêu chí thể hiện năng lực của Nhà nước trong điều chỉnh quan hệ xã hội bằng hệ thống pháp luật. Pháp luật là thành tố cơ bản hợp thành cơ chế pháp lí bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí. Do đó, chất lượng pháp luật tác động trực tiếp đến hiệu quả của sự vận hành của cơ chế này.

Hiệu quả của pháp luật hợp thành cơ chế thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí được xác định trên hai mặt: Hiệu quả tác động đến quan hệ xã hội và hiệu quả về tài chính, nhân lực. Hiệu quả tác động đến quan hệ xã hội thể hiện ở chỗ, các quy phạm pháp luật làm phát sinh, phát triển, chấm dứt quan hệ xã hôi phù hợp với mục đích của Nhà nước hay không? Hiệu quả về tài chính, nhân lực là thước đo về chi phí mà Nhà nước, xã hội phải bỏ ra để thực hiện pháp luật, biểu hiện bằng tỉ lệ giữa chi phí với hiệu quả tác động đến quan hệ xã hội.

Tính ổn định của pháp luật được xác định bằng khoảng thời gian từ khi nó được ban hành đến khi chấm dứt hiệu lực. Tính minh bạch của pháp luật được xác định bằng khả năng của người thi hành pháp luật có thể hiểu và thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật trên hai mặt: quy định của pháp luật dễ hiểu và dễ tra cứu. Tính thống nhất của pháp luật thể hiện thể hiện sự không mâu thuẫn về nội dung quy định và bảo đảm trật tự các chức năng điều chỉnh của các loại văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.

1.4. Bộ máy thi hành pháp luật và bảo vệ pháp luật

Để Nhà nước thực hiện được vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lí đất đai thì bộ máy thi hành pháp luật và bảo vệ pháp luật phải được tổ chức một cách khoa học và hoạt động có hiệu quả. Ngoài ra, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp cũng ảnh hưởng rất lớn đến cơ chế này.

Kết luận rút ra từ việc nghiên cứu các yếu tố chi phối đối với cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí:

- Yếu tố quyết định cơ chế pháp lí thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu bảo đảm và thống nhất quản lí là bản chất của chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

- Để thực thi có hiệu quả nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, việc xây dựng chính sách có liên quan phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, chú trọng hoàn thiện pháp luật đồng bộ với nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí

Hiệu quả của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí là kết quả cụ thể của trạng thái quản lí đất đai, trạng thái xã hội so với chi phí và mục tiêu đặt ra.

Kết quả cụ thể của trạng thái quản lí đất đai là đất đai được quản lí và sử dụng một cách hiệu quả, thiết thực phục vụ phát triển bền vững của đất nước. Trong đó, Nhà nước là chủ thể trung tâm thực hiện quản lí đất đai theo pháp luật, thực hiện có hiệu quả việc quy hoạch, giao đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, quyết định giá đất và chính sách tài chính về đất đai.

Trạng thái xã hội liên quan đến đất đai biểu hiện ở việc giải quyết hài hòa lợi ích của các chủ thể liên quan: Nhà nước, người dân, tổ chức có liên quan khác. Về hình thức, việc giải quyết hài hòa lợi ích của các chủ thể có liên quan đến đất đai là biểu hiện của sự đồng thuận việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật. Bởi vì, nếu chỉ nhìn nhận giản đơn kết quả của trạng thái quản lí đất đai (Nhà nước, giao đất, trưng dụng đất, thu hồi đất…) theo đúng mục tiêu đặt ra mà không có sự đồng thuận của xã hội thì vai trò của Nhà nước là người đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thực hiện một cách toàn diện.

Chi phí là yếu tố không thể không tính đến khi xem xét hiệu quả của cơ chế bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí. Chi phí bao gồm chi phí vật chất, chi phí về thời gian, chi phí về con người mà Nhà nước, xã hội phải bỏ ra để tổ chức, vận hành cơ chế và mục tiêu tác động của cơ chế.

Mục tiêu đề ra của việc xây dựng và vận hành là tiêu chí bao trùm trong việc đánh giá hiệu quả cơ chế này thể hiện trong các lĩnh vực quản lí, sử dụng đất đai, bảo đảm phát triển bền vững đất nước.

Từ quan niệm hiệu quả trên đây, có thể đúc kết các tiêu chí đánh giá hiệu quả của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, gồm:

Tiêu chí thứ nhất: Thực hiện đúng tính chất Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí đất đai. Đây là tiêu chí quan trọng nhất, bởi vì, việc xây dựng cơ chế là nhằm bảo đảm giải quyết mối quan hệ giữa chủ sở hữu và người đại diện (Nhà nước). Nhà nước vừa là đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu vừa là người thống nhất quản lí đất đai. Cơ chế vận hành không đạt được mục tiêu này thì các mục tiêu khác đều không có ý nghĩa. Để thực hiện đúng tính chất Nhà nước vừa là người đại diện vừa là người thống nhất quản lí đòi hỏi phải bảo đảm lợi ích chung của toàn dân “Mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”[7]. Đó là việc quản lí, sử dụng đất đai, tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước bền vững.

Để bảo đảm tiêu chí này đòi hỏi Hiến pháp và pháp luật phải phận định rõ quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai. Đồng thời với việc xây dựng pháp luật, sự vận hành của cơ chế phải bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch trong quản lí đất đai.

Tiêu chí thứ hai: Bảo đảm tính hợp lí của chi phí. Chi phí liên quan đến tổ chức và vận hành cơ chế thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí gồm:

- Chi phí tổ chức bộ máy: Chi phí này gồm chi phí cho việc duy trì đội ngũ cán bộ có liên quan đến quản lí đất đai và các khoản chi cho bảo đảm điều kiện làm việc (trụ sở, các loại công cụ, phương tiện làm việc…).

- Chi phí xây dựng pháp luật liên quan đến quản lí đất đai (chế độ hoạt động của bộ máy).

- Chi phí tổ chức thi hành pháp luật về quản lí đất đai, đây là loại chi phí trang trải cho nhiều loại hoạt động như in ấn tài liệu, tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật…

- Chi phí của người dân, tổ chức chịu sự tác động của cơ chế. Chi phí này không lấy từ nguồn ngân sách nhà nước mà người dân, tổ chức phải bỏ ra khi thực hiện các công việc liên quan đến cơ chế này. Mặc dù là chi phí xã hội nhưng phải tính đến khi đánh giá hiệu quả của cơ chế này. Bởi vì, dưới góc độ Nhà nước pháp quyền, Nhà nước vì nhân dân thì Nhà nước là chủ thể phục vụ dân, theo phương châm là cái gì của Nhà nước đưa vào xã hội phải có lợi cho dân, không được lãng phí tiền bạc và công sức của dân.

Các loại chi phí trên đây là chi phí vật chất. Ngoài ra, khi đánh giá hiệu quả của

cơ chế này không thể bỏ qua chi phí thời gian, mặc dù suy cho cùng chi phí thời gian cũng là chi phí vật chất. Chi phí thời gian ở đây được xác định là khoảng thời gian cơ chế vận hành để giải quyết công việc đến lúc có kết quả cụ thể, thời gian càng dài thì chứng tỏ hiệu quả càng thấp.

Tiêu chí thứ ba: Bảo đảm sự đồng thuận của xã hội. Thực tế cho thấy, đất đai là loại tài sản đặc biệt, hội tụ nhiều lợi ích vật chất. Đặc biệt, đối với nông thôn Việt Nam thì phổ biến đất đai là tài sản lớn nhất của người dân nên việc Nhà nước đụng chạm đến lợi ích của người có quyền sử dụng đất đều có những phản ứng khác nhau.

Theo Báo cáo của Dự án điều tra cơ bản “ Đánh giá thực trạng đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cộng đồng trong các dự án có thu hồi đất nông nghiệp” do Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện thì có đến 48% ý kiến (882/1837) người được hỏi cho rằng không được chính quyền hỏi ý kiến về phương án đền bù và hỗ trợ[8]. Về việc thực hiện công khai thu hồi đất có 50% số người được hỏi trả lời không hài lòng với chính quyền[9].

Sự không đồng thuận của người dân khi có sự can thiệp của Nhà nước vào quyền sử dụng đất của họ (chủ yếu trong thu hồi đất) có nguyên nhân sâu xa từ việc chính quyền áp đặt ý chí trong quy hoạch, trong đền bù và hỗ trợ, giải quyết các hậu quả nhằm bảo đảm an sinh xã hội. Với hệ thống pháp luật không cá thể hóa trách nhiệm đối với chính quyền, với từng chức danh lãnh đạo, quản lí là môi trường pháp lí thuận lợi cho nạn tùy tiện, trục lợi trong quản lí. Người dân mặc dù trình độ văn hóa khác nhau nhưng nhìn chung là có tư tưởng tiến bộ sống vì lợi ích chung, vì cộng đồng. Đây cũng là phẩm chất quý báu của người Việt Nam được đúc kết qua hàng ngàn năm dựng nước và giữ nước.

Để tạo ra được sự đồng thuận trong hoạt động của cơ chế thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, theo chúng tôi, cần tiến hành các giải pháp:

- Công khai và lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân, thực hiện phản biện xã hội, trả lời ý kiến đóng góp của nhân dân một cách thực chất về các chính sách quản lí đất đai.

- Bảo đảm dân chủ thực sự trong việc lấy ý kiến nhân dân đối với các quy hoạch đất đai, các vấn đề liên quan đến lợi ích trong thu hồi đất.

- Cá thể hóa trách nhiệm của từng chức danh lãnh đạo, quản lí đất đai.

- Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, xử lí nghiêm minh đối với hành vi vi phạm pháp luật.

Tóm lại, tiêu chí đánh giá hiệu quả của cơ chế thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện chính cơ chế này. Cần phải có sự nghiên cứu một cách khoa học để xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá tổng thể theo hướng cụ thể, dễ làm, dễ kiểm tra để người dân được hưởng lợi ích thực sự nguyên lí chung trong việc tham gia quản lí nhà nước “ Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”.

TS. Võ Đình Toàn

Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư Pháp

[1] Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý đất đai và pháp luật đất đai, Tài liệu báo cáo rà soát, Bộ Tài nguyên và Môi trường, 9/2012.

[2] Danh từ Kinh tế, Nxb. Sự thật, Hà Nội, 1987.

[3] Quyết định số 188 - CP ngày 25/9/1976 của Chính phủ về quốc hữu hóa, thu hồi và quản lý các loại đất đai.

[4] Xem Điều 11, Điều 12, Hiến pháp năm 1959.

[5] Điều 19, Hiến pháp năm 1980.

[6] Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Dự án điều tra cơ bản “ Đánh giá thực trạng đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cộng đồng trong các dự án có thu hồi đất nông nghiệp, Hà Nội, 2016.

[7] Lời nói đầu, Hiến pháp năm 2013.

[8] Dự án điều tra cơ bản, Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp, (2016, Tr 77,78).

[9] Tr 92 (Đã dẫn).