Bài viết nghiên cứu một số vấn đề lý luận liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất, trên cơ sở đó phân tích, bình luận và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện về mặt lý luận đối với quyền sử dụng đất theo pháp luật hiện hành của Việt Nam.

1. Một số vấn đề lý luận liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất.

1.1. Quyền sở hữu đất

Quy định về quyền sở hữu nói chung đã được đề cập trong pháp luật dân sự với ba quyền năng cơ bản: Chiếm hữu, sử dụng, định đoạt. Trong bài viết này, với mục đích để có cơ sở so sánh quyền, nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất ở Việt Nam, tác giả xin đề cập một số quan điểm về quyền sở hữu tư đối với đất đai trên thế giới.

Về hình thức sở hữu: Hiện nay, mặc dù quy định của các quốc gia trên thế giới không giống nhau, nhưng tựu trung có các hình thức cơ bản: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu toàn dân... Pháp luật Trung Quốc quy định hai hình thức sở hữu đối với đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Pháp luật Singapore có thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai, nhưng có đến 90% diện tích đất thuộc sở hữu nhà nước[1]. Còn hệ thống pháp luật các nước như Mỹ, Đức, Nhật, Nga..., khác với pháp luật Việt Nam và Trung Quốc, đều thừa nhận tư nhân là một trong các hình thức sở hữu đất đai.

Về nội hàm của quyền sở hữu: Pháp luật của các nước nói chung đều thừa nhận quyền sở hữu với ba quyền năng cơ bản: Chiếm hữu, sử dụng và định đoạt. Tuy nhiên, với các nước thừa nhận chế độ sở hữu tư về đất đai, hầu hết các chuyên gia đều đặt ra câu hỏi: Chế độ sở hữu tư nhân có ảnh hưởng gì đến cộng đồng, sự phát triển bền vững và thế hệ tương lai và liệu chủ sở hữu có thực sự được đối xử với đất đai như các tài sản khác? Trong bài viết “Who owns America - Land use Planning for Sustainability” (tạm dịch là “Ai sở hữu nước Mỹ - Kế hoạch sử dụng đất vì sự phát triển bền vững”) của tác giả John Ikerd (Trường Đại học Missouri) đã đề cập đến vấn đề quyền sở hữu tư nhân về đất đai trong pháp luật nước Mỹ, có ảnh hưởng đến việc quản lý đất đai của Nhà nước và người sở hữu đất có phải là người “sở hữu nước Mỹ” trên phương diện lãnh thổ, địa chất hay không? Trong bài viết đó, tác giả bày tỏ sự quan ngại các quy định pháp luật dân sự hiện nay rõ ràng được thiết kế theo hướng bảo vệ quyền sở hữu hơn là bảo vệ con người. Những trường hợp tranh chấp liên quan đến “quyền cho các thế hệ tương lai” hầu như không có ý nghĩa gì so với việc bảo vệ các quyền sở hữu tư nhân được quy định hợp pháp và cụ thể trong luật. Việc sử dụng đất đai cần được gắn vào những mục tiêu dài hạn thay vì việc tận thu giá trị của đất theo các kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn hiện nay[2]. TS. Lynton K.Caldwell (Đại học Chicago) trong bài viết “Rights of ownership or rights of use? - The need for a new conceptual basis for land use policy” (tạm dịch: “Quyền sở hữu hay quyền sử dụng - Sự cần thiết phải đưa ra cơ sở nhận thức mới về chính sách sử dụng đất”) đã nhận định, trong lịch sử lập pháp ở các nước phương Tây, các quyền liên quan đến đất không bao giờ được thể hiện tuyệt đối trên thực tế và chỉ xuất hiện rất ít về mặt lý thuyết. Bài viết trên đã trích dẫn lời bình luận của học giả R.G. Crocombe: “Thuật ngữ “chủ sở hữu” là một khái niệm nhầm lẫn. Con người không bao giờ thực sự là “chủ sở hữu” đối với đất, anh ta chỉ sở hữu các “quyền đối với đất” mà thôi”. Tác giả phân tích, nếu lấy yếu tố “tư hữu” là đối tượng, thì quyền sở hữu đất không bảo đảm được điều đó. Sự “tư hữu” của chủ sở hữu có thể bị xâm phạm bởi cơ quan quyền lực công vì nhiều lý do, trong đó có các khoản thuế và rất nhiều mục đích công cộng như làm đường cao tốc, sân bay, chưa kể đến việc không có rào chắn nào bảo vệ các chủ sở hữu thoát khỏi những tác động của xã hội hiện đại như tiếng ồn, ánh sáng, rác thải, ô nhiễm khí quyển... Hầu hết pháp luật của các nước đều cho rằng, “sở hữu” đất được hiểu như “quyền” hơn là sự “tư hữu”[3]. Đồng quan điểm, bài viết “Property entails obligation: Land and property law in Germany” của TS. Fabian Thiel, (tạm dịch là “Quyền sở hữu gắn với nghĩa vụ: Luật sở hữu và đất đai ở Đức”) đã dẫn chứng về quyền sở hữu tư đối với đất thực ra chịu rất nhiều ràng buộc với các nghĩa vụ khác. Để dung hòa giữa lợi ích tư và công, có hai công cụ quan trọng nhất mà Nhà nước áp dụng trong chính sách đất đai là quy hoạch, kế hoạch và thuế giá trị gia tăng đối với đất^[4].

Những dẫn chứng trên cho thấy, quyền sở hữu tư nhân về đất đai không thể và không bao giờ trở thành quyền năng tuyệt đối. Quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của các chủ thể đều có thể bị hạn chế bởi lợi ích công cộng, môi trường, phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước, chất lượng đất, chủ thể khác...

1.2. Quyền sử dụng đất

Giáo trình Luật Đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội phân tích quyền sử dụng đất với tư cách là một trong ba quyền năng của quyền sở hữu. Theo đó, “quyền sử dụng đất” được hiểu là “quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Bên cạnh đó, các tác giả phân biệt sự khác nhau giữa quyền sử dụng đất của Nhà nước và của người sử dụng đất về mặt lý luận, biểu hiện trên những khía cạnh cơ bản sau: Quyền sử dụng đất đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai, nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế. Còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất… và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng...; nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp và trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất lại mang tính trực tiếp và cụ thể^[5].

Cuốn sách “Giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất vô hiệu - Pháp luật dân sự và thực tiễn xét xử” của TS.TP. Nguyễn Văn Cường và TS. Nguyễn Minh Hằng cho rằng, không thể đồng nhất quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất theo ý kiến của một số chuyên gia và quan niệm: “Quyền sử dụng đất là quyền của người sử dụng đất khai thác các thuộc tính của đất đai, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản một cách hợp pháp phục vụ cho mục đích của mình và quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”^[6].

Trong luận án “Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong kinh doanh bất động sản ở Việt Nam”, TS. Nguyễn Thị Hồng Nhung có trích dẫn một số quan điểm liên quan đến khái niệm về quyền sử dụng đất: “Quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”^[7]. Các quan điểm trên nhìn chung xem quyền sử dụng đất dưới hai góc độ: Kinh tế và pháp lý. Dưới góc độ kinh tế thì quyền sử dụng đất là quyền khai thác các lợi ích từ đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Dưới góc độ pháp lý thì quyền sử dụng đất là những quyền năng mà Nhà nước thông qua công cụ pháp lý để quy định, thừa nhận cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (người sử dụng đất) được hưởng, được làm trong quá trình sử dụng đất^[8].

Bài viết “Land use in the UK”[9] của các tác giả Jawed Khan và Tamara Powell. Trong bài viết có sự phân biệt giữa “land use - sử dụng đất” và “land cover - chiếm giữ bề mặt đất”. Theo định nghĩa của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc, “sử dụng đất” được hiểu là sự tác động của con người vào đất đai nhằm khai thác, sản xuất, duy trì, cải tạo nó. Việc “sử dụng đất” thể hiện hai nội dung: (i) Các hoạt động của con người tác động vào bề mặt đất; (ii) Sự biến đổi trạng thái, tình trạng bề mặt đất, nhằm mục đích sản xuất hoặc duy trì và cải tạo giá trị của đất đối với môi trường. Hay nói cách khác, khái niệm “đất bị sử dụng” được hiểu là đất đó đã có sự tác động khai thác, cải tạo của con người. Còn khái niệm “chiếm giữ bề mặt đất”, theo System of Economic and Environmental Accounts (SEEA) (Hệ thống Tài khoản kinh tế và môi trường), được hiểu là sự tồn tại của các thực thể hữu hình trên bề mặt đất. Các thực thể này có thể được tạo ra bởi con người hoặc tự nhiên. Tuy nhiên, cách phân chia trên chỉ mang tính tương đối, vì trong một số trường hợp thì việc “chiếm giữ bề mặt đất” đã bao hàm cả việc “sử dụng đất”. Việc sử dụng đất có thể được thể hiện dưới các dạng “chiếm giữ bề mặt đất” khác nhau, ví dụ việc xây dựng các bãi cát nhân tạo, đất trồng rừng...[10].

Xét về nội hàm, quyền sử dụng đất ở Việt Nam có nhiều điểm khá tương đồng với quyền sở hữu đất của nhiều quốc gia trên thế giới. Ngay cả các nước công nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, thì quyền sở hữu cũng sẽ bị hạn chế bởi yêu cầu đảm bảo sự phát triển bền vững của kinh tế, xã hội và môi trường. Ví dụ, trong bài viết “Who owns America - Land use Planning for Sustainability” của John Ikerd, tác giả đưa ra quan điểm: “Người sở hữu đất không phải là người “sở hữu” nước Mỹ, họ chỉ có quyền sử dụng đất mà thôi. Không ai là người chủ sở hữu thực sự đối với đất đai và mỗi chúng ta cần phải có trách nhiệm và đều có quyền công bằng trong việc đánh giá, xem xét đất đai đã được sử dụng một cách “thông minh” hay chưa. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc, mỗi người dân nước Mỹ đều có quyền lên tiếng và quyết định cách thức sử dụng đất đảm bảo phát triển bền vững, đó chính là tương lai của nước Mỹ và người dân nước Mỹ. Chúng ta không phải chủ sở hữu nước Mỹ, nhưng chúng ta có trách nhiệm đảm bảo đất đai của nước Mỹ được sử dụng cho mục đích phát triển bền vững”. Trong bài viết “Rights of ownership or rights of use? – The need for a new conceptual basis for land use policy”, tác giả Lynton K.Caldwell lại phân tích hệ thống pháp luật của một số quốc gia về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất và sự cần thiết phải đưa ra một khái niệm mới về quyền sở hữu đất đai. Bài viết cũng cho chúng ta nhận thấy có sự tương đồng về chế độ sở hữu đất của Việt Nam với hệ thống án lệ của Vương quốc Anh, đó là “chế độ sở hữu nhân dân”. Còn ở Mỹ, quốc gia tôn trọng chế độ tư hữu gần như tuyệt đối, thì pháp luật cũng khó có thể quy định dựa vào bản chất thật sự và cơ bản về cái gọi là “sở hữu đất” mà chủ yếu dựa trên “các điều kiện được pháp luật cho phép thông qua việc thực hiện quyền”. Hay nói các khác, trên thực tế, mỗi người chỉ thực sự sở hữu “các quyền” đối với đất chứ không phải sở hữu đất^[11].

Pháp luật Liên bang Nga, Chương 17 Bộ luật Dân sự năm 1997 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1997, 1999, 2001, 2002, 2003), Điều 262 quy định: “Trừ trường hợp khác được quy định trong luật, quyền của chủ sở hữu đối với đất sẽ được mở rộng đối với lớp bề mặt đất, mạch nước ngầm, cây lâu năm và các loại thực vật khác, được đặt trong phạm vi ranh giới của mảnh đất đó. Chủ sở hữu đất được quyền sử dụng đất theo ý muốn của mình, quyền sử dụng này bao hàm cả quyền đối với khoảng không và dưới lòng đất theo chiều thẳng đứng, trừ các quy định khác trong luật về tài nguyên khoáng sản và sử dụng không gian, đồng thời, quyền đó không được ảnh hưởng đến quyền của những người khác”. Điều 264 quy định: “Đất và các tài sản gắn liền với đất, có thể được chủ sở hữu chuyển giao cho người khác sử dụng lâu dài hoặc tạm thời, bao gồm cả việc thuê. Người sử dụng mà không phải chủ sở hữu đất phải tuân thủ các nghĩa vụ theo luật và theo thỏa thuận với chủ sở hữu, không được quyền định đoạt đối với đất, trừ trường hợp luật định hoặc có thỏa thuận”. Đối với các chủ thể có quyền sử dụng đất lâu dài, thì pháp luật cho phép họ có quyền sử dụng một cách độc lập (trừ những trường hợp quy định trong luật), xây dựng các công trình trên đất và được quyền sở hữu các công trình, tài sản này[12].

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu khoa học trong nước đều có quan điểm tiếp cận quyền sử dụng đất với tư cách là quyền phái sinh của quyền sở hữu đất. Trên cơ sở quyền nguyên thủy là quyền sở hữu, các chủ thể sử dụng đất được chủ sở hữu trao quyền năng cụ thể, trong một số trường hợp, quyền sử dụng đất có sự “hóa thân” vào quyền sở hữu đất mà các nhà nghiên cứu gọi là “quyền sở hữu kép” trong quan hệ đất đai. Còn pháp luật các quốc gia lại nghiên cứu quyền sở hữu đất theo hướng “sở hữu các quyền đối với đất”. Với các cách tiếp cận trên, chúng ta có thể nhận thấy quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai ở nhiều nước trên thế giới và quyền sử dụng đất tại Việt Nam đang có sự tiệm cận rất gần nhau, giao dịch thể hiện rõ nét nhất sự tương đồng này chính là giao dịch “chuyển nhượng quyền sử dụng đất”.

2. Một số đề xuất, kiến nghị đối với ngành khoa học pháp lý Việt Nam liên quan đến quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất trong hệ thống pháp luật nước ta vừa là một bộ phận của quyền sở hữu, vừa là tài sản, đối tượng của giao dịch dân sự. Có ý kiến cho rằng, quyền sử dụng đất thực chất là bất động sản, vì nó gắn với đất đai. Ý kiến khác lại xem xét quyền sử dụng đất là quyền tài sản, vì quyền sử dụng đất thỏa mãn hai điều kiện: (i) Trị giá được bằng tiền và (ii) Có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự. Tuy nhiên, nếu coi quyền sử dụng đất là quyền tài sản, thì những tài sản được xây dựng trên đất được xác định như thế nào? Bên cạnh đó, tự bản thân quyền sử dụng đất không thể đứng độc lập. Trên phương diện lý luận, đây là quyền tài sản, nhưng thực tiễn, thì quyền sử dụng đất đã “hóa thân” hay hữu hình hóa bằng đất đai và các công trình trên đất, hay nói cách khác, quyền sử dụng đất gần với khái niệm bất động sản hơn. Các chủ thể khi thực hiện giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất cũng không thể di chuyển quyền năng này mà chỉ có thể tiếp nhận quyền sử dụng đất đó trên một mảnh đất cụ thể. Theo tác giả, để giải quyết hài hòa về lý luận và thực tiễn, sự tách bạch giữa đất đai với tư cách là bất động sản và quyền sử dụng đất với tư cách quyền tài sản theo pháp luật hiện hành là hợp lý. Nhưng nếu đã coi quyền sử dụng đất là tài sản, thì pháp luật cần phải xác định “ai là chủ sở hữu tài sản” đó. Có ý kiến cho rằng, vì nước ta không thừa nhận chế độ tư hữu về đất đai, nên không thể quy định quyền sở hữu tư đối với quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, chúng ta có thể nhận thấy, đối với từng mảnh đất gắn với chủ sử dụng đất cụ thể, có sự hình thành chế độ tài sản kép với hai đối tượng đã hóa thân và hòa nhập vào nhau, đó là đất đai và quyền sử dụng đất. Với trường hợp chủ sử dụng có quyền định đọat gần như tuyệt đối với quyền sử dụng đất như chuyển nhượng… thì họ gần như đã là chủ sở hữu đối với quyền sử dụng đất trên thực tế.

Những khái niệm đã được các nhà nghiên cứu đưa ra trước đây chủ yếu trên cơ sở xem xét quyền sử dụng đất như một quyền năng trong quan hệ sở hữu. Tuy nhiên, với đặc thù của quyền sử dụng đất tại Việt Nam, chúng tôi đề xuất xem xét quyền năng này với tư cách là tài sản và xác định được chủ sở hữu cụ thể đối với tài sản đó. Đặc biệt, trong trường hợp quyền sử dụng đất ở được Nhà nước giao ổn định, lâu dài và được phép chuyển nhượng, thừa kế, pháp luật nên quy định theo hướng công nhận quyền sở hữu quyền sử dụng đất cho các chủ thể này trên cơ sở bảo đảm sự phát triển bền vững của quốc gia và lợi ích cộng đồng.

Những vấn đề về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất là phức tạp và được các nhà nghiên cứu lý luận không chỉ ở Việt Nam mà trên thế giới quan tâm. Với tính chất đặc thù trong quy định pháp luật của từng quốc gia, việc tiếp cận các vấn đề này có thể có sự khác biệt. Tuy nhiên, cùng với xu hướng phát triển của thế giới, việc sử dụng đất hay sở hữu đất của tất cả các quốc gia đều bị giới hạn bởi sự phát triển chung của cộng đồng (nhưng ở các mức độ khác nhau). Ở Việt Nam, xuất phát từ lý luận, thực tiễn và quy định pháp luật hiện hành, chúng ta có thể tiếp cận các khái niệm này trên một bình diện riêng, nhưng vẫn nên có sự tiếp thu, điều chỉnh để đảm bảo hài hòa giữa lý luận và thực tiễn.

Nguyễn Thùy Trang

ThS.LS. Tổng Công ty Công nghiệp Hóa chất mỏ - Vinacomin