Abstract: The article analyzes current provisions on principles, form, capital, support mechanism for social housing development and norms of social housing design; at the same time to raise limitations, insufficiencies to be completed in the legal policy and in management, use, operation, development of social housing.

Ngày 30/11/2011, lần đầu tiên Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo đó, nhà ở xã hội là nhà ở thị trường phi hàng hóa có sự hỗ trợ của Nhà nước để giảm giá thành, giúp cho các đối tượng chính sách, người nghèo, người thu nhập thấp, cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang, công nhân, sinh viên... không có khả năng chi trả theo cơ chế thị trường có cơ hội được cải thiện chỗ ở.

Chiến lược nói trên đã được cụ thể hóa tại Nghị định số 188/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội và nay là Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ. Các văn bản này đã quy định rõ các chính sách cụ thể để khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư phát triển nhà ở xã hội như: Miễn tiền sử dụng đất; giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, giảm thuế VAT đầu ra; hỗ trợ tín dụng ưu đãi... Hiện thực hóa chính sách nêu trên, pháp luật về nhà ở xã hội hiện hành đã dành nhiều chế định về phát triển nhà ở xã hội nhằm phúc đáp nhu cầu rất lớn của người dân; mặt khác, cũng làm phong phú, đa dạng các sản phẩm hàng hóa bất động sản trên thị trường, tăng cơ hội tiếp cận nhà ở của người tiêu dùng. Cụ thể:

1. Pháp luật hiện hành về phát triển nhà ở xã hội

Thứ nhất, xác định nguyên tắc phát triển nhà ở xã hội

Nguyên tắc là những đường hướng chỉ đạo để thực hiện công tác. Từ quy định của Luật Nhà ở cũng như Luật Kinh doanh bất động sản, những nội dung nguyên tắc về phát triển nhà ở xã hội được quy định tại Điều 4 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP được xác định như sau:

- Việc phát triển nhà ở xã hội tại các đô thị loại đặc biệt, loại 1, loại 2 và loại 3 trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch đô thị, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, quy hoạch phát triển khu công nghiệp, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) có trách nhiệm căn cứ vào nhu cầu nhà ở xã hội trên địa bàn để bố trí đủ quỹ đất dành cho phát triển nhà ở xã hội; chỉ đạo cơ quan chức năng xác định cụ thể vị trí, địa điểm, quy mô diện tích đất của từng dự án xây dựng nhà ở xã hội đồng bộ về hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội để phát triển nhà ở xã hội.

- Diện tích đất và các thông tin về khu vực, địa điểm dành để phát triển nhà ở xã hội phải được công bố công khai trên Cổng thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về nhà ở.

- Việc sử dụng đất để phát triển nhà ở xã hội phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch đô thị, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và tuân thủ theo đúng giấy phép xây dựng trong trường hợp phải có giấy phép do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy định của pháp luật về xây dựng.

- Việc chuyển mục đích sử dụng đất vườn liền kề, đất nông nghiệp khác để phát triển nhà ở xã hội đối với tổ chức do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định; đối với hộ gia đình, cá nhân do Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định.

Bốn nguyên tắc trên đây là những nguyên tắc cơ bản với mục đích, định hướng và điều chỉnh hoạt động phát triển nhà ở xã hội. So với những quy định của Nghị định số 188/2013/NĐ-CP thì những nội dung này đã được ghi nhận cụ thể, chi tiết không chỉ là những nguyên tắc chung chung mà là những nguyên tắc cụ thể xác định với những yêu cầu cụ thể đối với từng loại đô thị trong đó đặc biệt có những nguyên tắc điển hình áp dụng đối với đối tượng là đất nông nghiệp và những tiêu chí đặc thù áp dụng đối với đất liền kề. Ngoài ra, đặc biệt chú trọng đối với quy hoạch kế hoạch sử dụng đất và quá trình công khai thông tin về phát triển nhà ở xã hội.

Thứ hai, các hình thức phát triển nhà ở xã hội

Điều 53 Luật Nhà ở năm 2014 quy định ba hình thức phát triển nhà ở xã hội cụ thể, đó là:

- Nhà nước đầu tư xây dựng nhà ở xã hội bằng vốn ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước hoặc đầu tư xây dựng theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao trên diện tích đất được xác định để xây dựng nhà ở xã hội theo quy định để cho thuê, cho thuê mua;

- Doanh nghiệp, hợp tác xã bỏ vốn đầu tư xây dựng nhà ở xã hội để cho thuê, cho thuê mua, để bán hoặc cho thuê nhà ở để cho người lao động trong đơn vị mình thuê nhưng có sự ưu đãi của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

- Hộ gia đình, cá nhân bỏ vốn đầu tư xây dựng nhà ở xã hội trên diện tích đất ở hợp pháp của mình để cho thuê, cho thuê mua, bán nhưng có sự ưu đãi của Nhà nước theo quy định.

Cụ thể đối với việc phát triển nhà ở xã hội theo hình thức xây dựng - chuyển giao được quy định tại Điều 11 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP là việc căn cứ theo quy hoạch và kế hoạch phát triển nhà ở xã hội đã được phê duyệt trên địa bàn, Sở Xây dựng có trách nhiệm tổ chức lập danh mục các dự án xây dựng nhà ở xã hội theo hình thức BT và xác định các điều kiện lựa chọn nhà đầu tư BT để báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận, công bố công khai trên Cổng thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và của Sở Xây dựng trong thời hạn tối thiểu 30 ngày làm việc về danh mục và các thông tin liên quan đến dự án xây dựng nhà ở xã hội theo hình thức BT, điều kiện lựa chọn nhà đầu tư BT để các nhà đầu tư có cơ sở đăng ký tham gia. Việc lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội thực hiện theo quy định của pháp luật về nhà ở và pháp luật có liên quan. Sở Xây dựng có trách nhiệm báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét để ký hợp đồng BT hoặc ủy quyền cho Sở Xây dựng ký hợp đồng BT. Nhà đầu tư BT có trách nhiệm tổ chức lập và trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 (đối với trường hợp khu vực dự án chưa có quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500) và tổ chức lập dự án xây dựng nhà ở xã hội để thẩm định phê duyệt theo quy định của pháp luật về nhà ở và pháp luật có liên quan. Việc triển khai hoạt động xây dựng nhà ở xã hội đối với dự án xây dựng nhà ở xã hội theo hình thức BT thực hiện theo quy định của pháp luật về xây dựng. Sau khi hoàn thành việc đầu tư xây dựng và nghiệm thu công trình nhà ở xã hội theo hợp đồng BT, nhà đầu tư BT có trách nhiệm bàn giao quỹ nhà ở này cho Sở Xây dựng để thực hiện quản lý, khai thác theo quy định. Việc thanh toán cho nhà đầu tư BT được thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành.

Thứ ba, tiêu chuẩn thiết kế nhà ở xã hội

Điều 55 Luật Nhà ở năm 2014 quy định nhà ở xã hội phải là nhà chung cư hoặc nhà ở riêng lẻ phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Trường hợp là nhà ở riêng lẻ thì phải được thiết kế, xây dựng theo tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn diện tích nhà ở xã hội. Trường hợp là nhà chung cư thì căn hộ phải được thiết kế, xây dựng theo kiểu khép kín, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn diện tích nhà ở xã hội. Cụ thể, loại nhà và tiêu chuẩn được hướng dẫn tại Điều 7 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP như sau:

- Trường hợp nhà ở xã hội là nhà chung cư thì căn hộ phải được thiết kế, xây dựng theo kiểu khép kín, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn diện tích mỗi căn hộ tối thiểu là 25 m2 sàn, tối đa là 70 m2 sàn, bảo đảm phù hợp với quy hoạch xây dựng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Chủ đầu tư dự án được điều chỉnh tăng mật độ xây dựng hoặc hệ số sử dụng đất lên tối đa 1,5 lần so với quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng hiện hành do cơ quan có thẩm quyền ban hành;

Căn cứ vào tình hình cụ thể tại địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được điều chỉnh tăng tiêu chuẩn diện tích căn hộ tối đa, nhưng mức tăng không quá 10% so với diện tích căn hộ tối đa là 70 m2 và bảo đảm tỷ lệ số căn hộ trong dự án xây dựng nhà ở xã hội có diện tích sàn trên 70 m2 không quá 10% tổng số căn hộ nhà ở xã hội trong dự án.

- Trường hợp nhà ở xã hội là nhà ở liền kề thấp tầng thì tiêu chuẩn diện tích đất xây dựng của mỗi căn nhà không vượt quá 70 m2, hệ số sử dụng đất không vượt quá 2,0 lần và phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch xây dựng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;

Trường hợp dự án xây dựng nhà ở xã hội liền kề thấp tầng thì phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận. Đối với dự án xây dựng nhà ở xã hội tại các đô thị loại đặc biệt, loại 1 và loại 2 thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải báo cáo và xin ý kiến Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trước khi quyết định chủ trương đầu tư.

- Việc thiết kế nhà ở xã hội riêng lẻ do hộ gia đình, cá nhân đầu tư xây dựng phải bảo đảm chất lượng xây dựng, phù hợp với quy hoạch và điều kiện tối thiểu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Bộ Xây dựng hướng dẫn cụ thể về tiêu chuẩn thiết kế và ban hành quy định về điều kiện tối thiểu xây dựng nhà ở xã hội riêng lẻ.

Nghị định cũng quy định rõ dự án xây dựng nhà ở xã hội đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước phải áp dụng thiết kế mẫu, thiết kế điển hình do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Trường hợp chủ đầu tư dự án đề xuất được áp dụng mẫu thiết kế khác thì phải được cơ quan quyết định chủ trương đầu tư chấp thuận.

Thứ tư, nguồn vốn phát triển nhà ở xã hội

Điều 10 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP quy định nguồn vốn phát triển nhà ở xã hội do Nhà nước đầu tư được huy động từ các nguồn sau đây:

- Vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách trung ương; vốn trái phiếu Chính phủ (nếu có); quỹ phát triển nhà ở của địa phương (nếu có), quỹ của Bộ Quốc phòng được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật (nếu có); ngân sách địa phương hỗ trợ hàng năm theo quyết định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, công trái nhà ở; huy động từ các nguồn hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

- Vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và các nguồn vốn khác vay của nước ngoài (nếu có).

Nguồn vốn ngoài ngân sách do các thành phần kinh tế (bao gồm cả hộ gia đình, cá nhân) tham gia đầu tư xây dựng nhà ở xã hội huy động, gồm: Vốn tự có của chủ đầu tư dự án hoặc của hộ gia đình, cá nhân; vay vốn ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội hoặc từ các tổ chức tín dụng do Nhà nước chỉ định theo quy định về ưu đãi vốn vay; phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh theo quy định của pháp luật về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu của doanh nghiệp đầu tư; vay vốn thương mại của các tổ chức tín dụng được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật; vay từ Quỹ phát triển nhà ở của địa phương (nếu có), quỹ của Bộ Quốc phòng được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật (nếu có); các nguồn vốn huy động hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

Thứ năm, cơ chế hỗ trợ ưu đãi phát triển nhà ở xã hội

Nghị định số 100/2015/NĐ-CP quy định như sau:

- Chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội không sử dụng nguồn vốn ngân sách được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cụ thể:

+ Được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với diện tích đất đã được Nhà nước giao, cho thuê, kể cả quỹ đất để xây dựng các công trình kinh doanh thương mại đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt trong phạm vi dự án xây dựng nhà ở xã hội.

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định việc hoàn trả lại hoặc khấu trừ vào nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư dự án phải nộp cho Nhà nước đối với trường hợp chủ đầu tư đã nộp tiền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất hoặc đã nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác mà diện tích đất đó được sử dụng để xây dựng nhà ở xã hội hoặc chủ đầu tư dự án đã nộp tiền sử dụng đất đối với quỹ đất 20%;

+ Được dành 20% tổng diện tích đất để xây dựng nhà ở trong phạm vi dự án xây dựng nhà ở xã hội (bao gồm cả dự án sử dụng quỹ đất 20%) để đầu tư xây dựng công trình kinh doanh thương mại (kể cả nhà ở thương mại cao tầng hoặc thấp tầng) nhằm bù đắp chi phí đầu tư, góp phần giảm giá bán, giá cho thuê, thuê mua nhà ở xã hội và giảm kinh phí dịch vụ quản lý, vận hành nhà ở xã hội sau khi đầu tư;

+ Trường hợp phương án quy hoạch chi tiết của dự án do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt mà không bố trí quỹ đất riêng để xây dựng công trình kinh doanh thương mại trong phạm vi dự án thì chủ đầu tư được phép dành 20% tổng diện tích sàn nhà ở của dự án đó để bán, cho thuê, thuê mua theo giá kinh doanh thương mại; phần kinh doanh thương mại phải được hạch toán chung vào toàn bộ dự án và bảo đảm nguyên tắc lợi nhuận định mức tối đa theo quy định tại Điều 21 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP. Ngoài phần diện tích kinh doanh thương mại, chủ đầu tư dự án có trách nhiệm bố trí phần diện tích để phục vụ nhu cầu sinh hoạt chung của các hộ dân cư trong phạm vi dự án (khu vực sinh hoạt cộng đồng, để xe và các công trình hạ tầng thiết yếu khác). Phần diện tích này được xác định trên cơ sở quy chuẩn, tiêu chuẩn hiện hành và phương án quy hoạch - kiến trúc do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

- Chủ đầu tư dự án được miễn, giảm thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định. Trường hợp đầu tư xây dựng nhà ở xã hội chỉ để cho thuê thì được giảm 70% thuế suất thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế đối với nhà ở xã hội hiện hành.

- Chủ đầu tư dự án được vay vốn ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội hoặc tổ chức tín dụng theo quy định thì được vay vốn ưu đãi đầu tư với thời hạn tối thiểu là 15 năm và tối đa không quá 20 năm. Trường hợp chủ đầu tư dự án có nhu cầu vay dưới 15 năm thì chủ đầu tư được thỏa thuận với ngân hàng thời hạn cho vay thấp hơn thời hạn cho vay tối thiểu.

- Chủ đầu tư dự án được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần kinh phí đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong phạm vi dự án xây dựng nhà ở xã hội theo quy định. Trường hợp đầu tư xây dựng nhà ở xã hội chỉ để cho thuê thì được hỗ trợ toàn bộ kinh phí đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật.

- Chủ đầu tư dự án được miễn thực hiện thủ tục thẩm định thiết kế cơ sở đối với trường hợp dự án áp dụng thiết kế mẫu, thiết kế điển hình nhà ở xã hội do cơ quan có thẩm quyền ban hành; được áp dụng hình thức tự thực hiện đối với các công tác tư vấn, thi công xây lắp nếu có đủ năng lực theo quy định của pháp luật về xây dựng.

Ngoài ra, các hộ gia đình, cá nhân tham gia đầu tư xây dựng nhà ở xã hội đáp ứng yêu cầu quy định thì được hưởng các ưu đãi nêu trên.

Có thể khẳng định rằng, dù chính sách nhà ở xã hội ở Việt Nam thực hiện muộn hơn so với đa số các quốc gia trên thế giới, song bước đầu đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận. Theo đó, việc thực hiện đồng bộ các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho thị trường bất động sản gắn với Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, đặc biệt là nhà ở xã hội đã giúp thị trường bất động sản phục hồi tích cực và tạo điều kiện cho hàng trăm ngàn người nghèo, người thu nhập thấp cải thiện được chỗ ở.

Dưới góc nhìn của doanh nghiệp, đại diện một số doanh nghiệp cho rằng, chính sách hỗ trợ nhà ở xã hội kịp thời của Chính phủ đã giúp cho doanh nghiệp vượt qua được giai đoạn khó khăn nhất là khi thị trường bất động sản “đóng băng” và từng bước phát triển ổn định.

2. Những hạn chế, vướng mắc cần khắc phục trong thời gian tới

Thứ nhất, một số văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn ra đời chậm so với yêu cầu của thực tiễn. Văn bản quy phạm pháp luật của một số ngành, lĩnh vực ở Trung ương còn có những nội dung chưa phù hợp với thực tiễn, phải điều chỉnh, bổ sung hoặc thay thế trong thời gian ngắn gây khó khăn trong công tác tổ chức thực hiện chính sách trên địa bàn.

Thứ hai, công tác quản lý, vận hành, khai thác các dự án phát triển nhà ở, khu đô thị còn nhiều lúng túng do cơ chế, chính sách, đặc biệt là việc quản lý các khu nhà tái định cư phục vụ di dân, giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập, phát sinh nhiều vấn đề gây bức xúc cho nhân dân.

Thứ ba, việc chỉ đạo xây dựng các khu chung cư cũ trên địa bàn còn chậm, chưa đạt yêu cầu kế hoạch đề ra.

Thứ tư, triển khai việc giải ngân gói hỗ trợ nhà ở 30.000 tỷ đồng của Chính phủ còn chậm, thời hạn giải ngân ngắn, số lượng doanh nghiệp, cá nhân vay chưa nhiều, chưa đủ để thúc đẩy thị trường nhà ở, bất động sản; gây khó khăn trong công tác phát triển nhà ở.

Thứ năm, mất cân đối giữa cung - cầu về vốn đầu tư, nguồn vốn ngân sách còn hạn hẹp trong khi nhu cầu vốn đầu tư rất lớn, đặc biệt là vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị, hạ tầng xã hội để thu hút nhà đầu tư tham gia đầu tư dự án, người dân mua nhà ở, thiếu tính đồng bộ giữa hạ tầng cơ sở và nhà ở. Do đó, nhiều dự án bị đình trệ, phải điều chỉnh dãn tiến độ so với ban đầu, kể cả các dự án phát triển nhà ở, khu đô thị.

Các thành phố lớn đã rất cố gắng trong tổ chức triển khai các chính sách của Chính phủ về tháo gỡ khó khăn thị trường bất động sản, giải quyết nợ xấu. Tuy nhiên, thị trường nhà ở phục hồi chậm, gặp nhiều khó khăn.

Thứ sáu, về phát triển nhà ở xã hội

- Một số dự án phát triển nhà ở, dự án khu đô không bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội. Sự sai phạm này chưa có biện pháp xử lý để đảm bảo việc thực thi pháp luật về nhà ở xã hội.

- Việc xây dựng nhà ở xã hội cho thuê do thời gian thu hồi vốn lâu, nhiều rủi ro nên không có nhà đầu tư nào đăng ký thực hiện, khó khăn trong việc thu hút được các nhà đầu tư tham gia đầu tư. Do đó, chỉ tiêu xây dựng nhà ở cho công nhân thuê không đạt chỉ tiêu đã đề ra của Chương trình.

- Các dự án nhà ở sinh viên hiện thiếu nguồn vốn đầu tư (vốn trái phiếu Chính phủ).

- Các doanh nghiệp trong các khu công nghiệp đang gặp khó khăn, cơ cấu lại bộ máy nhân sự nên số lượng công nhân giảm bớt, nhu cầu nhà ở công nhân cho thuê đang có chiều hướng giảm; vướng mắc trong việc huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư xây dựng mới nhà ở công nhân; việc đáp ứng chỉ tiêu phát triển nhà ở công nhân gặp nhiều khó khăn.

TS. Trần Quang Huy

Đại học Luật Hà Nội