Abstract: This paper studies the mechanism of legal normative documents making and law implementation in the United States of America and puts forward experience for the process of law making and implementation in Vietnam.

1. Dẫn nhập
Hoa Kỳ là một trong những quốc gia có ảnh hưởng lớn trên thế giới1. Với tư cách là một siêu cường, quốc gia hơn 313 triệu dân (gấp khoảng 3,5 lần dân số Việt Nam), GDP khoảng 14.000 tỷ USD (gấp khoảng 140 lần GDP của Việt Nam)2, theo đuổi nền kinh tế tư bản được gọi là “tự do cạnh tranh” và nền chính trị theo các giá trị dân chủ tự do3. Với tư cách là một quốc gia phát triển, bộ máy nhà nước Hoa Kỳ được thiết lập trên cơ sở tôn trọng quyền tự nhiên của con người, Nhà nước phải chịu trách nhiệm trước dân chúng… Trong bối cảnh Việt Nam đang tích cực xây dựng Nhà nước pháp quyền, tăng cường tính minh bạch, giải trình thì việc tham khảo kinh nghiệm Hoa Kỳ trong việc tổ chức thi hành pháp luật là điều cần thiết.

2. Cơ chế tổ chức thi hành pháp luật tại Hoa Kỳ

2.1. Ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành

Cũng tương tự như ở Việt Nam, hầu hết các đạo luật để được thi hành trong thực tiễn thì cần các văn bản hướng dẫn thi hành vì những đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành không đủ chi tiết để áp dụng vào thực tiễn ngay lập tức. Vì vậy, bước đầu tiên để tổ chức thi hành một đạo luật ở Hoa Kỳ đó là xây dựng các quy định dưới luật nhằm cụ thể hóa các vấn đề cần thiết để thi hành.

Trách nhiệm ban hành các quy định chi tiết thi hành các đạo luật ở Hoa Kỳ được trao cho rất nhiều chủ thể như: Tổng thống, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan độc lập… Theo đó, Tổng thống có quyền ban hành sắc lệnh hành pháp (Executive Order) nhằm trực tiếp chỉ đạo cán bộ hoặc làm rõ và hướng dẫn pháp luật hiện hành4.

Ngoài Tổng thống là người trực tiếp ban hành các sắc lệnh hành chính, việc xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành luật còn được trao cho các cơ quan khác, cụ thể với trường hợp Luật Môi trường ở Hoa Kỳ: Trách nhiệm ban hành các quy định cụ thể để làm thế nào có môi trường không khí sạch ở Mỹ được Quốc hội giao cho cơ quan bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (EPA) - cơ quan độc lập của Chính quyền Liên bang. Quốc hội Mỹ cũng trực tiếp cấp tiền cho EPA nhằm đảm bảo các quy định này được áp dụng. Một phần tiền được giao cho các bang, trong trường hợp họ chủ động tự áp dụng một số quy định của EPA5.

2.2. Công bố chính thức các quy định pháp luật

Sau quá trình xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ liên bang, việc công bố chính thức các quy định mới cũng được thực hiện thông qua việc công bố trên tờ báo chính thức của Chính phủ Federal Register. Việc thông báo và quá trình tiếp nhận bình luận được quy định trong Đạo luật Thủ tục hành chính năm 1946, tạo cho người dân được quyền tham gia vào quá trình xây dựng luật. Một số loại văn bản được đăng tải trên tờ báo bao gồm: Dự thảo, dự thảo cuối của các văn bản luật, những thay đổi của các văn bản đang tồn tại, văn bản của Tổng thống (sắc lệnh hành pháp, tuyên bố và các sắc lệnh hành chính…).

Bên cạnh đó, hiện nay, tại Hoa Kỳ tồn tại song song hai Bộ Pháp điển: United States Code (U.S Code) gồm các đạo luật của Nghị viện và Code of Federal Regulations (C.F.R) gồm các quy định của các cơ quan hành pháp liên bang. Trong Bộ Pháp điển các quy định của cơ quan hành chính liên bang (C.F.R), các quy định pháp luật hiện hành được pháp điển hóa, sắp xếp theo chủ đề gồm 50 chủ đề tương tự với Bộ Pháp điển các luật của liên bang (U.S Code).

Ngoài ra, một kênh công bố chính thức các văn bản hướng dẫn thi hành luật đó là các website chính thức của các cơ quan có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản đó. Ví dụ: Trên website chính thức của EPA, trong mục văn bản quy phạm pháp luật (Laws and regulations) luôn đăng tải những thông tin cập nhật về các văn bản hướng dẫn mới được ban hành, kèm theo ngày, tháng có hiệu lực của văn bản6.

2.3. Tổ chức bộ máy, nhân sự, trang thiết bị, ngân sách và các điều kiện đảm bảo khác

Để đảm bảo việc thực thi pháp luật một cách có hiệu quả, yêu cầu đảm bảo về nguồn ngân sách và nhân lực cho việc thực thi nhiệm vụ là yếu tố có tính chất thiết yếu. Ví dụ, ngay sau khi xảy ra sự kiện khủng bố ngày 11/9/2001, Chính phủ Hoa Kỳ đã phản ứng lại bằng việc thiết lập chính sách kiểm soát an ninh nội địa gắt gao hơn. Sản phẩm của những nỗ lực chính sách này là việc hình thành một cơ quan mới thuộc ngành hành pháp có tên là Bộ An ninh nội địa. Cơ quan này được tổ chức với lượng ngân sách hàng năm lên tới 50 tỷ USD (bằng khoảng 1/300 GDP của Hoa Kỳ, tương đương khoảng 1/2 GDP của Việt Nam) và sử dụng nguồn nhân lực lên tới 180 ngàn nhân viên7.

Để đảm bảo tính chuyên nghiệp trong các hoạt động của các cơ quan thực thi pháp luật, một trong những yêu cầu số một được đặt ra là phải đặt đúng người vào đúng vị trí (tức là người có năng lực phù hợp phải được đặt vào vị trí phù hợp). Chính vì thế, một trong những nguyên tắc cơ bản chi phối việc tuyển dụng và bổ nhiệm nhân sự trong các cơ quan hành pháp và hành chính ở Hoa Kỳ là nguyên tắc tuyển dụng, bổ nhiệm dựa trên năng lực/tài năng (merit system)8. Tuy nhiên, ở không ít cơ quan, nhất là ở cấp bang và địa phương, chủ nghĩa ê-kíp vẫn được áp dụng, theo đó, khi một quan chức được bầu, thì các vị trí chủ chốt trong chính quyền sẽ được lãnh đạo này bố trí cho những người thân hữu của mình9.

2.4. Hỗ trợ thi hành pháp luật

Việc hỗ trợ các cá nhân, tổ chức hiểu rõ hơn về các quy định pháp luật được Chính phủ Hoa Kỳ rất quan tâm và chú trọng, đặc biệt trong lĩnh vực môi trường, EPA thành lập ra các trung tâm hỗ trợ thi hành pháp luật nhằm mục đích giải đáp các thắc mắc của doanh nghiệp, người dân, chính quyền địa phương…, giúp đỡ họ trong việc thực thi pháp luật môi trường. EPA cung cấp hệ thống rộng lớn các phương thức trợ giúp thông qua các trung tâm hỗ trợ thi hành pháp luật được chia thành các lĩnh vực nông nghiệp, xây dựng, tái chế tự động, chăm sóc sức khỏe, in ấn…; các phương thức hỗ trợ này bao gồm việc cung cấp khối lượng các tài liệu liên quan đến pháp luật được trình bày một cách dễ hiểu, ngoài ra, có các phương thức khác như: Hỗ trợ thông qua điện thoại, tư vấn chuyên gia, thư điện tử10…

2.5. Giám sát thi hành pháp luật và xử lý vi phạm

Ở Hoa Kỳ, việc giám sát thi hành pháp luật được coi là một trong những yếu tố quan trọng để cơ quan có thẩm quyền đảm bảo việc tuân thủ pháp luật trong cộng đồng. Một ví dụ minh họa điển hình cho điều này là ở EPA, việc giám sát thi hành pháp luật cũng được đề cập đến bằng việc xây dựng những chương trình giám sát chuyên biệt với từng vấn đề khác nhau của lĩnh vực môi trường. Việc giám sát thi hành pháp luật là các hoạt động của cơ quan quản lý bao gồm:

- Sự tính toán và tuân thủ các kế hoạch, chiến lược giám sát;

- Hoạt động giám sát tại hiện trường: Điều tra, thanh tra sự tuân thủ (bao gồm: Xem xét lại các loại giấy phép, dữ liệu và các tài liệu khác);

- Hoạt động giám sát ngoại vi, bao gồm các hoạt động như: Thu thập dữ liệu, xem xét, báo cáo, điều phối chương trình, giám sát và hỗ trợ…

- Hoạt động đào tạo thanh tra, chứng nhận và hỗ trợ11.

Bên cạnh đó, việc bảo đảm thi hành pháp luật Liên bang của Bộ Tư pháp góp phần quan trọng trong lĩnh vực này. Trách nhiệm chính của Bộ Tư pháp là bảo đảm thực thi pháp luật và bảo vệ lợi ích của Hoa Kỳ theo quy định pháp luật; bảo đảm an toàn công chống lại các mối đe dọa từ trong và ngoài nước; ngăn ngừa và kiểm soát tội phạm, đảm bảo công bằng và công lý cho tất cả mọi công dân Hoa Kỳ. Bộ Tư pháp phối hợp với các cơ quan khác trong Chính phủ chủ yếu trong việc phối hợp điều tra, truy tố tội phạm và đưa ra các mệnh lệnh xử phạt vi phạm hành chính.

2.6. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong vấn đề tổ chức thi hành pháp luật

Để đảm trách hiệu quả nhiệm vụ thực thi luật pháp quốc gia, ngoài việc kiểm soát chặt chẽ sự hiện diện của Chính phủ trong nền kinh tế, các nhà quản trị hành chính công của Hoa Kỳ cho rằng, cần phân công rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan, đảm bảo tính chuyên nghiệp, bài bản của bộ máy hành chính các cấp.

Trường hợp giữa các cơ quan có sự chồng chéo về thẩm quyền (ví dụ, giữa Bộ Tư pháp Hoa Kỳ và Ủy ban Thương mại Liên bang trong việc thực thi các đạo luật về cạnh tranh), các cơ quan này thường có các văn bản, thỏa thuận có tính chất liên tịch để phân định thẩm quyền. Trường hợp không thể phân định được thẩm quyền, các cơ quan sẽ cùng thỏa thuận với nhau để xây dựng và ban hành chính sách chung chứ không để các cơ quan tự ban hành chính sách nhằm tránh trường hợp về cùng một nội dung điều chỉnh, hai cơ quan khác nhau lại ban hành hai chính sách khác nhau12.

2.7. Sự tham gia của các tổ chức xã hội

Khi nghiên cứu kinh nghiệm của Hoa Kỳ về tổ chức thi hành pháp luật, không thể không ghi nhận vai trò to lớn của các nhóm áp lực, trong đó có các nhóm hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng, nhóm áp lực trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Ví dụ, trong lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng, tại Hoa Kỳ, ở cấp địa phương, cấp bang và liên bang, có hàng ngàn tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực này. Trong số đó, phải kể đến các tổ chức như Liên minh Người tiêu dùng (Consumers Union)13 được thành lập từ năm 1936 và hiện thời là tổ chức bảo vệ người tiêu dùng có ảnh hưởng nhất trên thế giới14. Liên đoàn Người tiêu dùng Hoa Kỳ (thành lập năm 1967) với chức năng đại diện và cổ vũ quyền lợi của người tiêu dùng trước cơ quan dân cử và cơ quan điều tiết liên bang15 cũng là tổ chức có vai trò rất lớn trong việc xây dựng chính sách bảo vệ người tiêu dùng tại Hoa Kỳ16.

3. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Hiện nay, công tác tổ chức thi hành pháp luật đang được đánh giá là khâu yếu so với công tác xây dựng pháp luật. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn khá phổ biến; công tác rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa chưa được triển khai mạnh mẽ; công tác phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật chưa có giải pháp đột phá, hiệu quả chưa cao; đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật chưa được tăng cường để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa đồng bộ, có lúc còn phân tán, có nơi còn cục bộ. Cơ chế để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động xây dựng pháp luật và giám sát thi hành pháp luật chưa được phát huy17. Với kinh nghiệm tổ chức thi hành pháp luật của Hoa Kỳ, Việt Nam có thể rút ra một số bài học như sau:

Thứ nhất, tích cực tiến hành rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa văn bản quy phạm pháp luật, kết hợp ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác này.

Thứ hai, quá trình tổ chức thi hành pháp luật tại Hoa Kỳ được diễn ra hết sức chuyên nghiệp và hầu hết các bước đều được thực hiện với việc áp dụng công nghệ thông tin ở mức độ cao, đặc biệt là khâu công bố, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật. Điều này làm giảm chi phí tiếp cận hệ thống pháp luật, tăng tính chủ động của người dân, giảm gánh nặng áp lực đối với các cơ quan công quyền trong việc bố trí cán bộ trực tiếp thực hiện quá trình giáo dục, phổ biến pháp luật đến với người dân.

Thứ ba, tuyển dụng cán bộ dựa trên nguyên tắc năng lực/thực tài, siết chặt kỷ cương, kỷ luật công vụ, bộ máy thực thi pháp luật ở Hoa Kỳ được thiết kế dựa trên một số giá trị cơ bản như: Hiệu quả, hiệu lực, mang tính đại diện vùng miền, hợp lý, chuyên nghiệp, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo nhất định khi thực thi công vụ đều là những bài học mà Việt Nam có thể tham khảo để khắc phục những tồn tại trong cơ chế tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ làm công tác thi hành pháp luật.

Thứ tư, sự tham gia và đóng vai trò rất lớn của các tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng và giám sát thi hành pháp luật cũng là một bài học có giá trị tham khảo cho Việt Nam.

Thứ năm, trong nhánh hành pháp của Hoa Kỳ, có những cơ quan được xây dựng độc lập với Chính phủ, hoạt động bằng nguồn ngân sách được cấp và thực hiện báo cáo trực tiếp trước Quốc hội nhằm chịu trách nhiệm thi hành những đạo luật đặc biệt, ví dụ: Luật Bảo vệ môi trường, Luật Cạnh tranh, Luật Bảo vệ người tiêu dùng, Luật An toàn thực phẩm… Tất cả những đạo luật này đều có tầm quan trọng và ảnh hưởng rất lớn tới đời sống của người dân cũng như nền kinh tế của Hoa Kỳ. Vì vậy, nên chăng ở Việt Nam cũng cần có cơ chế nghiên cứu trao thẩm quyền tương xứng với các chủ thể chịu trách nhiệm thi hành những đạo luật quan trọng, ví dụ điển hình đó là Luật Cạnh tranh, cần có cơ chế tạo sự độc lập thực sự cho cơ quan quản lý cạnh tranh (hiện nay là Cục Quản lý cạnh tranh thuộc Bộ Công thương) thì mới có thể tạo ra hiệu quả thi hành pháp luật cạnh tranh trong thời gian tới.

Nguyễn Văn Cương & Dương Thu Hương

Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp