Với tinh thần đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) (dự thảo Luật) có nhiều điểm mới, như phân định rõ quy trình xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách; thẩm quyền lập pháp và lập quy; chỉ quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội… Dự thảo Luật được bố cục gồm 8 chương, 72 điều (giảm 9 chương, 101 điều so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) tiếp tục đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện gồm 26 hình thức, do 16 chủ thể có thẩm quyền ban hành. Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, theo đó xác định lại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể theo Hiến pháp năm 2013 và căn cứ vào định nghĩa mới về văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 2, dự thảo Luật quy định: (i) bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã để bảo đảm thống nhất với đề xuất trong Đề án đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật đã được Đảng đoàn Quốc hội trình Bộ Chính trị; (ii) thay đổi 01 hình thức từ quyết định sang hình thức thông tư của Tổng Kiểm toán nhà nước để bảo đảm tính tương đồng, thống nhất với hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; (iii) bổ sung 01 hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nghị quyết do Chính phủ ban hành (nội dung cụ thể xin xem Mục IV.2 của Tờ trình).
So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm 25 hình thức văn bản quy phạm pháp luật (giảm 01 hình thức) và do 14 chủ thể có thẩm quyền ban hành (giảm 02 chủ thể).
Tăng cường kiểm soát quyền lực trong xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật
Với mục tiêu thể chế hóa đầy đủ, kịp thời các chủ trương, đường lối của Đảng về đổi mới tư duy xây dựng pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo Luật quy định về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 4) trên cơ sở kế thừa, có sửa đổi, bổ sung nội dung Điều 5 của Luật hiện hành, theo đó, bổ sung một số nguyên tắc quan trọng: (i) kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ, lãng phí trong công tác xây dựng pháp luật; (ii) xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; bảo đảm chủ quyền, lợi ích quốc gia, dân tộc; kịp thời giải quyết vấn đề bất cập, yêu cầu phát sinh từ thực tiễn; bảo đảm quản lý nhà nước và khuyến khích sáng tạo, khơi thông mọi nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Ngoài ra, việc tăng cường kiểm soát quyền lực trong xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật còn được thể hiện tại nội dung cụ thể của một số điều như việc xin ý kiến của Bộ Chính trị đối với việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt (Điều 52), trách nhiệm xin ý kiến các cơ quan có thẩm quyền của đảng (Điều 67), trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 68)…
Phân định rõ thẩm quyền ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật
Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số nước, dự thảo Luật đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Theo đó, bố cục, thiết kế dự thảo Luật chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giao Chính phủ quy định chi tiết trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, chính quyền địa phương; đối với các văn bản quy phạm pháp luật còn lại, dự thảo Luật kế thừa, quy định cụ thể trình tự, thủ tục ban hành để áp dụng trực tiếp. Đồng thời, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, “chính sách” làm cơ sở phân định thẩm quyền của các chủ thể trong lập pháp và lập quy.
Một trong những mục tiêu khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải giải quyết được vấn đề thực tiễn đặt ra. Để xác định sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết vấn đề thực tiễn hay không, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải căn cứ vào quy định về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” và “chính sách”.
Thực tế xây dựng, áp dụng pháp luật cho thấy, khái niệm “quy phạm pháp luật” và “văn bản quy phạm pháp luật” được quy định trong Luật hiện hành còn chưa thực sự rõ ràng, chủ yếu thiên về phương diện khoa học, nên gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác định văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt. Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật dựa trên tiêu chí “áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định” là chưa thực sự phù hợp, có trường hợp gây khó khăn cho cơ quan có thẩm quyền trong ban hành văn bản để giải quyết các vấn đề cụ thể, cấp bách phát sinh từ thực tiễn hoặc để áp dụng pháp luật cho một, một số đối tượng trong một thời gian nhất định. Điều này dẫn đến thực tế, các luật được ban hành chủ yếu điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tính chất phổ quát, phạm vi rộng, chưa có nhiều văn bản luật được ban hành để giải quyết một vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn như kinh nghiệm lập pháp của một số nước.
Do đó, để bảo đảm rõ ràng, dễ hiểu, linh hoạt và tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể có thẩm quyền làm căn cứ xác định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề của thực tiễn, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của các nước, kế thừa, tích hợp nội dung quy định tại Điều 2 và khoản 1 Điều 3 Luật hiện hành, Điều 2 dự thảo Luật quy định về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” theo hướng mở với 02 tiêu chí cơ bản: (i) do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này; (ii) trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện (bỏ tiêu chí về áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định). Đồng thời, khoản 1 Điều 3 dự thảo Luật bổ sung quy định giải thích từ ngữ “chính sách” (là tập hợp các giải pháp cụ thể của Nhà nước để giải quyết một hoặc một số vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng). Quy định này là phù hợp với thông lệ quốc tế và là cơ sở quan trọng để phân định thẩm quyền lập pháp, lập quy và tăng cường ban hành các luật đa ngành, quy định để giải quyết một vấn đề cụ thể của thực tiễn, ngắn gọn, tương tự như kinh nghiệm của một số nước.
Hoàn thiện quy định về nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội theo hướng quy định Quốc hội ban hành luật để quy định các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội nhằm “luật hóa đến mức tối đa những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội”. Quốc hội chỉ ban hành nghị quyết trong 03 trường hợp (thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; vấn đề khác do Quốc hội quyết định), còn tất cả các vấn đề còn lại đều ban hành luật để điều chỉnh.
Bổ sung hình thức nghị quyết quy phạm pháp luật của Chính phủ
Trước đây, Luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định Chính phủ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới 02 hình thức là nghị định và nghị quyết. Với chủ trương đơn giản hóa hình thức văn bản quy phạm pháp luật, Luật năm 2008 đã bỏ hình thức nghị quyết và chỉ giữ lại hình thức nghị định của Chính phủ. Tuy nhiên, thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ trong gian qua, đặc biệt, trong giai đoạn phòng, chống đại dịch Covid-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức văn bản riêng (ngoài nghị định của Chính phủ) với một quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành nhằm xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh. Ngoài ra, Luật hiện hành chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn, chưa bảo đảm được sự linh hoạt và tính kịp thời trong chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Để giải quyết vướng mắc trong thực tiễn, trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị và chính sách đã được Chính phủ thông qua, khoản 5 Điều 4 và khoản 2 Điều 14 dự thảo Luật bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật để: (i) giải quyết các vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn, áp dụng pháp luật trong một thời gian, phạm vi nhất định thuộc thẩm quyền của Chính phủ; ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần nghị định của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (ii) thực hiện thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết hiện hành.
Đổi mới xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội
Trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị và nội dung Đề án đổi mới quy trình xây dựng pháp luật, dự thảo Luật quy định xây dựng định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội và xây dựng chương trình lập pháp hằng năm với tính chất linh hoạt cao và nhằm mục đích định hướng cho hoạt động lập pháp. Quy trình xây dựng chính sách sẽ được tách bạch ra khỏi việc lập Chương trình lập pháp.
Về xây dựng, triển khai thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, Dự thảo Luật quy định về căn cứ, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng, nội dung và việc tổ chức triển khai thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội. Cụ thể: (i) Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ trì, phối hợp với Chính phủ, cơ quan, tổ chức xây dựng Định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, hoàn thành trước ngày 01 tháng 10 của năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội khoá mới, để trình Bộ Chính trị phê duyệt. Việc quy định thời điểm thông qua Định hướng như trên bảo đảm tính hợp lý, đồng bộ trong xây dựng Định hướng với việc tổng kết thực hiện Đề án định hướng của nhiệm kỳ hiện tại và có khoảng thời gian phù hợp để tiếp tục bổ sung, hoàn thiện theo văn kiện Đại hội đảng khóa mới, báo cáo Đảng ủy Quốc hội nhiệm kỳ mới trình Bộ Chính trị xem xét, thông qua Đề án; (ii) định hướng lập pháp nhiệm kỳ được xây dựng dựa trên các căn cứ như chủ trương, đường lối của Đảng, các định hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng đất nước theo văn kiện Đại hội và các nghị quyết, kết luận, chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư; kết quả thực hiện Định hướng lập pháp của nhiệm kỳ hiện tại, yêu cầu tiếp tục xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật; vấn đề mới, xu hướng mới cần có pháp luật điều chỉnh; yêu cầu giải quyết vấn đề bất cập, phát sinh từ thực tiễn; (iii) nội dung định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội bao gồm danh mục các nhiệm vụ rà soát, nghiên cứu, đề xuất ban hành, sửa đổi, bổ sung các luật, pháp lệnh, nghị quyết và được phân kỳ theo thứ tự ưu tiên hằng năm của nhiệm kỳ Quốc hội; (iv) Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành kế hoạch triển khai thực hiện ngay sau khi Định hướng được phê duyệt. Theo đó, Chính phủ có thể chủ động giao các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì xây dựng chính sách, soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết ngay từ thời điểm này.
Về xây dựng, triển khai thực hiện Chương trình lập pháp hằng năm, Dự thảo Luật quy định về thẩm quyền, căn cứ, trình tự, thủ tục xây dựng Chương trình lập pháp hằng năm, theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định Chương trình lập pháp hằng năm.
Trình tự, thủ tục lập Chương trình sẽ đơn giản, gồm 03 bước: (i) đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết: căn cứ định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội và yêu cầu giải quyết vấn đề bất cập phát sinh từ thực tiễn (nếu có), các cơ quan đề xuất đưa các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết vào Chương trình. Hồ sơ đề xuất đơn giản, chỉ có tờ trình, trong đó nêu rõ sự cần thiết, mục đích ban hành, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; các vấn đề cụ thể để xử lý mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập có nguyên nhân từ pháp luật; vấn đề mới, xu hướng mới và các nội dung cần thiết khác (nếu có); thời gian dự kiến trình và thông qua; (ii) rà soát, đề xuất ý kiến về dự kiến chương trình: Thường trực Ủy ban Pháp luật và Tư pháp chủ trì, phối hợp cơ quan trình, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội rà soát, đề xuất ý kiến về dự kiến chương trình hằng năm, báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (iii) xem xét, thông qua chương trình: Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức phiên họp xem xét, thông qua nghị quyết về chương trình lập pháp hằng năm (nêu rõ tên luật, pháp lệnh, nghị quyết; cơ quan trình và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua).
Về thời điểm gửi đề xuất và thời điểm thông qua chương trình lập pháp hằng năm: dự thảo Luật quy định chậm nhất ngày 01 tháng 8 của năm trước, đề xuất phải được gửi đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình lập pháp của năm tiếp theo; Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định chương trình lập pháp năm tiếp theo trước ngày 01 tháng 10 hằng năm. Quy định này sẽ bảo đảm khoảng thời gian hợp lý để các cơ quan chủ động chuẩn bị dự án luật và trình. Theo đó, các cơ quan sẽ có khoảng từ 8 tháng đến 12 tháng để hoàn thành việc xây dựng chính sách, soạn thảo và trình dự án luật để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến, quyết định đưa vào kỳ họp chính thức của Quốc hội. Việc trình các dự án luật sẽ thực hiện thường xuyên, liên tục, bất kể thời điểm nào trong năm, khi các cơ quan đã chuẩn bị kỹ lưỡng.
Để bảo đảm tính linh hoạt, thông thoáng của chương trình lập pháp, khoản 2 Điều 26 dự thảo Luật quy định, trường hợp cần thiết để giải quyết ngay vấn đề bất cập, phát sinh từ thực tiễn, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về nội dung dự án luật, nghị quyết, đồng thời với việc quyết định bổ sung vào Chương trình.
Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Căn cứ vào phạm vi, tính chất của luật, pháp lệnh, nghị quyết, quy trình xây dựng, ban hành các văn bản này sẽ chia thành 02 nhóm: (i) các văn bản thực hiện quy trình 02 giai đoạn là xây dựng chính sách và soạn thảo, trong đó quy trình chính sách gồm 04 bước; trên cơ sở chính sách được thông qua sẽ tiến hành việc soạn thảo theo quy trình gồm 07 bước, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu. Với quy trình này, thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống 12 tháng; (ii) các văn bản thực hiện quy trình soạn thảo gồm 07 bước mà không cần thực hiện quy trình chính sách (thời gian ban hành luật có thể rút ngắn xuống 05 tháng).
(i) Quy trình chính sách sẽ được thực hiện trong phạm vi Chính phủ và cơ quan trình, gồm 04 bước cơ bản, tương tự như Luật hiện hành, nhưng có đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu, cụ thể như sau:
Bước 1: xác định chính sách, đánh giá tác động của chính sách. Hồ sơ chính sách ngoài tờ trình, báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết, dự thảo Luật bổ sung báo cáo rà soát các chủ trương, đường lối của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật, điều ước quốc tế có liên quan đến chính sách nhằm bảo đảm tính thống nhất giữa hồ sơ đề xuất chính sách với nội dung thẩm định, tạo cơ sở để các cơ quan thẩm định có thể đánh giá về sự phù hợp của chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng, tính đồng bộ, thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính tương thích của chính sách với điều ước quốc tế. Đồng thời, trên cơ sở kinh nghiệm của các nước, dự thảo Luật bổ sung bản thuyết minh dự kiến quy phạm hóa chính sách (đây là tài liệu quan trọng để mô tả, thuyết minh cụ thể các nội dung chính sách làm cơ sở cho việc soạn thảo; tài liệu này thay thế cho đề cương chi tiết theo quy định của Luật hiện hành).
Bước 2: lấy ý kiến, đăng tải, truyền thông chính sách. Dự thảo Luật kế thừa Luật hiện hành về trách nhiệm của cơ quan lập đề xuất chính sách phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, các bộ, cơ quan ngang bộ; đồng thời, bổ sung quy định cơ quan xây dựng chính sách lấy ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; tổ chức truyền thông chính sách; bỏ quy định về việc đăng tải hồ sơ chính sách trên Cổng thông tin điện tử (việc đăng tải sẽ được thực hiện ở giai đoạn soạn thảo). Đặc biệt, do quy trình xây dựng chính sách đã được tách ra khỏi quy trình lập chương trình lập pháp, nên dự thảo Luật bổ sung quy định nhằm nâng cao tính chủ động, đề cao trách nhiệm của cơ quan đề xuất chính sách, tăng cường cơ chế phối hợp và huy động sự tham gia của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các bộ, cơ quan ngang bộ vào quá trình xây dựng chính sách, cụ thể: (i) cơ quan lập đề xuất tổ chức tham vấn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, bộ, cơ quan ngang bộ đối với chính sách liên quan đến phạm vi, lĩnh vực phụ trách; (ii) bổ sung quy định cơ quan được tham vấn chính sách có thể chủ động trong việc tổ chức các hoạt động nghiên cứu, phục vụ việc tham gia ý kiến đối với đề xuất chính sách một cách hiệu quả, chất lượng (được quyền thuê chuyên gia, tổ chức điều tra, khảo sát thực tế, hội thảo, tọa đàm để hỗ trợ, nâng cao chất lượng ý kiến tham vấn).
Bước 3: thẩm định chính sách đối với chính sách do các bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng. Ở bước này, dự thảo Luật kế thừa Luật hiện hành, có quy định bổ sung về trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng và các cơ quan, tổ chức liên quan thẩm định chính sách; cơ bản kế thừa các nội dung thẩm định, lược bỏ nội dung thẩm định về tính khả thi, tính dự báo của chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách (nội dung này sẽ do cơ quan thẩm tra xem xét, đánh giá). Đặc biệt, thể chế hóa chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật theo hướng kiến tạo phát triển, dự thảo Luật bổ sung nội dung thẩm định về bảo đảm chủ quyền quốc gia; yêu cầu về bảo vệ an ninh, trật tự; bảo đảm phân quyền, phân cấp; nguồn tài chính, nguồn nhân lực. Nhằm nâng cao giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định, dự thảo Luật quy định báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ hồ sơ chính sách đủ hay không đủ điều kiện trình, trường hợp báo cáo thẩm định nêu không đủ điều kiện trình thì cơ quan lập đề xuất chính sách phải tiếp thu, hoàn thiện hồ sơ chính sách để thẩm định lại.
Bước 4: xem xét, thông qua chính sách. So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định ngắn gọn, linh hoạt về việc xem xét, thông qua chính sách (chỉ quy định đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình thì Chính phủ xem xét, ban hành nghị quyết thông qua chính sách, đối với các luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình thì cơ quan trình thông qua chính sách mà không quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua).
(ii) Quy trình soạn thảo gồm 07 bước:
Bước 1: cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo. Đối với các luật, pháp lệnh nghị quyết phải xây dựng chính sách thì việc soạn thảo thực hiện trên cơ sở chính sách đã được thông qua; các luật, pháp lệnh, nghị quyết không phải xây dựng chính sách thì soạn thảo trên cơ sở kế hoạch thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ. Trường hợp bổ sung chính sách mới trong quá trình soạn thảo thì phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, đăng tải, truyền thông chính sách, thẩm định và thông qua chính sách.
Bước 2: lấy ý kiến, đăng tải. Dự thảo Luật kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án, các bộ, cơ quan ngang bộ; đồng thời, bổ sung quy định cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; tổ chức truyền thông dự thảo; giảm thời gian tối thiểu phải đăng tải trên cổng thông tin điện tử từ 60 ngày xuống còn 20 ngày. Đối với các dự án không phải xây dựng chính sách, dự thảo Luật quy định việc tham vấn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối với hồ sơ dự án.
Bước 3: thẩm định đối với dự án luật do các bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo (những nội dung kế thừa và điểm mới của dự thảo Luật so với quy định hiện hành ở bước này tương tự như bước thẩm định chính sách đã trình bày ở trên). Đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết không do Chính phủ trình thì cơ quan trình gửi hồ sơ xin ý kiến Chính phủ.
Bước 4: Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. So với Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định ngắn gọn, linh hoạt về việc xem xét, quyết định trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết (chỉ quy định Chính phủ xem xét, ban hành nghị quyết thông qua dự án và quyết định trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mà không quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua).
Bước 5: gửi hồ sơ dự án luật để Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban có liên quan của Quốc hội thẩm tra. Dự thảo Luật cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành về trách nhiệm, nội dung, phương thức, báo cáo thẩm tra; đồng thời, sửa đổi, bổ sung một số quy định về nội dung thẩm tra (bổ sung nội dung thẩm tra về bảo đảm chủ quyền quốc gia; yêu cầu bảo vệ an ninh, trật tự; nguồn tài chính; nguồn nhân lực; tính khả thi; việc phân quyền, phân cấp).
Bước 6: Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Nội dung bước này cơ bản kế thừa quy định của Luật hiện hành, đồng thời, bổ sung quy định về việc chậm nhất 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo đưa vào chương trình kỳ họp đối với các dự án đủ điều kiện trình.
Bước 7: Quốc hội cho ý kiến, thông qua dự án. Với mục tiêu đẩy nhanh tiến độ ban hành luật, phản ứng kịp thời với sự thay đổi, vận động của tình hình kinh tế - xã hội, khoản 1 Điều 45 dự thảo Luật quy định theo hướng tăng cường xem xét, thông qua luật tại một kỳ họp. Đồng thời, ở bước này, dự thảo Luật quy định về việc cơ quan trình dự án luật chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật (nội dung cụ thể xem tại Mục 5 dưới đây).
Thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 01 - 02 tháng (giảm 06 - 08 tháng so với Luật hiện hành)
Ngoài quy trình thông thường, để đẩy nhanh tiến độ, kịp thời giải quyết những yêu cầu cấp bách của thực tiễn cũng như đơn giản hóa quy trình, tránh lãng phí nguồn lực trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị, Đề án của Đảng đoàn Quốc hội, dự thảo Luật quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn và trong trường hợp đặc biệt.
- Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn: Theo Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn còn một số tồn tại, hạn chế như: (i) chưa quy định rõ ràng việc lập đề nghị và thời điểm đề nghị xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn nên thực tế các cơ quan vẫn lập hồ sơ đề nghị theo quy định, chưa đáp ứng yêu cầu về tính nhanh chóng, kịp thời ban hành văn bản; (ii) quy định Thủ tướng Chính phủ, trên cơ sở ý kiến của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, xem xét, quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn là chưa đề cao vai trò của Bộ trưởng trong việc chịu trách nhiệm toàn diện về việc áp dụng trình tự, thủ tục và nội dung của văn bản do mình ban hành; (iii) một số trường hợp cần thiết phải ban hành theo thủ tục rút gọn để đơn giản hóa quy trình, bảo đảm tính kịp thời nhưng chưa được quy định trong Luật hiện hành như trường hợp văn bản quy định chi tiết của văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn; (iv) chưa quy định thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để xử lý những vướng mắc nêu trên, dự thảo Luật kế thừa quy định hiện hành và sửa đổi, bổ sung một số quy định sau:
Thứ nhất, quy định rõ thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là trước hoặc trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm tính linh hoạt, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn ở bất kỳ thời điểm nào, khi phát sinh yêu cầu cần áp dụng.
Thứ hai, cho phép áp dụng thủ tục rút gọn để xây dựng thông tư trong tất cả các trường hợp, tương tự như các loại văn bản quy phạm pháp luật khác; giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ tự quyết định việc ban hành thông tư theo thủ tục rút gọn mà không cần phải xin ý kiến Bộ Tư pháp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định. Quy định này nhằm tiếp tục tạo sự linh hoạt, kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tế phát sinh, đề cao vai trò, trách nhiệm toàn diện của Bộ trưởng, Thủ trương cơ quan ngang bộ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền.
Thứ ba, quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn với mục tiêu đơn giản, hợp lý hoá quy trình nhưng vẫn phải bảo đảm chất lượng của văn bản, cụ thể: (i) các cơ quan chủ trì sẽ tổ chức việc soạn thảo (không phải thực hiện quy trình chính sách); (ii) lấy ý kiến, truyền thông dự thảo (có thể lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản); (iii) thẩm định, thẩm tra; (iv) xem xét, thông qua.
Theo Luật năm 2015 hiện hành, thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn khoảng từ 7 - 10 tháng (gồm cả quy trình lập đề nghị và soạn thảo). Theo dự thảo Luật này, thời gian để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn chỉ mất khoảng 01 - 02 tháng (giảm được 06 - 08 tháng).
- Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt: Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, trên cơ sở Đề án đổi mới quy trình xây dựng pháp luật đã được Bộ Chính trị cho ý kiến, dự thảo Luật bổ sung quy định về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục đặc biệt, trong đó, quy định: (i) trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hoặc sự cố, thảm họa theo quy định của pháp luật về phòng thủ dân sự hoặc sự kiện bất khả kháng và được sự đồng ý của Bộ Chính trị, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt; (ii) Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ giao cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan soạn thảo, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ thông qua.
Quy định về vai trò của cơ quan trình dự án luật trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật theo ý kiến của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Theo Luật hiện hành, Chính phủ và các cơ quan ngoài Chính phủ thực hiện việc đề xuất, xây dựng và trình dự án luật để Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ nhất; Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo chỉnh lý dự án luật và chịu trách nhiệm trực tiếp báo cáo Quốc hội về kết quả giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật để Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ hai.
Với tinh thần mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một người chủ trì và chịu trách nhiệm, trên cơ sở chủ trương của Đảng về việc đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật, quy định về trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, đảng viên, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền về kiểm soát quyền, lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, cần thiết phải phân định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng pháp luật. Theo đó, Chính phủ làm đúng vai là cơ quan trình dự án luật và chịu trách nhiệm đến cùng với dự án luật do mình trình; Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền thông qua hoặc không thông qua dự án luật do Chính phủ trình.
Thể chế chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW và Công văn số 13078-CV/VPTW về việc “Chính phủ và cơ quan trình dự án luật chịu trách nhiệm đến cùng đối với dự án luật do cơ quan mình trình”, “các cơ quan trình chịu trách nhiệm đến cùng, chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiên cứu tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự án luật, báo cáo Quốc hội thông qua hoặc không thông qua”, để bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án luật, từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo, đồng thời, bảo đảm tốt hơn việc thi hành luật sau khi được Quốc hội thông qua, dự thảo Luật quy định cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra và các cơ quan có liên quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.
Đồng thời, dự thảo Luật bổ sung các quy định nhằm phân định rõ vai trò cũng như tăng cường cơ chế phối hợp giữa của cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong quá trình trình, thẩm tra, cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật: (i) cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiên cứu, tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo luật theo ý kiến của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (khoản 7 Điều 40); (ii) Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan thẩm tra (thẩm tra dự án luật khi được trình sang Quốc hội (Điều 37) và cho ý kiến đối với báo cáo tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo của cơ quan trình (Điều 39); (iii) Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến dự án luật trước khi trình ra Quốc hội (Điều 36) và cho ý kiến đối với Báo cáo tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo (khoản 2 Điều 41). Đối với những vấn đề quan trọng, vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau thì Quốc hội tiến hành biểu quyết theo đề nghị của cơ quan trình hoặc đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để làm cơ sở cho việc chỉnh lý.
Tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Trên cơ sở Quy định số 69-QĐ/TW ngày 06/7/2022 của Ban Chấp hành Trung ương, Quy định 178-QĐ/TW ngày 27/6/2024 của Bộ Chính trị, Công văn số 12918-CV/VPTW và ý kiến chỉ đạo của Chính phủ tại Phiên họp ngày 07/01/2025, dự thảo Luật chỉnh lý, hoàn thiện các quy định:
(i) Về trách nhiệm xin ý kiến các cơ quan có thẩm quyền của Đảng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: thể chế hoá ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Công văn số 12918-CV/VPTW về việc “quy định rõ Bộ Chính trị cho ý kiến đối với chính sách trong đề nghị xây dựng một số dự án luật lớn, quan trọng; cho ý kiến đối với một số vấn đề lớn, quan trọng còn có ý kiến khác nhau của một số dự án luật trong quá trình soạn thảo”, trên cơ sở quy định tại Điều 14 Quy định số 178-QĐ/TW, Điều 67 dự thảo Luật quy định về trách nhiệm xin ý kiến các cơ quan có thẩm quyền của Đảng (những vấn đề cần phải xin ý kiến; trình tự, thủ tục xin ý kiến). Ngoài ra, dự thảo Luật còn quy định về việc báo cáo, xin ý kiến Bộ Chính trị để ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt.
(ii) Quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; chịu trách nhiệm khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình văn bản hoặc ban hành văn bản trái pháp luật, để xảy ra hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ (Điều 65). Tương ứng với trách nhiệm, dự thảo Luật bổ sung quy định về chế tài với người đứng đầu: kết quả thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ để đánh giá, xét thi đua khen thưởng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại; tuỳ theo mức độ vi phạm, người đứng đầu có thể bị xử lý kỷ luật theo quy định của Đảng, xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, xử lý kỷ luật hoặc hình sự. Đồng thời, dự thảo Luật bổ sung quy định miễn trừ, giảm nhẹ trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức, công chức làm công tác xây dựng pháp luật nếu đã kịp thời áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lãng phí trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật (khoản 9 Điều 65).
(iii) Quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì xây dựng chính sách, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong việc tổ chức truyền thông nội dung chính sách, nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (Điều 29, Điều 32). Quy định này nhằm tạo cơ chế, điều kiện để người dân, tổ chức, doanh nghiệp nắm được thông tin, góp ý, phản biện trong quá trình đề xuất chính sách, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng lấy người dân làm trung tâm, tăng cường dân chủ, phát huy quyền con người, quyền công dân trong tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
Bổ sung quy định về hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật
Thực tế thời gian qua cho thấy, trong quá trình tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, nhiều quy định ở các văn bản dưới luật còn có cách hiểu khác nhau, cần thiết phải có sự hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm việc áp dụng được thống nhất. Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về vấn đề này, dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, trách nhiệm hướng dẫn và nhiều trường hợp, có thể dẫn đến tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan thực thi, cũng như cơ quan hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.
Thực hiện ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư tại buổi làm việc với Ban Cán sự đảng Bộ Tư pháp (Thông báo số 108-TB/VPTW) về việc “nghiên cứu, hoàn thiện quy định giải thích, hướng dẫn áp dụng pháp luật theo hướng ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, cơ sở giải thích, áp dụng pháp luật để bảo đảm sức sống của pháp luật thay vì thường xuyên thay đổi pháp luật”, bên cạnh các quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, dự thảo Luật bổ sung quy định về hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật với các nội dung cơ bản như sau:
Thứ nhất, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện trong 02 trường hợp: (i) có cách hiểu khác nhau về quy định của văn bản; (ii) chưa thống nhất việc áp dụng các văn bản.
Thứ hai, thứ tự nguyên tắc, tiêu chí hướng dẫn: (i) phù hợp với nghĩa phổ thông của từ ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật; (ii) căn cứ nội dung liên quan đến quy định cần giải thích, hướng dẫn áp dụng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (iii) phù hợp với quan điểm chỉ đạo, mục đích, tinh thần ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (iv) bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Thứ ba, thẩm quyền hướng dẫn và đề nghị hướng dẫn: để bảo đảm tính khả thi, tránh tình trạng lạm dụng việc hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, dự thảo Luật quy định cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thứ tư, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định mới. Do đó, dự thảo Luật quy định hình thức văn bản hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật là văn bản hành chính.
Như vậy, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của dự thảo Luật chính là hướng dẫn quy định trong văn bản quy phạm pháp luật mà không phải là hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đối với từng vụ việc, trường hợp cụ thể. Mục đích của việc hướng dẫn là bảo đảm các cơ quan, tổ chức hiểu đúng và thống nhất quy định trong văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ quan, tổ chức có thể căn cứ vào nội dung hướng dẫn để quyết định việc áp dụng pháp luật cho từng trường hợp cụ thể và chịu trách nhiệm đối với việc áp dụng pháp luật của mình. Với các quy định về hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật như dự thảo Luật sẽ giúp xử lý nhanh các vấn đề thực tiễn và không tốn kém chi phí, nhân lực để sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật.
Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đã được cơ quan chủ trì soạn thảo trình Quốc hội, dự kiến được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp bất thường tháng 02/2025.
Vinh Nguyễn
Ảnh: internet
