Điều 5 Dự thảo Luật trình Quốc hội (tháng 5/2015) quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, tuy nhiên, một số quy định tại Điều này cần nghiên cứu, cân nhắc đảm bảo đúng là nguyên tắc trong tổ chức hoạt động của Chính phủ mà không lẫn với nguyên tắc hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng không lẫn với mục tiêu, yêu cầu của Luật này cần hướng tới.
Dự án Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) là một trong những dự án luật nhằm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Việc ban hành Luật này sẽ góp phần cụ thể hóa các quy định và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến Chính phủ; khắc phục những vướng mắc, bất cập, hạn chế trong các quy định của Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành và trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính phủ đã được chỉ ra trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992. Việc xây dựng Luật này hướng đến mục tiêu xây dựng một Chính phủ mạnh, năng động, sáng tạo, ứng phó kịp thời với tình hình thực tiễn, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy các quá trình cải cách pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp phù hợp với chủ trương, đường lối mà các văn kiện Đại hội Đảng XI đã đề ra.
1. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ
Điều 5 Dự thảo Luật trình Quốc hội (tháng 5/2015) quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, tuy nhiên, một số quy định tại Điều này cần nghiên cứu, cân nhắc đảm bảo đúng là nguyên tắc trong tổ chức hoạt động của Chính phủ mà không lẫn với nguyên tắc hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng không lẫn với mục tiêu, yêu cầu của Luật này cần hướng tới.
Để bảo đảm phù hợp với tính năng động, linh hoạt trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các Bộ và nhất là để làm cơ sở cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong quá trình đề xuất thành lập tổ chức bộ máy, phân bổ nhân sự, Luật này cần bổ sung một số nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ như: (i) Cơ cấu tổ chức phải bảo đảm thích ứng linh hoạt với sự thay đổi của các điều kiện kinh tế - xã hội; (ii) Bảo đảm thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của Chính phủ một cách chủ động; (iii) Bảo đảm tiết kiệm chi phí và hiệu quả; (iv) các đơn vị tổ chức và nhân sự cần được thiết lập với quy mô và số lượng phù hợp, ít tầng nấc và theo mức độ, yêu cầu công việc...
2. Về cơ cấu tổ chức Chính phủ
Dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ không nên quy định cứng trong Luật số lượng, tên gọi các bộ, cơ quan ngang bộ nhằm tạo điều kiện cho Quốc hội quyết định cơ cấu tổ chức của Chính phủ (khoản 1 Điều 95) và Quốc hội thành lập Chính phủ khi Quốc hội hết nhiệm kỳ tại đầu nhiệm kỳ của mỗi khóa Quốc hội (Điều 97 của Hiến pháp). Thực tiễn thời gian qua cho thấy, Luật Tổ chức Chính phủ được ban hành từ năm 2001 đến nay mới sửa đổi, trong khi đó cơ cấu tổ chức của Chính phủ được sắp xếp lại nhiều lần hơn. Việc quy định cứng số lượng tên gọi các bộ, cơ quan ngang bộ có thể làm khó khăn, chậm trễ cho quá trình rà soát, sắp xếp, kiện toàn tổ chức các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương cũng như chủ trương xây dựng mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực được ghi nhận tại Nghị quyết số 39-NQ-TW của Bộ Chính trị ngày 17/4/2015. Nên chăng, Luật chỉ quy định mang tính nguyên tắc như: Yêu cầu tổ chức bộ máy các bộ tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, tiết kiệm. Luật cũng có thể xác định các tiêu chí cụ thể cho việc thành lập một số cơ quan bộ hoặc các cơ quan cấp trung ương (do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập; tiêu chí cho việc thành lập các tổ chức phối hợp liên ngành của Chính phủ, của các bộ);... cùng với các quy định có tính nguyên tắc khác đủ để Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thể giám sát, chất vấn nếu như Chính phủ, các bộ trưởng không tuân thủ các quy định, nguyên tắc Luật đề ra.
3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
Việc Dự án Luật cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013 là hợp lý, tuy nhiên, trong điều kiện các luật chuyên ngành còn đang chưa thể hiện tinh thần phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 nên Luật này không quy định chi tiết vào từng nội dung của các nhiệm vụ kinh tế - xã hội (tức là không cụ thể hóa khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013) mà chỉ quy định làm rõ hơn các nhiệm vụ quy định tại các khoản còn lại của Điều 96; đồng thời Luật này cần quy định rõ các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền và nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền này. Đối với các lĩnh vực sẽ phân cấp, phân quyền cho địa phương, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ, các Bộ trong từng lĩnh vực sẽ do các luật chuyên ngành xác định căn cứ vào điều kiện thực tế và khả năng của chính quyền địa phương mỗi cấp. Bên cạnh đó, cần phải rà soát nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực cụ thể tránh chồng chéo, trùng lặp.
Nhằm tăng cường tính hiệu quả trong hoạt động của Chính phủ: Chính phủ cần tăng cường họp thường xuyên (có thể là hàng tuần hoặc một tháng 2 phiên thay vì 1 phiên/1 tháng như hiện nay) để Chính phủ có thể tập trung hoạch định chính sách. Ngoài ra, nên có các cuộc họp cấp Thứ trưởng (tiến hành trước khi diễn ra phiên họp Chính phủ) để giải quyết các vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành hoặc các vấn đề cần phải đưa ra thảo luận tại phiên họp của Chính phủ, đặc biệt là xử lý tốt các vấn đề kỹ thuật trước khi họp Chính phủ. Theo đó, cần tăng cường các phiên họp do Lãnh đạo Văn phòng Chính phủ chủ trì để giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành.
Việc đổi mới hoạt động của Chính phủ cũng phải tính tới sao cho hoạt động của các thành viên Chính phủ được đầy đủ, đúng ý nghĩa, vị trí, theo đó, Bộ trưởng phải tập trung vào công tác hoạch định chính sách vĩ mô (bao gồm cả xác định mục tiêu, kế hoạch, chương trình, chiến lược quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách, xây dựng pháp luật và tổ chức thực thi, hướng dẫn pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực…) và cần hạn chế tối đa giải quyết các vấn đề sự vụ, kể cả các vấn đề chuyên môn liên quan đến ngành, lĩnh vực.
4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ
Luật cần thể hiện được đầy đủ vị thế, vai trò của Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Do đó, Luật cần làm nổi bật địa vị pháp lý của Thủ tướng và quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với vị thế và vai trò của Thủ tướng và thống nhất, đồng bộ với các quy định khác liên quan đến thẩm quyền của Thủ tướng đã được Hiến pháp quy định. Ví dụ: bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc giao quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong trường hợp khuyết Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong khi chờ Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm; tạm thời giao quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp chưa bầu được Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; nhiệm vụ phê duyệt danh sách nhân sự giới thiệu Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; phê chuẩn, phê duyệt danh sách nhân sự trước khi giới thiệu bầu cử vào các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương...
5. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và địa vị pháp lý của bộ, cơ quan ngang bộ
Dự án Luật cần phân định rõ nhiệm vụ của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách thành viên Chính phủ và tư cách người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ; quy định khái quát về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ tại Dự thảo Luật. Trong điều kiện hiện nay, bộ máy hành chính còn tương đối cồng kềnh, có thể quy định chặt chẽ về cơ cấu tổ chức của bộ, tiêu chí thành lập bộ, cơ quan ngang bộ (vì Quốc hội là chủ thể thành lập các bộ); tuy nhiên, đề nghị cân nhắc việc quy định chi tiết về cơ cấu tổ chức của các đơn vị dưới bộ vì như vậy thể hiện sự can thiệp của nhánh lập pháp đối với quyền hành pháp; khó bảo đảm cho Chính phủ “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia” (khoản 5 Điều 96 Hiến pháp năm 2013); Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia” (khoản 2 Điều 98 Hiến pháp năm 2013); Bộ trưởng “lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ” (khoản Điều 99 Hiến pháp năm 2013).
Cách quy định quá cụ thể sẽ làm cho các Bộ trưởng mất đi quyền chủ động trong điều hành, sắp xếp về mặt tổ chức; nhất là Luật không nên quy định về số lượng cấp phó của các bộ, cơ quan ngang bộ và đơn vị thuộc bộ vì vấn đề này thuộc về điều hành hành chính. Luật không nên can thiệp ở cấp thấp hơn vì không phù hợp với cơ chế phân công quyền lực rõ ràng hiện nay theo tinh thần Hiến pháp 2013. Tương tự, việc quy định số lượng cấp phó của Bộ, cơ quan ngang bộ là cần thiết nhưng cần có cơ chế “mềm” để có thể linh hoạt trong trường hợp cần thiết. Đối với số lượng cấp phó của các đơn vị thuộc Bộ quy định cứng đồng loạt cho các đơn vị là không hợp lý, dẫn đến khó chủ động cho cấp có thẩm quyền quyết định để phù hợp với số lượng công việc của từng đơn vị trong từng thời kỳ. Nếu quy định cứng thì cần bổ sung nguyên tắc: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đảm bảo tổng số cấp phó trong bộ, cơ quan ngang bộ không vượt quá số lượng quy định tại văn bản này, trên cơ sở đó, tùy thuộc vào khối lượng công việc của từng đơn vị, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cân đối giữa các đơn vị trong tổng số cấp phó đó.
Để Bộ trưởng làm tốt vai “thành viên Chính phủ”, cần xác định rõ địa vị pháp lý và trách nhiệm của Thứ trưởng: Địa vị pháp lý của Thứ trưởng là người nhân danh Bộ trưởng khi thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của Bộ trưởng, chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng. Các Thứ trưởng có thể giúp Bộ trưởng giải quyết nhiều công việc hành chính, quản trị cơ quan, các công việc chuyên môn cũng thuộc trách nhiệm của Thứ trưởng. Như vậy mới có thể tạo điều kiện cho Bộ trưởng tập trung vào hoạch định chính sách, tham gia đầy đủ các phiên họp Chính phủ, các hoạt động của Chính phủ. Đây là cơ sở quan trọng để Chính phủ tập trung vào hoạch định chính sách quốc gia thông qua hoạt động của các thành viên Chính phủ là các Bộ trưởng.
Về mối quan hệ giữa các Bộ trưởng. Đây là vấn đề quan trọng bảo đảm một Chính phủ thống nhất trong hành động, do đó, cần được quy định cụ thể tại Luật này. Một số nguyên tắc cần được ghi nhận: (i) Khi Bộ trưởng vắng mặt thì một Bộ trưởng khác được chỉ định đại diện trong Chính phủ (ví dụ khi trả lời chất vấn Quốc hội); (ii) Đối với việc giải trình trước các cơ quan của Quốc hội thì Bộ trưởng có thể cử đại diện là Thứ trưởng; phát ngôn của Bộ trưởng trước công luận phải phù hợp với chính sách Chính phủ đề ra; (iii) Trước khi trình Chính phủ, tất cả các vấn đề phải được thảo luận giữa các Bộ trưởng có liên quan…
6. Về phân cấp của Chính phủ và bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương
Với tinh thần phân cấp, phân quyền theo Hiến pháp năm 2013, sẽ có lĩnh vực chỉ do trung ương (Chính phủ, các Bộ) quản lý, là lĩnh vực cần tập trung quyền lực và thuộc quyền hạn riêng của trung ương mà không phân quyền hay phân cấp. Chính quyền địa phương được xác định thực hiện các loại nhiệm vụ: (i) Nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền theo luật định, trừ một số lĩnh vực nhất thiết phải do trung ương quản lý tập trung, thống nhất như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, tư pháp (theo thông lệ ở các nhà nước đơn nhất hay nhà nước liên bang đều do trung ương quản lý như lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, tôn giáo, tư pháp ...); (ii) Nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng chuyển giao (ủy quyền) cho chính quyền cấp dưới thực hiện.
Trong bối cảnh Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực cụ thể đang được sửa đổi, hoàn thiện phù hợp với tinh thần Hiến pháp thì Luật tổ chức Chính phủ cần xác định các nguyên tắc phân quyền, phân cấp và cần xác định rõ các lĩnh vực không phân quyền như đã nêu ở trên nhằm tránh tranh luận kéo dài trong quá trình xây dựng các luật chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực nêu trên, đồng thời cũng là định hướng để sửa đổi, bổ sung các luật liên quan. Do đó, cần quy định rõ trong Luật các lĩnh vực không phân cấp, phân quyền cho địa phương; đồng thời cụ thể hóa hơn trong Luật tổ chức các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực này.
Dự thảo Luật cũng chưa thể hiện được trong số các lĩnh vực, theo tinh thần mới của Hiến pháp về chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 112) sẽ có lĩnh vực chỉ do trung ương (Chính phủ, các Bộ) quản lý, là lĩnh vực cần tập trung quyền lực và thuộc quyền hạn riêng của trung ương mà không phân quyền hay phân cấp (theo thông lệ ở các nhà nước đơn nhất hay nhà nước liên bang đều do trung ương quản lý như lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, tôn giáo, tư pháp...). Đối với những lĩnh vực này, việc giao cho chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ với tính chất ủy nhiệm, ủy quyền nhưng trung ương vẫn phải chịu trách nhiệm chính về các lĩnh vực đó để tránh đùn đẩy trách nhiệm trung ương và địa phương. Trong những trường hợp này khi có những vấn đề sai phạm xảy ra thì Bộ trưởng mới phải chịu trách nhiệm.
Vấn đề phân cấp, phân quyền, ủy quyền là vấn đề hết sức quan trọng khi xây dựng Luật tổ chức Chính phủ cũng như Luật tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành. Do đó, cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện để bảo đảm vai trò tư lệnh ngành, không chỉ trong các lĩnh vực mà trung ương độc quyền phụ trách mà để bảo đảm sự quản lý thống nhất, thông suốt của nền hành chính, bảo đảm vai trò quản lý thống nhất của Chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, thì Dự thảo cần làm rõ vai trò của Bộ trưởng với tư cách là “tư lệnh ngành” trong các lĩnh vực được giao phụ trách theo quy định tại khoản 4 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ”.
Nguyễn Quỳnh Liên – Chu Thị Thái Hà
