1. Cần điều chỉnh tên gọi, đối tượng và phạm vi áp dụng của Dự luật

Dự luật “Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc”[1] (gọi tắt là Dự luật/Dự thảo) có phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng liên quan đến các vấn đề tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang). Với tên gọi “Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc”, tác giả cho rằng, với tên gọi này ngoài việc làm hạn chế tính quy phạm của một văn bản quy phạm pháp luật, ràng buộc trách nhiệm của Nhà nước trong việc phải xây dựng được cả ba đặc khu (mới thể hiện được tính khả thi của Luật), vừa hạn chế sự phát triển của các địa phương khác (nếu như ở đó có đủ điều kiện để xây dựng một đặc khu).

Do vậy, Luật nên lấy tên là “Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Theo đó, các điều luật cần sửa đổi theo hướng không gắn với bất cứ một địa danh nào, cụ thể là:

- Điều 1, Điều 2, khoản 4 Điều 16, Điều 88 và các điều có cách diễn đạt tương tự: Bỏ cụm từ Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa), Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) hoặc Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc.

- Điều 16 (ngành, nghề ưu tiên phát triển tại đặc khu): Theo Dự thảo, khoản 1 nêu: “1. Tại đặc khu Vân Đồn ưu tiên phát triển các ngành, nghề: Công nghệ cao; công nghiệp hỗ trợ công nghệ cao; du lịch và công nghiệp văn hóa; cảng hàng không, cảng biển, thương mại.

Danh mục ngành, nghề ưu tiên phát triển tại đặc khu Vân Đồn được quy định tại Phụ lục 1 của Luật này”.

Thay vì nhắc đến Vân Đồn, khoản 1 chỉ cần quy định: “1. Danh mục ngành, nghề ưu tiên phát triển về công nghệ cao; công nghiệp hỗ trợ công nghệ cao; du lịch và công nghiệp văn hóa; cảng hàng không, cảng biển, thương mại được quy định tại Phụ lục 1 của Luật này”.

Sau đó, Nghị quyết của Quốc hội về việc thành lập đặc khu Vân Đồn sẽ nêu “ngành, nghề ưu tiên phát triển tại đặc khu Vân Đồn gồm công nghệ cao; công nghiệp hỗ trợ công nghệ cao; du lịch và công nghiệp văn hóa; cảng hàng không, cảng biển, thương mại”.

Tương tự như vậy, khoản 2 và khoản 3 cũng cần diễn đạt lại để bỏ tên đặc khu Phú Quốc và Bắc Vân Phong ra khỏi Dự luật.

- Điều 54 (cơ chế, chính sách đặc biệt khác tại đặc khu Vân Đồn), Điều 55 (cơ chế, chính sách đặc biệt khác tại đặc khu Bắc Vân Phong), Điều 56 (cơ chế, chính sách đặc biệt khác tại đặc khu Phú Quốc) chỉ cần ghép lại thành một điều và quy định:

“Điều… Cơ chế, chính sách đặc biệt khác tại mỗi đặc khu được quy định trong nghị quyết của Quốc hội về việc thành lập đặc khu tương ứng”.

Cũng tại Điều 54, cách diễn đạt tại khoản 2 nên thay từ “Vân Đồn” thứ nhất thành cụm từ “mới được thành lập tại các đặc khu”, “Vân Đồn” thứ hai thành từ “này”: Các hãng hàng không mở mới các tuyến bay đến và đi tại Cảng hàng không mới được thành lập tại các đặc khu được hỗ trợ phí cất hạ cánh, chi phí sân đỗ máy bay và chi phí liên quan tối đa bằng 30% tổng giá vé của chuyến bay trong 06 tháng đầu tiên kể từ khi mở đường bay mới đến Cảng hàng không này, nhưng tối đa không quá 03 tỷ đồng/tuyến.

- Điều 57 (tổ chức đặc khu): Thay vì quy định “1. Đặc khu Vân Đồn trực thuộc tỉnh Quảng Ninh, đặc khu Bắc Vân Phong trực thuộc tỉnh Khánh Hòa, đặc khu Phú Quốc trực thuộc tỉnh Kiên Giang. 2. Địa giới hành chính, diện tích tự nhiên, quy mô dân số của các đặc khu Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc do Quốc hội quyết định khi thành lập. 3. Đặc khu có các khu hành chính được xác định theo ranh giới địa lý”, Luật nên quy định: Phân cấp quản lý, địa giới hành chính, diện tích tự nhiên, quy mô dân số của mỗi đặc khu do Quốc hội quyết định khi thành lập.

Tóm lại, khi đã điều chỉnh tên gọi của Luật thì tất cả các quy phạm có nhắc đến ba địa danh Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc (cũng như các địa danh liên quan như: Quảng Ninh, Vạn Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang) đều phải được diễn đạt lại. Với quy định này, Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chính là cơ sở để Nhà nước thành lập các đặc khu nhưng không nhất thiết phải thành lập cùng một lúc cả ba đặc khu như dự định ban đầu.

2. Thời hạn cho thuê đất không nên vượt quá 70 năm

Về quyền và nghĩa vụ về sử dụng đất tại đặc khu, Điều 32 Dự luật quy định: 1. Căn cứ vào quy mô, tính chất của dự án đầu tư và đề xuất của nhà đầu tư, Chủ tịch Ủy ban nhân dân đặc khu quyết định thời hạn sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh tại đặc khu không quá 70 năm; trường hợp đặc biệt, thời hạn sử dụng đất có thể dài hơn nhưng không quá 99 năm do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Về Điều luật này, tác giả cho rằng có hai vấn đề cần bàn:

Một là, quy định của Dự luật chưa thật sự phù hợp với Luật Đất đai hiện hành

Luật Đất đai năm 2013 quy định 05 mức thời hạn cho thuê đất. Trong đó:

* Mức 1: Thời hạn không quá 05 năm, áp dụng đối với trường hợp cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

* Mức 2: Thời hạn không quá 50 năm, áp dụng đối với:

- Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp (theo quy định tại khoản 1, khoản 2, điểm b khoản 3, khoản 4 và khoản 5 Điều 129);

- Đối với hộ gia đình, cá nhân thuê đất nông nghiệp;

- Đối với tổ chức sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ, làm cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; tổ chức để thực hiện các dự án đầu tư;

- Đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện các dự án đầu tư tại Việt Nam.

* Mức 3: Thời hạn không quá 70 năm, áp dụng đối với:

- Dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn;

- Đất xây dựng công trình sự nghiệp của tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính và các công trình công cộng có mục đích kinh doanh là không quá 70 năm.

* Mức 4: Thời hạn không quá 99 năm, áp dụng đối với trường hợp cho thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.

* Mức 5: Thời hạn sử dụng đất ổn định lâu dài dành cho các trường hợp người mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất.

Ngoài ra, thời hạn sử dụng đất dành cho chủ đầu tư được xác định theo thời hạn của dự án, được áp dụng đối với dự án kinh doanh nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp với cho thuê hoặc để cho thuê mua.

Trong tất cả các mức thời hạn cho thuê đất nêu trên, Luật Đất đai đều có quy định khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất nhưng không quá thời hạn tương ứng.

Đối chiếu với Điều 126 Luật Đất đai, tác giả nhận thấy quy định về thời hạn cho thuê đất để sản xuất, kinh doanh tại đặc khu “không quá 70 năm” hay trong trường hợp đặc biệt, thời hạn “không quá 99 năm” là không hoàn toàn phù hợp, như:

- Thời hạn “không quá 70 năm”, pháp luật hiện hành chỉ áp dụng đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn. Nếu vận dụng quy định này để cho nhà đầu tư đặc khu thuê mức 70 năm thì chỉ có thể quy định đối với “dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm”. Đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì mức áp dụng cao nhất cũng chỉ là 50 năm.

- Thời hạn “không quá 99 năm”, Luật Đất đai năm 2013 chỉ áp dụng đối với trường hợp cho thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.

Hai là, ưu đãi về chính sách đất đai quá lớn

Tác giả hoàn toàn tán thành với ý kiến đóng góp xây dựng Luật của đại biểu Quốc hội Dương Trung Quốc[2], rằng: “Việt Nam phải chứng minh với các nhà đầu tư rằng họ đến đây là có lợi, nhưng không cần đến quy định cho thuê đất đến 99 năm”.

Luật Đất đai hiện hành có quy định khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất. Do vậy, những con số 70 năm, 99 năm trong Điều 32 nên được điều chỉnh lại thành các con số tương ứng là 50 năm và 70 năm. Trong đó, 50 năm là trường hợp phổ biến, còn 70 năm là trường hợp thật hy hữu, cá biệt đối với các nhà đầu tư trong nước. Đối với nhà đầu tư nước ngoài thì nên quy định mức thấp hơn, tác giả cho rằng nên chọn cặp số tương ứng là 30 năm, 50 năm và có những điều kiện tương ứng thích hợp. Trường hợp không thể quy định khác thì áp dụng như đối với các nhà đầu tư trong nước.

3. Nên quy định tỷ lệ, số lượng dự án đầu tư nước ngoài và lao động là người nước ngoài tại đặc khu

Nghiên cứu quy định có liên quan đến các dự án và các nhà đầu tư nước ngoài tại đặc khu, tác giả nhận thấy Điều 46 Dự thảo có quy định về chính sách đối với người lao động. Trong đó, giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân đặc khu quy định “tỷ lệ hoặc số lượng tối đa lao động kỹ thuật là người nước ngoài làm việc tại doanh nghiệp thuộc đặc khu theo ngành, nghề”.

Điều này có nghĩa là Nhà nước đã chú ý đến việc khống chế tỷ lệ và số lượng “lao động kỹ thuật là người nước ngoài”. Tác giả cho rằng quy định này là cần thiết, nhưng cần thiết hơn nữa là việc khống chế tỷ lệ và số lượng các dự án đầu tư nước ngoài và lao động phổ thông là người nước ngoài tại đặc khu.

Như vậy, Quốc hội cần nghiên cứu, quy định trong Luật và trao quyền cho chính quyền đặc khu triển khai thực hiện.

Theo đó, để thực thi được quy định này, Chủ tịch Ủy ban nhân dân đặc khu cần có động tác điều tra và thống kê cụ thể về tình hình các dự án có vốn đầu tư nước ngoài, lao động kỹ thuật và lao động phổ thông là người nước ngoài theo từng quốc gia trước khi tiến hành cấp phép đầu tư thêm cho các dự án đầu tư nước ngoài tại đặc khu. Như vậy, đối chiếu với tỷ lệ được cho phép, trên cơ sở các số liệu thống kê, chính quyền đặc khu không những sẽ “mạnh dạn” cấp hoặc không cấp thêm giấy phép đầu tư nước ngoài mà còn sàng lọc, điều chuyển những dự án, những lao động dôi dư hiện tại sang lĩnh vực ngành, nghề khác. Nếu không chú trọng vấn đề này, nếu tình trạng số lượng nhà đầu tư và lao động phổ thông của một nước nào đó bao phủ lên toàn bộ đặc khu, không còn chỗ cho các nhà đầu tư và lao động trong nước cũng như của các quốc gia khác có thiện chí muốn vào, chúng ta không có cơ sở giải quyết. Nếu chúng ta không kiên quyết và không tính toán sớm thì đến một lúc nào đó, mặc dù số lượng đã quá tải nhưng chúng ta không có cơ sở và không thể “mời” họ ra khỏi đặc khu cũng như ra khỏi lãnh thổ Việt Nam.

ThS. Trần Thị Mai Phước

Khoa Luật, Trường Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh

[1] Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc, bản lấy ý kiến đại biểu tại Hội nghị Đại biểu Quốc hội chuyên trách, khai mạc ngày 06/9/2018.

[2] Tại phiên thảo luận tại Hội trường, ngày 23/5, kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV.