Để tạo lập khung pháp lý cần thiết cho tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị, Cộng hòa liên bang Đức đã ban hành nhiều văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị. Hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức bao gồm: Hiến pháp, Luật về đảng chính trị, Luật bầu cử liên bang, Luật Tòa án Hiến pháp, Quy chế hoạt động của Hạ nghị viện liên bang và một số văn bản pháp luật khác.

1. Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức

Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức được ban hành ngày 23/5/1949. Điều 21 Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức quy định:

"1. Các đảng chính trị tham gia vào sự hình thành các ý chí chính trị của người dân. Các đảng chính trị được tự do thành lập. Tổ chức nội bộ của các đảng chính trị phải tuân theo nguyên tắc dân chủ. Các đảng chính trị phải công khai nguồn gốc cũng như việc sử dụng các nguồn tài chính và các tài sản khác của họ.

2. Các đảng chính trị mà thông qua mục đích của đảng cũng như bằng hành động của các đảng viên, tìm cách phá hoại hoặc bãi bỏ trật tự dân chủ tự do hoặc gây nguy hiểm cho sự tồn tại của Cộng hòa liên bang Đức là vi hiến. Tòa án Hiến pháp liên bang có thẩm quyền phán quyết sự vi hiến của đảng.

3. Các chi tiết được quy định bởi luật liên bang."

Như vậy, Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức không đưa ra định nghĩa về đảng chính trị mà chỉ quy định chức năng của đảng chính trị, quyền tự do thành lập đảng chính trị, nguyên tắc tổ chức nội bộ của đảng, vấn đề công khai tài sản của đảng, vấn đề đảng vi hiến và thẩm quyền của Tòa án Hiến pháp liên bang phán quyết sự vi hiến của đảng. Những quy định nêu trên của Hiến pháp là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng các văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa liên bang Đức.

2. Luật về đảng chính trị

Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức được Nghị viện thông qua vào ngày 24/7/1967, có hiệu lực thi hành vào ngày 28/7/1967. Đạo luật này ra đời nhằm thể chế hóa Điều 21 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức năm 1949. Đạo luật này được sửa đổi nhiều lần. Lần sửa đổi gần đây nhất vào ngày 23/8/2011.

Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức quy định tổ chức đảng chính trị rất chi tiết và Cộng hòa liên bang Đức được coi là "nước Tây Âu có Luật đảng thích hợp nhất"[1]. Luật về đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức bao gồm 8 chương, 47 điều với những nội dung cơ bản sau:

2.1. Vị trí, vai trò và nhiệm vụ của đảng chính trị

Các đảng chính trị được hiến định là một phần cần thiết của trật tự dân chủ tự do cơ bản của Cộng hòa liên bang Đức. Các đảng chính trị tham gia vào sự hình thành ý chí chính trị của người dân trong tất cả các lĩnh vực của đời sống công cộng, khuyến khích giáo dục công dân, thúc đẩy sự tham gia tích cực của người dân trong đời sống chính trị. Các đảng chính trị có trách nhiệm giới thiệu các ứng cử viên trong cuộc bầu cử ở cấp liên bang, bang và địa phương, tác động đến những diễn biến chính trị tại Nghị viện và các quyết định của Chính phủ, đảm bảo sự liên kết lâu dài giữa nhân dân và các cơ quan nhà nước[2].

2.2. Khái niệm về đảng chính trị

Các đảng chính trị là các hiệp hội của công dân, gây ảnh hưởng thường xuyên hoặc trong thời gian dài đến sự hình thành các quyết định chính trị ở cấp liên bang hoặc bang, theo đuổi mục đích là đại diện cho nhân dân ở Hạ nghị viện liên bang Đức hoặc Hạ nghị viện của các bang, thỏa mãn các điều kiện về phạm vi, tiềm lực tổ chức, số lượng thành viên và cho thấy một cách công khai sự đảm bảo về tính chân thành của mục tiêu của đảng.

Thành viên của một đảng chính trị chỉ có thể là những cá nhân. Một tổ chức chính trị không được coi là một đảng nếu: (i) phần lớn các thành viên của nó hoặc phần lớn các thành viên điều hành của nó là người nước ngoài; hoặc (ii) địa điểm đặt trụ sở chính hoặc sự quản lý của tổ chức đó nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật về đảng chính trị[3].

2.3. Quy chế nội bộ của đảng chính trị

Luật về đảng chính trị dành toàn bộ chương 2 với 11 điều quy định rất cụ thể quy chế nội bội bộ của đảng chính trị, cung cấp một khuôn khổ pháp lý cho cơ cấu tổ chức của đảng và các thủ tục trong nội bộ đảng. Chương này cũng đặt ra những tiêu chuẩn mà các đảng chính trị phải tuân thủ và thực hiện theo quy chế nội bộ của đảng.

Các đảng chính trị phải có điều lệ đảng và cương lĩnh chính trị bằng văn bản. Điều lệ đảng quy định những vấn đề cơ bản như: tên đảng, đảng viên, quyền và nghĩa vụ của đảng viên, Ban chấp hành của đảng và các tổ chức khác của đảng, thông qua các quyết định trong đảng, các hình thức và nội dung của một cơ cấu tài chính phù hợp với quy định pháp luật về tài chính đảng, kỷ luật đảng và cơ chế giải quyết tranh chấp trong nội bộ đảng...

Ban chấp hành của một đảng chính trị phải có ít nhất 3 thành viên và phải được bầu ít nhất là hai năm một lần. Ban chấp hành có thể bao gồm các nghị sĩ và những đảng viên tiêu biểu. Những người này là những thành viên đương nhiên của Ban chấp hành, không cần thông qua bầu cử. Tỷ lệ các thành viên không được bầu không được vượt quá một phần năm tổng số thành viên Ban chấp hành.

Luật về đảng chính trị quy định cụ thể về kỷ luật đảng và cơ chế giải quyết tranh chấp nội bộ đảng. Đảng chính trị và các tổ chức khu vực cấp cao của đảng phải thiết lập tòa án trọng tài để giải quyết và quyết định các tranh chấp trong nội bộ đảng, cũng như sự khác biệt về quan điểm về việc giải thích và thực hiện quy chế của đảng. Tòa án trọng tài còn có thẩm quyền theo quy định của tố tụng trọng tài quyết định việc khai trừ đảng viên ra khỏi đảng. Trong trường hợp khẩn cấp và nghiêm trọng, Ban chấp hành của đảng hay một tổ chức khu vực của đảng có thể loại loại trừ một đảng viên thực hiện quyền đảng viên cho đến khi tòa án trọng tài đạt đến một quyết định khai trừ đảng viên đó ra khỏi đảng. Đảng viên chỉ có thể bị khai trừ ra khỏi đảng khi người đó cố tình vi phạm điều lệ đảng hoặc vi phạm các nguyên tắc hoặc các quy định hợp pháp của đảng, qua đó gây thiệt hại nghiêm trọng cho đảng[4].

2.4. Lựa chọn ứng cử viên cho cuộc bầu cử Nghị viện

Chương 3 Luật về đảng chính trị quy định quy trình lựa chọn ứng cử viên của đảng chính trị cho cuộc bầu cử Nghị viện. Các ứng cử viên của các đảng chính trị cho cuộc bầu cử Nghị viện phải được lựa chọn bằng cách bỏ phiếu kín. Các thủ tục đề cử các ứng cử viên của đảng được điều chỉnh bởi luật bầu cử và các quy chế của đảng.

2.5. Tài chính của đảng chính trị

Luật về đảng chính trị dành đến 3 chương (Chương 4, 5, 6) quy định rất cụ thể các vấn đề liên quan đến tài chính đảng. Chương 4 quy định tài trợ nhà nước cho đảng chính trị. Chương 5 quy định trách nhiệm giải trình tài chính của đảng. Chương 6 quy định thủ tục xử lý trong trường hợp báo cáo tài chính không chính xác và các quy định về trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực tài chính đảng.

Tài chính của đảng chính trị có được từ nhiều nguồn khác nhau: Đóng góp của đảng viên, quyên góp từ xã hội, hỗ trợ từ nhà nước và các nguồn hỗ trợ đặc biệt khác theo quy định của pháp luật. Nguyên tắc chung là nhà nước chỉ hỗ trợ một phần trong các hoạt động chung của đảng chính trị căn cứ vào số lượng thành viên của đảng và số lượng đại diện của đảng trong Nghị viện.

Luật về đảng chính trị quy định chế tài rất nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm trong lĩnh vực tài chính đảng. Bất kỳ ai mà có ý định che giấu nguồn gốc hoặc việc sử dụng kinh phí hoặc các tài sản của đảng như cung cấp thông tin không chính xác về thu nhập hay tài sản của một đảng trong báo cáo tài chính hàng năm gửi cho Chủ tịch Hạ nghị viện có thể bị phạt tù đến ba năm. Nếu người phạm tội có mục đích làm giàu cho bản thân hoặc làm giàu cho người khác hoặc gây tổn hại cho người khác, có thể bị phạt tù đến năm năm[5].

2.6. Thực hiện lệnh cấm đối với các đảng vi hiến

Trường hợp một đảng bị tuyên bố là vi hiến, các cơ quan chức năng của chính quyền bang thực hiện các biện pháp cần thiết trong khuôn khổ của pháp luật để thực hiện các phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang. Trường hợp tổ chức và hoạt động của đảng bị tuyên bố vi hiến vượt ra ngoài biên giới lãnh thổ của một quốc gia, Bộ trưởng Bộ Nội vụ liên bang ban hành các quyết định cần thiết để bảo đảm thực hiện phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang.

Điều 33 Luật về đảng chính trị quy định không được thành lập tổ chức thay thế và theo đuổi những mục đích trái với hiến pháp của một đảng chính trị bị Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên bố vi hiến. Trường hợp tổ chức thay thế là một đảng chính trị đã tồn tại trước khi có phán quyết của Tòa án Hiến pháp liên bang đối với đảng nguyên thủy (đảng bị tuyên bố vi hiến) hoặc trường hợp tổ chức đó đã có đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc Nghị viện bang, Tòa án Hiến pháp liên bang thông qua một phán quyết tuyên bố rằng nó là một tổ chức thay thế bị cấm.

3. Luật Tòa án Hiến pháp liên bang

Luật Tòa án Hiến pháp liên bang Đức được ban hành ngày 12/3/1951 và được sửa đổi, bổ sung lần cuối vào ngày 16/7/1998.

Luật Tòa án Hiến pháp liên bang Đức dành 1 mục với 5 điều (từ Điều 43 đến Điều 47) quy định thủ tục xem xét đảng chính trị vi hiến. Tòa án Hiến pháp liên bang Đức có thể tiến hành thủ tục tố tụng để quyết định một đảng chính trị vi hiến hay không theo đơn kiện của Bundestag (Hạ nghị viện liên bang), Bundesrat (Thượng nghị viện liên bang) hoặc Chính phủ liên bang Đức. Chính phủ của một bang chỉ có thể đề nghị Tòa án Hiến pháp liên bang Đức quyết định một đảng chính trị vi hiến nếu tổ chức của đảng đó được giới hạn trong lãnh thổ của bang đó. Nếu Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên bố một đảng chính trị vi hiến thì đảng đó sẽ bị giải thể và không được thành lập một tổ chức thay thế đảng đã bị giải thể. Tòa án Hiến pháp liên bang có thể quyết định tịch thu tài sản của đảng chính trị vi hiến để sử dụng vì lợi ích công cộng.

Chỉ một năm sau khi được thành lập, vào năm 1952, theo yêu cầu của Chính phủ liên bang, Tòa án Hiến pháp liên bang Đức đã tuyên bố Đảng xã hội Reich vi hiến với lý do là đảng này vi phạm Điều 21 Hiến pháp Đức vì đã chống lại trật tự dân chủ cơ bản thể hiện trong Hiến pháp. Đảng này đã bị giải thể và tài sản của đảng đã bị tịch thu[6].

Đầu năm 2001, Chính phủ Đức, Hạ nghị viện liên bang, Thượng nghị viện liên bang nộp yêu cầu tại Tòa án Hiến pháp liên bang khởi kiện nhằm giải thể Đảng Dân chủ quốc gia Đức, nhưng đã bị Tòa án Hiến pháp liên bang từ chối vì không đúng thủ tục[7].

4. Luật Bầu cử liên bang

Luật Bầu cử liên bang được ban hành ngày 23/7/1993 và được sửa đổi lần cuối vào 31/8/2015.

Điều 18, Luật Bầu cử liên bang quy định, các đảng chính trị với ý định tham gia vào một cuộc bầu cử được yêu cầu cung cấp một thông báo về ý định của mình cho quan chức bầu cử liên bang trước khi cuộc bầu cử tiến hành, trừ những đảng liên tục được đại diện bởi ít nhất năm người đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc trong Nghị viện bang kể từ cuộc bầu cử trước.

Thông báo phải bao gồm tên của các đảng và có chữ ký của ít nhất ba thành viên của Ủy ban điều hành quốc gia của đảng. Ngoài ra còn có các quy chế của đảng, chương trình của đảng và bằng chứng của một lãnh đạo chính thức.

Ủy ban bầu cử liên bang bao gồm quan chức bầu cử liên bang với tư cách là Chủ tịch và tám thành viên khác do quan chức bầu cử Liên bang bổ nhiệm theo đề nghị của các đảng chính trị. Ủy ban Bầu cử liên bang có quyền quyết định công nhận một hiệp hội chính trị là một “đảng chính trị” theo Luật về đảng chính trị.

Điều 21 của Luật Bầu cử liên bang quy định có ba cách mà một đảng chính trị có thể đề cử ứng cử viên trong cuộc bầu cử ở khu vực bầu cử. Một ứng cử viên đảng có thể được lựa chọn thông qua một Hội đồng các thành viên đảng, hoặc một Hội đồng đặc biệt của đại diện đảng, hoặc một Đại hội đại biểu đảng. Trong tất cả các trường hợp, các ứng cử viên và đại biểu phải được bầu bằng phiếu kín.

Danh sách ứng cử viên của các bang chỉ có thể được đệ trình bởi các đảng chính trị. Các thủ tục quy định đối với sự đề cử các ứng cử viên trong một khu vực bầu cử có thể áp dụng rộng rãi để đề cử các ứng cử viên trong một bang. Nếu đảng chính trị mà không được liên tục đại diện bởi ít nhất năm người đại diện trong Hạ nghị viện liên bang hoặc trong Nghị viện của một bang, mỗi ứng cử viên trong danh sách ứng cử viên của bang phải có chữ ký của ít nhất 1.000 cử tri và không nhiều hơn 2.000 cử tri đủ điều kiện[8].

6. Quy chế hoạt động của Hạ nghị viện liên bang

Ngoài các văn bản pháp luật nêu trên, hoạt động của các đảng chính trị ở Đức còn dựa trên quy chế hoạt động của Nghị viện với tên gọi là: Quy tắc về thủ tục của Bundestag (Hạ nghị viện liên bang).

Theo Quy tắc về thủ tục của Bundestag, nhóm nghị viện Đức được yêu cầu phải bao gồm ít nhất 5% tổng số thành viên của Bundestag. Các thành viên của một nhóm nghị viện phải thuộc về cùng một đảng hoặc thuộc về các đảng khác nhau nhưng có cùng mục tiêu chính trị tương tự và không cạnh tranh với nhau trong bất kỳ 16 bang của Cộng hòa liên bang Đức. Quy tắc về thủ tục của Bundestag trao một số quyền riêng cho các nhóm nghị viện. Chỉ có các nhóm nghị viện mới có quyền giới thiệu dự án luật, đệ trình kiến nghị; chuyển những sửa đổi dự án luật cho lần đọc thứ ba tại Hạ nghị viện; đặt câu hỏi về số lượng thành viên cần thiết của Bundestag để biểu quyết một vấn đề; yêu cầu một cuộc bỏ phiếu chính thức, một cuộc tranh luận về một vấn đề đang được quan tâm, thiết lập các ủy ban nghiên cứu hoặc các ủy ban điều tra[9].

7. Công ước châu Âu về nhân quyền (ECHR)

Một số công ước nhân quyền quốc tế và châu Âu cũng có ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị. Cộng hòa liên bang Đức đã ký Công ước châu Âu về nhân quyền (ECHR) trong năm 1950 và phê chuẩn vào năm 1952. ECHR đã được đưa vào hệ thống pháp luật Cộng hòa liên bang Đức với tư cách là một nguồn của pháp luật liên bang[10].

Điều 11 của ECHR bảo vệ quyền “tự do liên kết với những người khác”, theo đó công dân có quyền thành lập và tham gia các hiệp hội như các đảng chính trị.

Theo quy định của ECHR, quyền tự do lập hội có thể bị hạn chế chỉ theo các mục tiêu sau đây:

a) Vì lợi ích của an ninh quốc gia hoặc an toàn công cộng;

b) Để phòng ngừa sự hỗn loạn hoặc tội phạm;

c) Cho việc bảo vệ sức khỏe và đạo đức;

d) Để bảo vệ quyền lợi và tự do của những người khác.

Bất kỳ hạn chế đối với các đảng chính trị phải “theo quy định của pháp luật” và phải là “cần thiết trong một nền dân chủ” để đạt được một trong bốn mục tiêu nêu trên.

Theo Điều 34 của ECHR, các đảng chính trị và các hiệp hội khác có thể đưa vụ việc ra trước Tòa án Nhân quyền châu Âu (ECtHR) nếu họ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự hạn chế của pháp luật hoặc của nhà nước đối với các quyền được quy định tại ECHR. Các phán quyết của Tòa án Nhân quyền châu Âu sẽ tạo thành án lệ trong hệ thống pháp luật của các quốc gia tham gia Công ước châu Âu về nhân quyền.

Trong một án lệ của mình, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh vai trò nguyên thủy được thể hiện trong một chế độ dân chủ của các đảng chính trị được hưởng các quyền tự do và quyền được quy định trong Điều 11 của Công ước châu Âu về nhân quyền. Tuy nhiên, Tòa án Nhân quyền châu Âu cho rằng các quyền tự do được bảo đảm bởi Điều 11, không thể bị lạm dụng nhằm tước đoạt chính quyền của một quốc gia[11].

Theo một án lệ khác của Tòa án Nhân quyền châu Âu, “một đảng chính trị có thể thúc đẩy một sự thay đổi trong luật pháp hay là cấu trúc luật pháp và hiến pháp của Nhà nước với hai điều kiện: Thứ nhất, các phương tiện sử dụng đó phải là hợp pháp và dân chủ; thứ hai, đề nghị thay đổi đó phải tương thích với các nguyên tắc dân chủ cơ bản. Nó nhất thiết phải tuân theo nguyên tắc sau đây: Một đảng chính trị có các nhà lãnh đạo, kích động bạo lực hoặc đưa ra một chính sách mà không tôn trọng dân chủ hay là nhằm phá hoại nền dân chủ... không thể đòi hỏi sự bảo vệ của Công ước chống lại các hình phạt đối với đảng chính trị và các nhà lãnh đạo của đảng chính trị đó...”[12].

Trong những năm gần đây, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã có một số phán quyết liên quan đến Tòa án Hiến pháp của một số nước cấm các đảng phái chính trị. Những phán quyết này của Tòa án Nhân quyền châu Âu đã có ảnh hưởng đến hệ thống pháp luật liên quan đến đảng chính trị của Cộng hòa liên bang Đức.[13]

Kết luận: Hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa Liên bang Đức rất phong phú và đa dạng, đã tạo lập nên khung pháp lý cần thiết cho tổ chức và hoạt động của các đảng chính trị. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng, góp phần thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ các đảng chính trị dân chủ, đồng thời xử lý nghiêm minh những đảng chính trị vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Với tư cách là một tổ chức chính trị, các đảng chính trị phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Đánh giá về hệ thống pháp luật các nước tư sản, trong đó có hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đảng chính trị ở Cộng hòa liên bang Đức, PGS.TS. Nguyễn Văn Giang và TS. Đinh Ngọc Giang nhận định: “Thực tế ở các nước tư bản, Hiến pháp và pháp luật khá ổn định. Bởi vậy dù đảng tư sản này hay đảng tư sản khác cầm quyền, hoặc liên minh này hay liên minh khác cầm quyền thì Hiến pháp và pháp luật hầu như không thay đổi lớn. Tất cả các chính đảng đều phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật. Đảng Cộng sản, theo Hiến pháp, pháp luật tư sản, được tồn tại và hoạt động trong xã hội, song hoạt động của Đảng không được vượt quá những quy định của Hiến pháp và pháp luật”[14].

ThS. Trần Việt Dũng

Trường Đại học Luật, Đại học Huế

[1] Wolfgang Müller, “Parties and the Institutional Framework,” in Kurt Richard Luther and Ferdinand Müller-Rommel, eds., Political Parties in the New Europe: Political and Analytical Challenges (New York: Oxford University Press, 2002), 262.

[2] Xem: Điều 1 Luật về đảng chính trị.

[3] Xem: Điều 2 Luật về đảng chính trị.

[4] Xem: Điều 10 Luật về đảng chính trị.

[5] Xem: Điều 31d Luật về đảng chính trị.

[6] Donald P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 2^nd ed., Durham: Duke University Press, 1997, pp. 217-24.

[7] Thilo Rensmann, "Procedure Fairness in a Militant Democracy: The "Uprising of the Decent" Fails Before the Federal Constitutional Court," German Law Journal, Vol. 4, No.11, 2003, pp. 1117-36.

[8] Xem: Khoản 1 Điều 27 Luật bầu cử liên bang

[13] Tháng 7/1991, Tòa án Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ quyết định giải thể Liên minh Đảng Cộng sản Thổ Nhĩ Kỳ (TBKP) với lý do tên của đảng có cụm từ “cộng sản”, đó là chống lại luật pháp Thổ Nhĩ Kỳ, và nó đã khuyến khích chủ nghĩa ly khai và phân chia dân tộc Thổ Nhĩ Kỳ. ECtHR đã tuyên bố Tòa án Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ đã vi phạm Điều 11 của Công ước châu Âu về nhân quyền. Bởi vì không có bất kỳ bằng chứng cụ thể cho thấy rằng trong việc lựa chọn để gọi tên riêng của mình là “cộng sản”, các TBKP đã chọn cho một chính sách thể hiện mối đe dọa thực sự cho xã hội và nhà nước Thổ Nhĩ Kỳ. Xem: Mustafa Koçak & Esin Örücü, “Dissolution of Political Parties in the Name of Democracy: Cases from Turkey and the European Court of Human Rights” European Public Law, Vol. 9(3), 2003, pp. 399-423.

[14] Nguyễn Văn Giang và Đinh Ngọc Giang (đồng chủ biên), Thực hiện nguyên tắc đảng hoạt động trong khuôn khổ hiến pháp và pháp luật ở Việt Nam giai đoạn hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2011, trang 30 - 31.