Abstract: The article puts forth studies on the necessity of feedback mechanisms from public service users; evaluates the real law situation and law enforcement on this mechanism on the basis of two areas of health and education; and proposes five groups of solutions to improve the feedback mechanisms from publicservice users.

1. Sự cần thiết xây dựng cơ chế phản hồi của người sử dụng dịch vụ sự nghiệp công

Dịch vụ công là dịch vụ phục vụ nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân vì lợi ích chung của xã hội, do Nhà nước có trách nhiệm cung ứng cho xã hội (Nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc ủy quyền cho khu vực tư) theo nguyên tắc công bằng và hiệu quả. Trong đó, dịch vụ sự nghiệp công (DVSNC) là một loại dịch vụ công hướng đến phục vụ các nhu cầu cơ bản về phát triển cá nhân con người, bao gồm các dịch vụ phục vụ phát triển trí lực, thể lực của cá nhân, phát triển xã hội.

Đối với việc phát triển DVSNC ở Việt Nam hiện nay, thực hiện chủ trương của Đảng “con người là chủ thể, nguồn lực chủ yếu và là mục tiêu của sự phát triển”[1], quản lý nhà nước về DVSNC đã và đang đặt ra nhiều thách thức lớn. Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành nhiều nghị quyết về vấn đề này, một mặt khẳng định chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa DVSNC, mặt khác, đưa ra những định hướng đổi mới đơn vị sự nghiệp công, như: Thông báo kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị; Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương VII (khóa XI)… Trong bối cảnh hiện nay, việc cung ứng DVSNC ở Việt Nam vẫn chủ yếu do Nhà nước đảm nhận, theo thống kê của Bộ Nội vụ đến tháng 6/2014, cả nước có trên 50.000 đơn vị sự nghiệp công lập; số lượng viên chức là 1.995.414 người. Thực tế trên cho thấy, trong nền kinh tế thị trường, khi DVSNC do khu vực tư cung ứng chiếm tỷ lệ không cao, quy mô nhỏ, mà việc cung ứng của các đơn vị sự nghiệp công lại gần như chiếm vị trí độc quyền, để nâng cao chất lượng DVSNC, không thể chỉ dựa vào các công cụ thanh tra, kiểm tra, giám sát từ phía Nhà nước. Việc hoàn thiện cơ chế phản hồi của khách hàng là vấn đề rất cấp thiết hiện nay. Phản hồi của người sử dụng DVSNC thường thể hiện dưới ba hình thức: Tham gia xây dựng thể chế cung ứng DVSNC; phản hồi về cách thức cung ứng và chất lượng DVSNC; khiếu nại về DVSNC.

Để xây dựng cơ chế phản hồi của khách hàng sử dụng DVSNC, các quốc gia thường quan tâm giải quyết các vấn đề sau:

(i) Xây dựng và công khai các tiêu chuẩn DVSNC;

(ii) Công khai, minh bạch các thủ tục tiếp cận DVSNC;

(iii) Đa dạng cách lấy ý kiến khách hàng như: Lập hộp thư góp ý của khách hàng; thông báo công khai số điện thoại hoặc email để khách hàng kiến nghị; công chức, viên chức tiếp xúc với khách hàng phải đeo biển có ghi tên, đơn vị công tác, mã số…; mở các cuộc thăm dò ý kiến khách hàng; bố trí lịch tiếp công dân của thủ trưởng cơ quan, tổ chức cung ứng dịch vụ công…

(iv) Xây dựng một cơ chế giải quyết khiếu nại dễ dàng tiếp cận đối với người sử dụng; vận hành đơn giản, quy định rõ trách nhiệm và thủ tục; công khai và được phổ biến rộng rãi trong công chúng; giải quyết khiếu nại nhanh chóng minh bạch kết quả xử lý; có thể thiết lập cơ chế điều tra khiếu nại độc lập; bảo vệ người khiếu nại, chống việc trù dập.

2. Thực trạng cơ chế phản hồi của người sử dụng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam hiện nay

2.1. Những kết quả đạt được

Theo lý thuyết của Hirschman, đứng trước dịch vụ, sản phẩm không đáp ứng yêu cầu về chất lượng khách hàng có hai lựa chọn là “khiếu nại” và “từ bỏ” hoặc vừa “khiếu nại”, vừa “từ bỏ”[2]. Từ sau đổi mới đến nay, với chủ trương xã hội hóa dịch vụ công, các DVSNC do khu vực tư cung ứng đã ngày càng được mở rộng hơn, đáp ứng phần nào nhu cầu đa dạng của các đối tượng khách hàng. Khi chất lượng DVSNC do đơn vị sự nghiệp công cung ứng không đáp ứng được yêu cầu, một bộ phận khách hàng chuyển sang sử dụng DVSNC do khu vực tư cung ứng hoặc sử dụng DVSNC ở nước ngoài để thay thế DVSNC. Bộ phận này không lớn và tập trung ở những đối tượng có điều kiện về kinh tế. Phần còn lại là đại đa số người dân không hài lòng với chất lượng dịch vụ nhưng không có sự lựa chọn khác hoặc không đủ khả năng để đánh giá chất lượng dịch vụ nên yên tâm sử dụng. Khi không hài lòng về chất lượng DVSNC, mỗi bộ phận khách hàng có những cách phản hồi khác nhau hoặc là từ bỏ không khiếu nại; hoặc chấp nhận và khiếu nại; hoặc vừa từ bỏ vừa khiếu nại. Lựa chọn cách phản ứng nào phụ thuộc rất lớn vào nhận thức và sự hoàn thiện của cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC.

Nghiên cứu về cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC có thể thấy:

- Về xây dựng và công khai tiêu chuẩn DVSNC: Trong thời gian qua, cùng với quá trình xã hội hóa DVSNC, các tiêu chuẩn DVSNC đã được xây dựng ở nhiều lĩnh vực như giáo dục, khoa học, công nghệ... nhưng các tiêu chuẩn này, nhìn chung được quy định theo những quy chuẩn của quản lý nhà nước, nên bước đầu đem lại những chuẩn mực trong quản lý nhà nước về chất lượng DVSNC. Đặc biệt trong lĩnh vực y tế, Bộ Y tế đã ban hành Thông tư số 19/2013/TT-BYT ngày 12/7/2013 hướng dẫn quản lý chất lượng dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh tại bệnh viện với nguyên tắc “Lấy người bệnh làm trung tâm”. Tiếp đó, ngày 18/11/2016, Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành Bộ tiêu chí chất lượng bệnh viện Việt Nam (phiên bản 2.0) kèm theo Quyết định số 6858/QĐ-BYT, gồm 83 tiêu chí cụ thể về chỉ dẫn, đón tiếp, hướng dẫn cho người bệnh; điều kiện cơ sở vật chất cho người bệnh; điều kiện chăm sóc người bệnh... Bộ tiêu chí này có ưu điểm là rất dễ dàng đánh giá cho đối tượng sử dụng dịch vụ, nên việc sử dụng trong lộ trình thực hiện Đề án giảm tải bệnh viện giai đoạn 2013 - 2020 đã và đang đem lại những thay đổi quan trọng về chất lượng dịch vụ khám, chữa bệnh tại các bệnh viện.

- Xây dựng và công khai thủ tục tiếp cận DVSNC: Thực hiện chủ trương chung về cải cách hành chính, các thủ tục tiếp cận dịch vụ công đã có những thay đổi đáng kể về tính minh bạch, đơn giản, dễ tiếp cận. Chẳng hạn, thủ tục tiếp cận các đề tài khoa học cấp nhà nước, cấp bộ theo hình thức đấu thầu; thủ tục tiếp cận dịch vụ giáo dục mầm non, tiểu học, thể thao... cũng đã và đang hướng tới minh bạch hóa, phần nào hạn chế những chi phí không chính thức khi tiếp cận dịch vụ.

- Đa dạng cách lấy ý kiến khách hàng: Để không ngừng nâng cao chất lượng DVSNC, các cơ quan quản lý nhà nước và các đơn vị trực tiếp cung ứng DVSNC thời gian qua đã rất coi trọng việc mở rộng các hình thức tiếp nhận ý kiến phản hồi của người dân về chất lượng DVSNC. Đối với các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công, đa dạng cách lấy ý kiến của khách hàng chính là việc thực hiện Kết luận số 65-KL/TW ngày 04/02/2012 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về việc tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị (khóa VIII) về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở; Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập… Trên cơ sở đó, nhiều hình thức tiếp nhận ý kiến phản hồi của nhân dân về dịch vụ công nói chung và DVSNC nói riêng đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện, mang lại niềm tin cho xã hội. Chẳng hạn, việc công bố số điện thoại, email, trang cá nhân của lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước, số điện thoại đường dây nóng, lịch tiếp công dân tại các đơn vị cung cấp DVSNC; gặp mặt, đối thoại trực tiếp với người sử dụng dịch vụ... Đặc biệt, theo yêu cầu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, hình thức khảo sát chỉ số hài lòng của người dân về dịch vụ công nói chung trong đó có DVSNC do các đơn vị sự nghiệp công cung ứng đã mang lại những thay đổi quan trọng trong tư duy về mối quan hệ giữa Nhà nước, cá nhân và tổ chức sử dụng dịch vụ công. Mục tiêu của Chương trình là đến năm 2020, có trên 80% người dân hài lòng về dịch vụ y tế, giáo dục do các đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng. Thực hiện yêu cầu này, thời gian qua, các ngành y tế, giáo dục đã ban hành nhiều văn bản tổ chức thực hiện[3].

- Về cơ chế giải quyết khiếu nại: Hiện nay, khi khách hàng sử dụng các DVSNC, do đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng, mà bị xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp thì có thể sử dụng quyền khiếu nại hoặc khiếu kiện tới các chủ thể có thẩm quyền theo Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định số 75/2015/NĐ-CP và Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Theo đó, các quyết định, hành vi của các chủ thể trong đơn vị sự nghiệp công lập được gọi chung là các quyết định hành chính, hành vi hành chính và thủ tục giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện này được áp dụng chung với thủ tục giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Còn khi có tranh chấp về quyền và nghĩa vụ giữa chủ thể sử dụng với cá nhân, tổ chức cung ứng DVSNC do khu vực tư cung ứng thì giải quyết bằng thủ tục tố tụng dân sự.

Thực tế trên cho thấy, các nội dung trong cơ chế phản hồi của khách hàng về sử dụng DVSNC đã hình thành tương đối đồng bộ và đang ngày càng hoàn thiện nhằm nâng cao chất lượng DVSNC.

2.2. Những tồn tại và nguyên nhân

Bên cạnh những kết quả đạt được như trên, cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC cũng còn bộc lộ không ít bất cập:

- Các tiêu chuẩn về DVSNC trong nhiều lĩnh vực còn thiếu rõ ràng, minh bạch và người sử dụng dịch vụ khó kiểm soát.

- Thủ tục tiếp cận DVSNC công do các đơn vị sự nghiệp công cung ứng vẫn còn khá phức tạp và thiếu tính minh bạch. Các chi phí phi chính thức khi tiếp cận dịch vụ sự nghiệp công này vẫn tồn tại, gây ra tình trạng mất công bằng và bức xúc trong dư luận.

- Các hình thức phản hồi về DVSNC đã được bổ sung ngày càng đầy đủ nhưng vẫn còn hình thức, chưa thu hút được các ý kiến phản hồi của người dân; cơ chế phản hồi còn chậm trễ; quyền lợi của người phản hồi chưa được bảo vệ hiệu quả… Tư duy ban phát trong cung cấp DVSNC dẫn đến thái độ cửa quyền, hách dịch đối với người sử dụng dịch vụ trong các đơn vị sự nghiệp công vẫn còn tồn tại.

- Cơ chế giải quyết khiếu nại về DVSNC đối với dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng còn rất nhiều phiền hà, chưa hiệu quả và chưa đem lại niềm tin cho người có quyền và lợi ích bị xâm phạm.

Những tồn tại trên có thể được lý giải bởi các nguyên nhân sau:

Thứ nhất, tư duy độc quyền cung ứng DVSNC thời tập trung quan liêu bao cấp vẫn còn tồn tại trong cơ chế quản lý các đơn vị sự nghiệp công hiện nay, thể hiện trong cơ chế quản lý biên chế, tài chính, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chủ quản với đơn vị sự nghiệp công. Cơ chế này tồn tại làm cho các đơn vị sự nghiệp công thiếu động lực nâng cao chất lượng DVSNC trong cạnh tranh với các DVSN ở khu vực tư nhân. Đồng thời, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công cũng vì thế mà không được củng cố và đề cao, mất đi sức ép quan trọng đối với các tổ chức này trong việc nâng cao chất lượng DVSNC. Tư duy độc quyền chính là nguyên nhân của tình trạng hách dịch, cửa quyền trong cung ứng DVSNC; tình trạng thiếu minh bạch về trình tự thủ tục làm tăng chi phí không chính thức của chủ thể sử dụng DVSNC.

Với các cơ quan quản lý nhà nước về DVSNC, là chủ thể chịu trách nhiệm về DVSNC thuộc ngành, lĩnh vực nhất định. Khi tư duy độc quyền về cung ứng DVSNC vẫn còn tồn tại, thì việc chủ động hoàn thiện cơ chế phản hồi của chủ thể sử dụng DVSNC trong việc xây dựng kế hoạch, chính sách, tiêu chuẩn về DVSNC cũng chưa được chú trọng.

Thứ hai, nhận thức về chất lượng DVSNC của nhân dân nhìn chung còn hạn chế. Việc giám sát chất lượng DVSNC để có những phản hồi, khiếu nại gặp nhiều khó khăn. Lý do quan trọng là do đặc thù của DVSNC là những hoạt động chuyên môn, để đánh giá cần những người thực sự có chuyên môn về ngành, lĩnh vực đó. Trong khi cơ chế giải quyết khiếu nại của các đơn vị sự nghiệp công lập nhiều khi chưa rõ ràng, minh bạch, thậm chí còn có hiện tượng bao che trong xử lý, làm cho người sử dụng nghi ngờ về chất lượng DVSNC. Tình trạng hành hung bác sỹ ở một số bệnh viện công thời gian qua là một minh chứng quan trọng cho nhận định này.

Thêm vào đó, việc hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng DVSNC, nhưng lại tiếp cận từ góc độ chủ thể quản lý, chưa xuất phát từ những yêu cầu mà người sử dụng dịch vụ phải được đáp ứng khi sử dụng dịch vụ (ngoại trừ tiêu chuẩn chất lượng bệnh viện do Bộ Y tế ban hành) là nguyên nhân làm cho đối tượng sử dụng gặp khó khăn trong phản hồi về DVSNC.

Thứ ba, việc áp dụng cơ chế giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước vào các đơn vị sự nghiệp công là không phù hợp, gây ra nhiều khó khăn, chậm trễ không cần thiết, ảnh hưởng đến niềm tin của khách hàng. Hơn nữa, cùng là cơ chế giải quyết khiếu nại nhưng đối với DVSNC do khu vực tư cung ứng lại giải quyết bằng thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự là không bình đẳng. Mặc dù, việc khiếu nại các quyết định, hành vi của đơn vị cung ứng DVSNC với khách hàng giải quyết bằng thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự là phù hợp. Khi đó, chủ thể cung ứng và chủ thể sử dụng dịch vụ đều bình đẳng tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Cơ chế này mang lại niềm tin cho người khiếu nại, nhưng đơn vị sự nghiệp công lập lại không được áp dụng. Điều này không phù hợp với mục tiêu của quá trình xã hội hoá là tạo ra sự cạnh tranh bình đẳng giữa công và tư.

3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phản hồi của người sử dụng dịch vụ sự nghiệp công

Từ những phân tích trên có thể thấy, việc hoàn thiện cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:

Thứ nhất, việc hoàn thiện cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC phải trở thành mục tiêu, động lực thường xuyên của các cơ quan quản lý cũng như các đơn vị sự nghiệp công. Điều này chỉ có thể có được khi các cơ quan, tổ chức này phải là những chủ thể chịu trách nhiệm về chất lượng DVSNC. Vì vậy, cần hoàn thiện pháp luật xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về dịch vụ công cũng như các đơn vị cung ứng DVSNC. Tách bạch trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước với các đơn vị sự nghiệp công, xoá bỏ chế độ chủ quản của cơ quan quản lý nhà nước với đơn vị sự nghiệp công. Từ đó, tiếp tục hoàn thiện cơ chế tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công, đẩy mạnh xã hội hóa DVSNC và cạnh tranh công - tư trong cung ứng dịch vụ.

Thứ hai, nâng cao nhận thức của toàn xã hội về trách nhiệm cung ứng DVSNC của Nhà nước như là trách nhiệm bảo đảm các quyền về an sinh xã hội, quyền về văn hóa - xã hội… của công dân. Nhà nước công bố những cam kết về tiêu chuẩn DVSNC với toàn xã hội. Hoàn thiện các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong cung ứng DVSNC theo hướng Nhà nước là chủ thể chịu trách nhiệm và công dân là người có quyền được hưởng DVSNC đảm bảo chất lượng. Từ đó, tăng cường tính chủ động của công dân trong phản hồi về DVSNC.

Thứ ba, đơn giản hóa và minh bạch các thủ tục tiếp cận DVSNC, hạn chế những phát sinh tiêu cực trong quá trình này. Đồng thời, hoàn thiện và công bố công khai các tiêu chuẩn chất lượng DVSNC làm cơ sở cho công tác thanh, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cũng như quyền giám sát của nhân dân.

Thứ tư, tăng cường tính hiệu quả của các hình thức lấy ý kiến của người sử dụng DVSNC. Hoàn thiện cơ chế xác định chỉ số hài lòng của người sử dụng DVSNC, tránh tình trạng thực hiện một cách hình thức như đang diễn ra ở một số các DVSNC làm giảm lòng tin của nhân dân. Hơn nữa, trong điều kiện việc cung cấp DVSNC vẫn còn mang tính độc quyền thì việc lấy ý kiến của khách hàng cần có cơ chế để khách hàng được bảo vệ khỏi sự trù dập của đơn vị cung ứng.

Thứ năm, xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại phù hợp đối với đơn vị sự nghiệp công với tính chất là một đơn vị cung ứng dịch vụ: Đây là giải pháp cần thiết trong bối cảnh nâng cao tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công. Giải pháp này giúp các đơn vị sự nghiệp công chủ động xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả, tạo niềm tin cho khách hàng.

Thứ sáu, đẩy mạnh việc xã hội hoá DVSNC, thúc đẩy cạnh tranh công - tư: Đây là giải pháp quan trọng, tạo sức ép mạnh mẽ nâng cao chất lượng DVSNC tại các đơn vị sự nghiệp công. Khi đó, nhu cầu hướng đến thỏa mãn tốt nhất các yêu cầu của khách hàng, buộc các đơn vị sự nghiệp công phải hoàn thiện cơ chế phản hồi của người sử dụng DVSNC như là điều kiện sống còn của tổ chức.

TS. Vũ Ngọc Hà & TS. Trần Thị Thanh Mai

Học viện Hành chính Khu vực I

Tài liệu tham khảo:

[1]. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.

[2]. PGS. TS. Nguyễn Hồng Sơn (2010), Lý thuyết của Hirschman về cơ chế phản hồi trong nền kinh tế thị trường và một số hàm ý cho việc phát triển dịch vụ công ở Việt Nam, Tạp chí khoa học, nguồn: https://js.vnu.edu.vn/EAB/article/view/879.

[3]. Xem thêm: Quyết định số 4939/QĐ-BYT ngày 15/9/2016 của Bộ trưởng Bộ Y tế phê duyệt Kế hoạch triển khai Đề án đo lường sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ y tế công, giai đoạn 2016 - 2020; Quyết định số 2329/QĐ-BGDĐT ngày 11/7/2017 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Bộ công cụ khảo sát và tài liệu hướng dẫn triển khai đo lường sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ giáo dục công.