1. Thực trạng pháp luật về thực hiện biện pháp áp giải người vi phạm theo thủ tục hành chính thuộc chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của bộ đội biên phòng

Bộ đội biên phòng là lực lượng vũ trang nhân dân của Đảng, của Nhà nước, là một thành phần của Quân đội nhân dân Việt Nam, làm nòng cốt, chuyên trách quản lý, bảo vệ chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh, trật tự biên giới quốc gia trên đất liền, các hải đảo, vùng biển và tại các cửa khẩu theo phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, trong đó, có thẩm quyền xử phạt các vi phạm hành chính (VPHC) và áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC, trong đó có biện pháp áp giải người vi phạm theo thủ tục hành chính (TTHC). Cùng với đó, áp giải người vi phạm theo TTHC cũng là một trong hai biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC được quy định tại Luật xử lý VPHC năm 2012 nhằm tạo cơ sở pháp lý cho người có thẩm quyền xử lý VPHC thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình và bảo đảm cho việc xử lý VPHC nghiêm minh, đúng quy định của pháp luật. Để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành biện pháp này, ngày 02/10/2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 112/2013/NĐ-CP quy định hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp tạm giữ người, áp giải người vi phạm theo TTHC và quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất (Nghị định số 112/2013/NĐ-CP). Theo đó, chiến sĩ Bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ được thực hiện việc áp giải người vi phạm theo TTHC. Khi thực hiện áp giải, chiến sĩ Bộ đội biên phòng phải tuân thủ nghiêm ngặt quy định pháp luật về việc áp giải người vi phạm theo TTHC. Thực tiễn thực hiện các quy định nêu trên cơ bản là thuận lợi, cơ bản đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của lực lượng Bộ đội Biên phòng; tuy nhiên cũng đã nảy sinh một số khó khăn, vướng mắc nhất định, cụ thể như sau:

Một là, chưa có sự phân biệt rõ ràng, rành mạch giữa biện pháp áp giải người vi phạm theo TTHC với dẫn giải người vi phạm. Thực tiễn cho thấy, các VPHC diễn ra tại địa bàn quản lý của bộ đội biên phòng có số lượng tương đối lớn (chỉ tính riêng trong 04 tháng đầu năm 2015, các đơn vị bộ đội biên phòng đã tiến hành xử phạt VPHC 748 vụ với 1.445 đối tượng; trong đó, phạt tiền 513 vụ với 1.272 đối tượng, thu nộp ngân sách nhà nước 3.462.550.000 VNĐ, bàn giao cho các cơ quan chức năng xử lý theo quy định pháp luật 1.875 vụ với 3.867 đối tượng); chủ yếu các vi phạm này diễn ra ở những điểm cách xa đồn biên phòng như tại đường mòn biên giới, trên sông, suối biên giới hoặc trên vùng biển thuộc thẩm quyền hoặc những nơi có địa hình hiểm trở hay diễn ra vào ban đêm. Riêng đối với các vi phạm pháp luật về xuất, nhập cảnh của công dân nước tiếp giáp, bộ đội biên phòng tiến hành xử lý theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế song phương đã được ký kết rồi trao trả cho công an nước láng giềng. Ngược lại, với vi phạm pháp luật về xuất, nhập cảnh, cư trú trái phép ở bên kia biên giới của người Việt Nam, bộ đội biên phòng thực hiện việc tiếp nhận từ cơ quan có thẩm quyền của nước láng giềng. Để đưa các đối tượng vi phạm về đơn vị bộ đội biên phòng xử lý theo thẩm quyền hoặc chuyển giao cho cơ quan chức năng xử lý theo quy định của pháp luật; việc tiếp nhận công dân Việt Nam từ cơ quan có thẩm quyền của nước láng giềng hay tiến hành các hoạt động cần thiết rồi trao trả đối tượng vi phạm cho công an nước láng giềng, cán bộ, chiến sĩ bộ đội biên phòng luôn phải tiến hành các biện pháp cần thiết, trong đó có biện pháp dẫn giải người vi phạm.

Dẫn giải người vi phạm không chỉ là một trong những hoạt động thuộc quy trình xử lý VPHC của các đơn vị bộ đội biên phòng, mà còn được thực hiện trong nhiều trường hợp khác và thường do người có thẩm quyền xử phạt VPHC tiến hành, xuất phát từ thực tiễn khách quan như đặc thù về địa bàn quản lý, về tính chất, đặc điểm của các VPHC và yêu cầu bảo đảm xử lý VPHC (không để đối tượng vi phạm bỏ trốn, tẩu tán, tiêu hủy tang vật, phương tiện vi phạm)… Quá trình thực hiện hoạt động dẫn giải người vi phạm có vận dụng tổng hợp các biện pháp công tác biên phòng, đặc biệt là vũ trang, trinh sát, vận động quần chúng và có thể sử dụng các loại công cụ, phương tiện hỗ trợ trong trường hợp cần thiết. Do đó, dẫn giải người vi phạm có nhiều điểm tương đồng với biện pháp áp giải người vi phạm theo TTHC về mục đích, cách thức tiến hành nên thực tế đã dẫn đến tình trạng có sự đồng nhất trong cách hiểu và áp dụng hai biện pháp này. Tuy nhiên, xét dưới phương diện pháp lý, theo chúng tôi, giữa hai biện pháp này có sự khác nhau về nội dung, hình thức và thủ tục pháp lý. Nếu "dẫn giải người vi phạm" được hiểu là hoạt động do bất kỳ cá nhân, tổ chức nào tiến hành để đưa người vi phạm đến giao cho người có thẩm quyền tạm giữ người theo TTHC. Trong khi đó, áp giải người vi phạm theo TTHC đòi hỏi phải tuân thủ quy định pháp luật về nguyên tắc, thẩm quyền, trường hợp áp dụng, thủ tục thực hiện một cách chặt chẽ. Còn dưới góc độ khoa học Luật hành chính, áp giải người vi phạm theo TTHC là biện pháp cưỡng chế hành chính thuộc nhóm các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC, được thực hiện thông qua hoạt động ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật (quyết định áp giải người vi phạm theo TTHC và các loại biên bản), còn dẫn giải người vi phạm xét về bản chất cũng biện pháp cưỡng chế hành chính, mặc dù chưa được thừa nhận chung nhưng có thể phân loại và sắp xếp vào nhóm các biện pháp phòng ngừa hành chính (phòng ngừa hành vi chống người thi hành công vụ, bỏ trốn, trốn tránh việc xử lý).

Hai là, quy định về thủ tục áp giải người vi phạm chưa cụ thể, rõ ràng; một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn hoạt động của bộ đội biên phòng. Điều 26 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP chưa thể hiện được toàn bộ thủ tục thực hiện việc áp giải như tên gọi của điều luật này. Quy định về ra quyết định áp giải người vi phạm; giao nhận người bị áp giải (kèm theo biên bản giao, nhận); lập biên bản áp giải; lập biên bản về việc người vi phạm bỏ trốn được thể hiện ở các chương, mục khác nhau, dẫn đến nảy sinh cách hiểu không thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, hệ thống biểu mẫu trong xử phạt VPHC lại thiếu hoặc chưa đầy đủ, hoàn thiện các mẫu quyết định áp giải người vi phạm, biên bản áp giải, biên bản giao nhận người VPHC bị áp giải, biên bản về việc người bị áp giải bỏ trốn. Nếu sử dụng các mẫu văn bản như biên bản bàn giao người bị tạm giữ theo TTHC và biên bản giao nhận thì nội dung không phù hợp với quy định về lập biên bản áp giải. Có ý kiến cho rằng, thủ tục áp giải bắt đầu bằng việc người có thẩm quyền ra quyết định về việc áp giải người vi phạm theo TTHC bằng văn bản theo khoản 3 Điều 3 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP. Khi tiến hành áp giải, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thực hiện việc áp giải phải tiến hành các hoạt động được quy định từ Điều 26 đến Điều 29 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP. Trong khi đó, một số ý kiến khác lại cho rằng, thủ tục thực hiện việc áp giải chỉ gồm các quy định từ Điều 26 đến Điều 29 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP, trong đó, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thực hiện việc áp giải chỉ cần lập biên bản áp giải có cả nội dung giao nhận như quy định tại Điều 28 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP hoặc chỉ cần lập biên bản giao, nhận người bị áp giải.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 24 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP, bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ thực hiện việc áp giải người vi phạm khi người đó không tự nguyện chấp hành yêu cầu của người có thẩm quyền và thuộc các trường hợp như bị tạm giữ người theo TTHC; đưa trở lại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc; người bị trục xuất không tự giác chấp hành quyết định xử phạt trục xuất hoặc có hành vi chống đối, bỏ trốn. Do bộ đội biên phòng không có thẩm quyền quyết định phạt trục xuất nên không thể áp giải người vi phạm trong trường hợp này. Việc đưa người bỏ trốn trở lại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc có thể xảy ra, nhưng chủ yếu là dẫn giải và bàn giao cho cơ quan công an cấp huyện, không thực hiện các thủ tục khác, nhất là thủ tục được quy định tại khoản 2 Điều 27 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP là “đến địa điểm thực hiện áp giải phải mời đại diện chính quyền địa phương nơi người bị áp giải cư trú hoặc đang bị quản lý, đại diện cơ quan, tổ chức nơi người bị áp giải làm việc, học tập và người chứng kiến”.

Ba là, về thẩm quyền thực hiện việc áp giải người vi phạm theo TTHC. Theo quy định pháp luật, để thực hiện biện pháp áp giải người vi phạm, chiến sĩ bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ phải ban hành quyết định áp giải người vi phạm theo TTHC bằng văn bản và phải giao cho người bị áp giải một bản. Tuy nhiên, nếu ban hành quyết định trong trường hợp địa điểm phát hiện vi phạm xa đơn vị thì quyết định này chưa phát huy được hiệu lực pháp lý cao vì không có dấu đơn vị. Còn trường hợp việc áp giải người vi phạm từ đơn vị bộ đội biên phòng đến cơ quan, đơn vị có thẩm quyền giải quyết vụ việc (với các vi phạm không thuộc thẩm quyền giải quyết của bộ đội biên phòng); chuyển vụ việc vi phạm từ cấp đồn biên phòng lên cấp trên giải quyết hoặc áp giải người vi phạm ra khu vực sát đường biên giới để trao trả cho cơ quan có thẩm quyền nước láng giềng, thì việc chiến sĩ bộ đội biên phòng ban hành quyết định áp giải người vi phạm và tổ chức thực hiện là chưa phù hợp với thực tiễn công tác tổ chức, chỉ huy, điều hành của các đơn vị bộ đội biên phòng và công tác đối ngoại.

2. Một số kiến nghị, đề xuất

Để khắc phục các vướng mắc nêu trên và phát huy hiệu quả của biện pháp áp giải người vi phạm theo TTHC trong thực tiễn hoạt động của bộ đội biên phòng, bảo đảm đúng đối tượng, đúng thủ tục, đúng thẩm quyền, theo chúng tôi, trong thời gian tới cần thực hiện một số công việc sau:

- Đề nghị các cơ quan, đơn vị có liên quan xây dựng trình lãnh đạo Bộ Quốc phòng ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể, rõ ràng thủ tục áp dụng biện pháp áp giải người vi phạm, bao gồm trình tự các bước cần thực hiện trong quá trình áp giải; đồng thời, đề xuất ban hành bổ sung các mẫu biểu về áp giải người vi phạm theo TTHC cho phù hợp với thực tiễn hoạt động của các đơn vị trong quân đội nhân dân, trong đó có việc thực hiện biện pháp áp giải người vi phạm theo TTHC của bộ đội biên phòng. Bộ Tư lệnh bộ đội biên phòng thường xuyên quan tâm, chú trọng đến việc tổ chức các hội nghị, hội thảo, tọa đàm phổ biến, quán triệt, tập huấn chuyên sâu Luật Xử lý VPHC năm 2012 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trong đó có các quy định về áp giải người vi phạm theo TTHC cho cán bộ, chiến sĩ bộ đội biên phòng (sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp không giữ chức vụ từ đội trưởng, trạm trưởng, đội phó, trạm phó trở lên). Nội dung phổ biến, quán triệt, tập huấn cần đi sâu làm rõ sự khác biệt giữa áp giải người vi phạm theo TTHC với dẫn giải người vi phạm, trình tự thực hiện và phương pháp soạn thảo quyết định và các biên bản về áp giải người vi phạm theo TTHC.

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về áp giải người vi phạm theo TTHC cho phù hợp thực tiễn công tác đấu tranh, xử lý VPHC của bộ đội biên phòng, trong đó cần có giải thích chính thức về thuật ngữ “áp giải người vi phạm theo TTHC”, tránh cách hiểu không đúng, nhầm lẫn biện pháp này với dẫn giải người vi phạm hoặc biện pháp “dẫn giải” trong tố tụng hình sự, thi hành án hình sự; bổ sung trường hợp về người không tự nguyện chấp hành yêu cầu của người có thẩm quyền là người thực hiện hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hóa, hàng cấm qua biên giới; người vi phạm quy chế biên giới; người thực hiện hành vi VPHC ở nơi cách xa đơn vị bộ đội biên phòng và bổ sung thẩm quyền các chức danh quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 40 Luật xử lý VPHC năm 2012, gồm: Đội trưởng các đội công tác đồn biên phòng, trạm trưởng Trạm kiểm soát biên phòng; đồn trưởng Đồn biên phòng, hải đội trưởng Hải đội biên phòng, chỉ huy trưởng Tiểu khu biên phòng, chỉ huy trưởng biên phòng cửa khẩu cảng; chỉ huy trưởng bộ đội biên phòng cấp tỉnh, hải đoàn trưởng hải đoàn biên phòng trực thuộc Bộ Tư lệnh bộ đội biên phòng và cấp phó của những người này để đảm bảo việc áp dụng biện pháp áp giải người vi phạm trong trường hợp cần thiết trên cơ sở quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định.

- Về quy định thủ tục thực hiện việc áp giải cũng cần làm rõ sự khác biệt giữa thủ tục thực hiện thẩm quyền của chiến sĩ Bộ đội Biên phòng đang thi hành công vụ và của cấp đội với thủ tục thực hiện thẩm quyền của người chỉ huy ở cấp đồn biên phòng và cấp biên phòng tỉnh. Cụ thể là, chiến sĩ bộ đội biên phòng, đội trưởng các đội công tác đồn biên phòng, trạm trưởng Trạm kiểm soát biên phòng chỉ thực hiện thẩm quyền trong trường hợp địa điểm phát hiện hành vi vi phạm ở xa đơn vị bộ đội biên phòng, địa hình hiểm trở, điều kiện khí hậu, thời tiết không thuận lợi và đối tượng vi phạm có thể lợi dụng để bỏ trốn. Thủ tục thực hiện thẩm quyền của những người này không cần phải ra quyết định áp giải người vi phạm và không cần “đến địa điểm thực hiện áp giải mời đại diện chính quyền địa phương nơi người bị áp giải cư trú hoặc đang bị quản lý, đại diện cơ quan, tổ chức nơi người bị áp giải làm việc, học tập và người chứng kiến”. Việc mời người chứng kiến là cần thiết nhưng phải trong những trường hợp có thể.

- Việc áp giải người vi phạm từ đơn vị bộ đội biên phòng để chuyển giao người vi phạm cho cơ quan, đơn vị có thẩm quyền; cho cơ quan có thẩm quyền của nước tiếp giáp hay tiếp nhận người Việt Nam vi phạm pháp luật được cơ quan có thẩm quyền của nước tiếp giáp trao trả phải do người chỉ huy ở cấp đồn biên phòng và cấp biên phòng tỉnh ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định áp giải người vi phạm. Việc thực hiện áp giải chỉ cần có người chứng kiến, không cần mời đại diện chính quyền địa phương nơi người bị áp giải cư trú hoặc đang bị quản lý, đại diện cơ quan, tổ chức nơi người bị áp giải làm việc, học tập chứng kiến việc áp giải.

- Về phương diện kỹ thuật lập quy, đề nghị cần thiết kế, bố cục lại nội dung các quy định từ Điều 26 đến Điều 29 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP cho hợp lý hơn, có thể chia thủ tục thực hiện việc áp giải người vi phạm theo TTHC thành ba giai đoạn: Trước khi áp giải, trong khi áp giải và kết thúc việc áp giải; tách quy định về xử lý trường hợp người bị áp giải có hành vi chống đối, bỏ trốn thành một điều riêng.

ThS. Trần Minh Nguyệt

Khoa Pháp luật, Học viện Biên phòng