Hiến pháp năm 2013 sau một thời gian triển khai thi hành đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, bước đầu lan tỏa những tư tưởng, tinh thần, giá trị cốt lõi để tạo tiền đề quan trọng thực hiện công cuộc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn hiện nay. Trong quá trình thi hành Hiến pháp năm 2013, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã khẳng định được vị trí, vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân. Tuy nhiên, về tổ chức và hoạt động Quốc hội cũng bộc lộ vướng mắc, bất cập, đã ảnh hưởng không nhỏ đến bộ máy nhà nước, hiệu quả hoạt động của Nhà nước, cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của mọi cá nhân, tổ chức. Vì vậy, việc tiếp tục hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 là nhiệm vụ cấp bách, cần thiết.

Trong Hiến pháp năm 2013, Quốc hội tiếp tục được quy định là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam như Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 1992, Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 không còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Về vị trí, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân; Quốc hội cũng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thể hiện qua quy định tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Quốc hội do Nhân dân bầu ra, là cơ quan nhà nước cao nhất thực hiện quyền lực của Nhân dân. Quốc hội là cơ quyền lực nhà nước cao nhất còn thể hiện ở chức năng của Quốc hội.

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã đề ra mục tiêu, nhiệm vụ “tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội”[1]. Bài viết này nghiên cứu, đưa ra một số nội dung cần tiếp tục hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay.

1. Thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Hiến pháp năm 2013 quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của Quốc hội đã có nhiều đổi mới và hoàn thiện hơn so với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) (gọi tắt là Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014) tiếp tục cụ thể hóa một số quy định để hoàn thiện. Thực tiễn thời gian qua, việc thực hiện những quy định về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp và Luật về cơ bản đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, “tổ chức và hoạt động của Quốc hội có nhiều đổi mới, chất lượng được nâng cao”[2], góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bởi vì, vai trò của Quốc hội có sự tác động, ảnh hưởng đến toàn thể các cơ quan còn lại trong bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, để bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả thì nhiệm vụ đầu tiên là phải đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội.

Qua đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật về Quốc hội, so sánh với pháp luật nước ngoài cho thấy, pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội còn một số hạn chế, vướng mắc sau:

1.1. Chế độ làm việc của Quốc hội

Theo quy định, Quốc hội hoạt động không thường xuyên, mỗi năm Quốc hội họp 2 kỳ trừ trường hợp họp bất thường theo quy định tại khoản 2 Điều 83 Hiến pháp năm 2013 và khoản 2 Điều 90 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, nên hoạt động của Quốc hội được thực hiện thông qua các cơ quan chuyên trách, đặc biệt là cơ quan thường trực - Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Việc quy định Quốc hội họp một năm 2 kỳ không còn phù hợp với thực tiễn hiện nay mà chỉ phù hợp với thời kỳ đất nước có chiến tranh. Với yêu cầu thực tiễn hiện nay đòi hỏi Quốc hội phải làm việc thường xuyên, liên tục, thậm chí Quốc hội không thể dồn hết mọi việc cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cho nên, có ý kiến cho rằng không nên tổ chức cơ quan Ủy ban Thường vụ Quốc hội, với lý do Quốc hội là cơ quan dân cử, làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, không thể tồn tại một cơ quan thường trực để quyết định mọi việc quan trọng của đất nước. Theo đó, về cơ cấu tổ chức của Quốc hội chỉ tổ chức các cơ quan chuyên trách, thành lập thêm các ủy ban thẩm tra, ủy ban soạn thảo để thực hiện quy trình lập pháp chặt chẽ và đầy đủ, phát huy vai trò của Quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp.

1.2. Số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách

Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có ba chức năng, đó là lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Để thực hiện cả ba chức năng này thì đây là khối lượng công việc rất lớn, rất nặng nề, đòi hỏi Quốc hội phải có đủ nguồn nhân lực tinh anh để đảm bảo. Với quy định pháp luật hiện hành, số lượng đại biểu Quốc hội không quá 500 người, bao gồm đại biểu hoạt động chuyên trách và đại biểu hoạt động không chuyên trách. Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là bốn mươi lăm phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội[3]. Như vậy, số lượng đại biểu chuyên trách không quá 225 người. So với khối lượng công việc rất lớn mà Quốc hội phải giải quyết rõ ràng là không tương xứng, có thể dẫn đến kết quả không đạt yêu cầu.

Thời gian làm nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội không chuyên trách được quy định ít nhất 1/3 thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội[4]. Tuy nhiên, do công việc liên quan đến Quốc hội của đại biểu Quốc hội không chuyên trách không phải là hoạt động chính mà là các công việc chuyên môn nên các đại biểu không chuyên trách khó có thể phát huy hết khả năng, tâm huyết. Thậm chí, nhiều đại biểu còn ngại va chạm, không quyết tâm tranh luận đến cùng, một số đại biểu coi trọng lợi ích của ngành mình đang công tác. Vì vậy, cơ chế kiêm nhiệm, không chuyên trách khó phát huy hiệu quả, có những lúc còn là lực cản đối với hoạt động của bộ máy.

1.3. Chất lượng đại biểu Quốc hội

Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội để thực hiện tốt chức năng lập hiến, lập pháp, đưa ra quyết định sáng suốt về những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước một cách hiệu quả là giá trị cốt lõi trong hoạt động của Quốc hội. Trong hoạt động lập hiến, lập pháp, cần tăng cường số lượng đại biểu chuyên trách và nâng cao chất lượng đại biểu trong công tác xây dựng pháp luật. Bắt đầu từ việc tuyển chọn một cách kỹ lưỡng đầu vào đại biểu Quốc hội, với tiêu chí đại biểu phải biết làm luật, phải xuất thân từ ngành luật, có kinh nghiệm trong công tác pháp luật, có trình độ và hiểu biết pháp luật. Số lượng đại biểu Quốc hội ở lĩnh vực này phải chiếm ít nhất 1/2 đến 2/3 tổng số đại biểu và được bố trí ở các cơ quan chuyên trách của Quốc hội. Trong các hoạt động của Quốc hội, Quốc hội nên dành nhiều thời gian hơn để thực hiện hoạt động lập pháp vì đây là hoạt động tiên quyết, quan trọng nhất, quyết định và chi phối đến các hoạt động khác. Việc ban hành pháp luật có ý nghĩa rất lớn đối với các cơ quan nhà nước khác vì khi triển khai thi hành, nếu chất lượng pháp luật yếu, kém sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và uy tín của Nhà nước, thậm chí không thể thi hành trên thực tế.

1.4. Hoạt động giám sát của Quốc hội

Khi thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, Quốc hội cần tiếp tục nâng cao ý thức trách nhiệm của các đại biểu, xây dựng cơ chế giám sát hiệu quả hơn như ban hành quy trình chất vấn, bổ sung các hoạt động giám sát mới như tổ chức phiên điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm...

Trong hoạt động giám sát, Quốc hội chủ yếu tập trung giám sát về mặt chính trị đối với các cơ quan khác. Do vậy, việc giám sát về mặt chuyên môn vẫn nên giao cho các cơ quan chuyên trách. Chính vì vậy, việc thành lập các thiết chế hiến định độc lập như mô hình ở các quốc gia hiện nay để thực hiện hoạt động giám sát là cần thiết như cơ quan thanh tra, cơ quan thẩm tra, cơ quan kiểm toán, Hội đồng Hiến pháp... Đặc biệt, việc xây dựng mô hình bảo hiến (tài phán hiến pháp) ở Việt Nam là cần thiết vì cần có cơ quan có thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp và pháp luật do Quốc hội ban hành. Vì vậy, cần phải nghiên cứu xây dựng mô hình cơ quan bảo hiến (tài phán hiến pháp) đáp ứng nhu cầu bảo vệ hiến pháp và giám sát hoạt động ban hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, trong đó có cả Quốc hội.

2. Đề xuất hoàn thiện pháp luật, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội

2.1. Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã nhấn mạnh “tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội”[5], tăng tính chuyên nghiệp, hiệu quả và dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong thực hiện chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao. Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đặt ra một số nhiệm vụ đối với Quốc hội như sau:

- Tiếp tục xây dựng Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; phát huy tính dân chủ, pháp quyền, hiện đại, chuyên nghiệp, khoa học, công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động, bảo đảm Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.

- Đề cao vai trò trung tâm của đại biểu Quốc hội; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động, bảo đảm tiêu chuẩn, cơ cấu đại biểu Quốc hội; tăng hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách, giảm số lượng đại biểu công tác ở các cơ quan hành pháp, tư pháp. Gắn trách nhiệm của đại biểu Quốc hội với đơn vị bầu cử và cử tri; đổi mới mạnh mẽ nội dung, hình thức tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội; hoàn thiện cơ chế giám sát của cử tri và cơ chế, phương thức, tiêu chí đánh giá đối với đại biểu Quốc hội; bảo đảm các điều kiện để đại biểu Quốc hội thực hiện tốt vai trò trung tâm của mình.

- Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội theo hướng nghiên cứu tăng hợp lý thời gian, số kỳ họp của Quốc hội; kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ do Hiến pháp quy định; đề cao vị trí, vai trò, kiện toàn tổ chức, nâng cao năng lực hoạt động của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, các cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo hướng rành mạch, chủ động, trách nhiệm, chuyên sâu, nhạy bén; hoàn thiện thiết chế Tổng Thư ký Quốc hội, Ban Thư ký Quốc hội; xây dựng Quốc hội điện tử.

- Tiếp tục nghiên cứu để xác định rõ hơn phạm vi, đối tượng, phương pháp, hình thức giám sát tối cao của Quốc hội phù hợp thực tiễn; nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn, giải trình, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, chú trọng việc theo dõi, xem xét, đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát; thực hiện nghiêm việc lấy phiếu tín nhiệm của Quốc hội[6].

2.2. Đề xuất giải pháp đổi mới, hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội

a) Hoàn thiện pháp luật

Một là, Quốc hội chỉ có đại biểu chuyên trách, cần xóa bỏ đại biểu không chuyên trách, đồng thời, thay đổi chế độ làm việc từ không thường xuyên (một năm 2 kỳ họp) sang làm việc thường xuyên.

Hai là, với xu thế vận động của cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước, mô hình bảo hiến đã tồn tại ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, nên Việt Nam cần nghiên cứu thiết chế bảo hiến với mô hình Hội đồng Hiến pháp. Do vậy, Hiến pháp năm 2013 khi sửa đổi, bổ sung cần nghiên cứu bổ sung thiết chế Hội đồng Hiến pháp, với tư cách là thiết chế hiến định độc lập, xếp cùng chương với Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Hội đồng Hiến pháp có vị trí hiến định, là cơ quan do Quốc hội thành lập, thực hiện chức năng bảo vệ Hiến pháp, phán xét các hành vi vi hiến, bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp.

Ba là, nghiên cứu bỏ chế định Ủy ban Thường vụ Quốc hội vì khi Quốc hội đã đi vào hoạt động thường xuyên, ổn định thì chế định này không cần tồn tại nữa. Mặt khác, khi Hội đồng Hiến pháp được thành lập thì phải bãi bỏ các quy định về thẩm quyền Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại khoản 10 Điều 70 và khoản 4 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 và chuyển giao thẩm quyền đó cho Hội đồng Hiến pháp.

b) Giải pháp về tăng cường hoạt động giám sát

Thứ nhất, đổi mới phương thức chất vấn, trả lời chất vấn. Cần tập trung vào những câu hỏi chất vấn có tính cụ thể, làm rõ trách nhiệm của người trả lời chất vấn, tránh câu hỏi chỉ để biết thông tin, chỉ để lấy câu trả lời thông thường. Cần quy định rõ phạm vi quyền của đại biểu Quốc hội được chất vấn và trách nhiệm trả lời của các cơ quan có liên quan. Cần thiết lập cơ chế thẩm tra của Quốc hội để làm rõ vụ việc và đặt ra trách nhiệm của người trả lời chất vấn.

Thứ hai, đổi mới phương thức xét báo cáo công tác của các cơ quan nhà nước. Đối với việc xem xét báo cáo của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cần nghiên cứu theo hướng xem xét, đánh giá thực trạng hoạt động, đặc biệt là những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này. Bên cạnh đó, cần xem xét, đánh giá cách thức điều hành, thực hiện chức năng, nhiệm vụ để góp ý hoàn thiện hoạt động của các cơ quan này; trường hợp cần thiết, Quốc hội có thể tổ chức kiểm tra, làm việc để làm sáng tỏ những vấn đề cần thiết, có như vậy mới đóng góp được các ý kiến thiết thực nhất.

Thứ ba, đổi mới trình tự bỏ phiếu tín nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm người do Quốc hội bầu, phê chuẩn. Cần quy định lại theo hướng đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có sai phạm hoặc không hoàn thành nhiệm vụ sẽ bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm. Người bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm đương nhiên bị bãi nhiệm hoặc miễn nhiệm.

c) Nâng cao chất lượng, ý thức trách nhiệm đại biểu Quốc hội

Cần nâng cao trách nhiệm của các đại biểu trong thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Thiết lập cơ chế bảo đảm sự tham gia của đại biểu Quốc hội trong việc thảo luận và biểu quyết dự án luật, chính sách quan trọng của đất nước./.

ThS. Lê Thị Thu Hằng

Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội

[1]. Xem: Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, nguồn: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-nghi-quyet-27-nq-tw-tiep-tuc-xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-119221126114455251.htm, truy cập ngày 04/7/2024.

[2]. Xem: Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, nguồn: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-nghi-quyet-27-nq-tw-tiep-tuc-xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-119221126114455251.htm, truy cập ngày 04/7/2024.

[3]. Khoản 2 Điều 23 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

[4]. Điều 24 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.

[5]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr. 176.

[6]. Xem: Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, nguồn: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-nghi-quyet-27-nq-tw-tiep-tuc-xay-dung-va-hoan-thien-nha-nuoc-phap-quyen-119221126114455251.htm, truy cập ngày 04/7/2024.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 410), tháng 8/2024)