Tóm tắt: Quyền được sống trong môi trường trong lành của mọi người được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế và pháp luật quốc gia, song vẫn còn nhiều bất cập trong thực tiễn. Bài viết này nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực trạng pháp luật Việt Nam, làm cơ sở đề xuất việc hoàn thiện chính sách pháp luật về môi trường để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam hiện nay.

Abstract: Everyone's right to live in a healthy environment is recognized in many international documents and national laws, but there are still many shortcomings in practice. This article studies the theory, international experience and the current legal situation of Vietnam, as a basis for proposing the improvement of legal policies on the environment to ensure everyone's right to live in a healthy environment in Vietnam at present.

1. Khái quát về quyền được sống trong môi trường trong lành

Quyền con người là những quyền tự nhiên, vốn có và khách quan, như quyền sống, quyền tự do và mưu cầu hạnh phúc. Đó là những quyền tối thiểu của con người phải được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật của bất kỳ quốc gia nào và các thỏa thuận pháp lý quốc tế.

Quyền được sống trong môi trường trong lành đã được ghi nhận từ lâu trong nhiều văn kiện, công ước, điều ước quốc tế như: Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948; các công ước quốc tế về quyền chính trị, dân sự, kinh tế văn hóa, xã hội năm 1966; Tuyên bố Stockholm về các vấn đề môi trường năm 1972; Tuyên bố RiO về môi trường và phát triển năm 1992; Tuyên bố Johame về phát triển bền vững năm 2002. Tuy nhiên, Tuyên bố Stockholm năm 1972 và Tuyên bố RiO đều không phải các điều ước quốc tế, nên không có tính ràng buộc pháp lý đối với các quốc gia, do đó dẫn đến việc thực hiện cũng như hiệu quả đạt được trong thực tế không rõ ràng. Đến năm 1981 mới có văn kiện mang tính ràng buộc đề cập đến quyền về môi trường, đó là Hiến chương châu Phi về cquyềncon người và quyền của các dân tộc. Theo Điều 24 của Văn kiện này, “mọi dân tộc đều có quyền được hưởng môi trường phù hợp cơ bản và thuận lợi cho sự phát triển của họ”[1]. Hiến chương châu Phi chỉ là điều ước có hiệu lực ở cấp khu vực, chưa có tính ràng buộc cao đối với tất cả các quốc gia. Tuy sự thúc đẩy quyền về môi trường chưa thực sự rõ nét nhưng cách tiếp cận của Hiến chương châu Phi xem quyền con người là một quyền chung của cộng đồng chứ không hẳn là quyền của cá nhân riêng lẻ đã góp phần nêu cao trách nhiệm và huy động sự chung tay của toàn cộng đồng trong bảo vệ môi trường.

Tại Việt Nam, Hiến pháp lần đầu tiên quy định nội dung này tại Điều 43 Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”. Để triển khai quy định này của Hiến pháp, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2014[2], Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Quyết định số 1261/QĐ-TTg ngày 05/9/2012 về Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 và Quyết định số 166/QĐ- TTg ngày 21/01/2014 về Kế hoạch thực hiện Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 và nay là Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cùng nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Đây là cơ sở quan trọng để huy động sức mạnh của toàn bộ hệ thống chính trị trong công tác bảo vệ môi trường.

Tuy nhiên, việc thi hành các quy định của pháp luật về môi trường còn nhiều bất cập, nhận thức của người dân chưa thực sự được nâng cao về môi trường nói chung và quyền con người với môi trường nói riêng.

Nhìn nhận lại giai đoạn lịch sử trước đây, khái niệm về quyền con người, quyền của mọi người được sống trong môi trường trong lành được xem như một ý tưởng khá mới mẻ, thậm chí lạ lẫm không thực tiễn. Hiện nay, điều này được công nhận rộng rãi trong luật pháp quốc tế, được hầu hết các quốc gia tán thành và áp dụng thực hiện.

Bồ Đào Nha (năm 1976) và Tây Ban Nha (năm 1978) là những quốc gia đầu tiên đưa quyền về môi trường trong lành vào hiến pháp của mình. Điều 66 Hiến pháp Bồ Đào Nha nêu rõ: “Mọi người có quyền có một môi trường lành mạnh và cân bằng về mặt sinh thái và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường đó”[3]. Kể từ giữa những năm 1970 - 1995, Bồ Đào Nha đã cấp quy chế hiến pháp cho quyền này. Các chuyên gia luật nhận thấy rằng, việc công nhận quyền được sống trong môi trường trong lành đã phát triển nhanh chóng hơn trong 30 năm qua so với bất kỳ quyền con người nào khác.

Hiến pháp Cộng hòa Nam Phi năm 1996 quy định: Mọi người đều có quyền sống trong môi trường không nguy hại cho sức khỏe hoặc hạnh phúc và bảo vệ môi trường cho các thế hệ hiện tại và tương lai thông qua các biện pháp lập pháp và các biện pháp thích hợp khác... Đây cũng có thể nói là bản Hiến pháp mà quyền con người về môi trường được quy định rất đầy đủ và chi tiết[4], đặc biệt, Hiến pháp này còn xác lập quyền này cho cả thế hệ tương lai.

Tại Philippines, một phán quyết của Tòa án tối cao nước này, quyền của người dân được sống trong môi trường trong lành có vai trò quan trọng không kém so với các quyền dân sự, chính trị khác. Tòa án tối cao Philippines đã ban hành các quy định mới trong việc xét xử các vụ án môi trường nhằm thực thi công lý về môi trường, trong đó, công nhận nguyên tắc bình đẳng giữa các thế hệ hay ưu tiên các vụ việc về môi trường trong hồ sơ xét xử của Tòa án.

Hệ thống pháp luật Singapore trong lĩnh vực môi trường hướng đến bảo đảm sự toàn diện của con người, xây dựng môi trường an toàn, lành mạnh để mọi người chung sống. Singapore đã ban hành những đạo luật riêng[5] quy định chi tiết bao trùm mọi khía cạnh của vấn đề môi trường như: Ô nhiễm không khí, ô nhiễm nguồn đất, nguồn nước, tiếng ồn..., nhiều quy định chặt chẽ về sự phát triển của con người và chăm sóc sức khỏe, giáo dục như đạo luật năng lực tinh thần (Mental Capacity Act), Đạo luật chương trình ưu đãi chăm sóc người cao tuổi và y tế (Medical and Elderly Care Endowment Schemes Act)…

Việc công nhận và thực hiện quyền môi trường cũng như bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành trong bối cảnh phát triển bền vững đã chỉ ra mối quan hệ rõ ràng giữa bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền với việc bảo tồn, bảo vệ và khôi phục môi trường. Điều này đòi hỏi cộng đồng quốc tế phải cùng nhau hợp tác và xây dựng các chuẩn mực chung để đối phó với thách thức ngày càng gia tăng đối với môi trường và phát triển.

2. Thực trạng pháp luật về quyền sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam

Những điểm mới về quyền con người trong Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý quan trọng, định hướng cho những thay đổi của luật pháp nước ta về quyền con người nói chung cũng như quyền được sống trong môi trường trong lành nói riêng.

Trên tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan được ban hành nhằm khai thác, sử dụng tổng hợp, hiệu quả, quản lý, bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 ra đời đã kế thừa và khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật bảo vệ môi trường năm 2014, luật hóa chủ trương của Đảng, quy định cụ thể hơn nội dung bảo vệ môi trường trong các hoạt động kinh tế, sản xuất, kinh doanh, nhất là trách nhiệm của chủ đầu tư và người đứng đầu cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; ghi nhận 08 nguyên tắc cốt lõi về bảo vệ môi trường. Đồng thời, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 bổ sung chủ thể “cộng đồng dân cư”. Có thể thấy, quy định này phản ánh rõ nét nhất phương châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” của Đảng và Nhà nước và cũng là tiền đề pháp lý để người dân có quyền nêu lên ý kiến và chủ động bảo vệ môi trường của họ đối với nơi mà họ đang sinh sống.

Pháp luật về bảo đảm quyền sống trong môi trường trong lành của mọi người ở nước ta hiện nay đã được tiếp cận và “nội luật hóa” quan điểm phát triển và quản lý môi trường quốc tế; thể hiện sâu sắc quan điểm bảo vệ, khai thác, sử dụng môi trường; phòng, chống và khắc phục hậu quả, tác hại do ô nhiễm môi trường. Các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên đều phải phù hợp với quy hoạch phát triển của đất nước.

Tuy nhiên, thực trạng thi hành pháp luật về bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành vẫn còn những tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, các quy định liên quan đến bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành còn chưa được hoàn thiện và chưa được thực thi triệt để trên thực tế. Nguyên nhân là do thiếu cơ chế triển khai thực hiện, thiếu văn bản hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc triển khai không hiệu quả hoặc không thể phù hợp với thực tiễn.

Thứ hai, hiện nay, mặc dù chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã được quy định tập trung vào một đầu mối thống nhất là Bộ Tài nguyên và Môi trường, tuy nhiên, vẫn chưa thật sự triệt để. Vì hiện nay, việc quản lý môi trường vẫn còn được quy định rải rác phân bổ cho các bộ, ngành khác nhau. Trong khi đó, sự phối hợp giữa các cơ quan thiếu sự thống nhất, mức độ phân cấp không rõ ràng gây ra những khó khăn nhất định cho việc phát hiện và xử lý kịp thời, dứt điểm của chính quyền cơ sở, cũng như cơ quan phát hiện hành vi gây hại môi trường.

Thứ ba, dự toán Ngân sách nhà nước hằng năm chưa thực sự coi trọng, đề cao các khoản chi dành cho môi trường: Nguồn kinh phí bổ sung hằng năm cho sự nghiệp môi trường gồm phí đối với chất thải rắn, nước thải, khoáng sản và phân hủy động ngoài ngân sách của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam. Cơ chế sử dụng các nguồn thu từ các khoản thuế, phí bảo vệ môi trường, tiền phạt, nguồn tài trợ ODA, tài trợ phi chính phủ cho bảo vệ môi trường chưa rõ ràng; thiếu sự điều hòa phối hợp. Tổng kinh phí thu được từ khoản thu thuế, phí bảo vệ môi trường chưa đủ để đầu tư trở lại cho các công trình xử lý môi trường[6].

Thứ tư, các biện pháp chế tài chưa đủ mạnh để thực thi quyền môi trường, cũng như còn thiếu các quy định cụ thể liên quan đến thủ tục thực thi. Chẳng hạn, hệ thống pháp luật hình sự hiện nay chưa quy định chế tài cụ thể đối với những hành vi vi phạm môi trường, đồng thời thiếu các quy định chi tiết về quyền khiếu kiện của cá nhân đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm.

Thứ năm, hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật về kinh tế hiện nay còn chưa tính đến chi phí môi trường trong sản xuất, kinh doanh. Nói cách khác, các chính sách, pháp luật về kinh tế hiện nay chưa thực sự “thân thiện với môi trường”.

3. Hoàn thiện chính sách pháp luật về môi trường để bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành của mọi người

Thứ nhất, chính sách và pháp luật về môi trường không chỉ là những quy định, khuyến nghị và hướng dẫn cụ thể về gìn giữ và cải thiện môi trường mà còn xác định rõ mức độ trừng phạt đối với tổ chức, cá nhân vi phạm luật và các quy định của Nhà nước, ngăn chặn những hành vi chạy theo lợi ích cá nhân, không quan tâm đến môi trường sống của cộng đồng. Trong chính sách phải quy định rõ các chế tài và biện pháp kinh tế thích đáng, bảo đảm đúng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả chi phí và coi đó là công cụ hữu hiệu, bảo đảm sự chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

Thứ hai, để nâng cao hiệu quả phòng ngừa vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, cần xây dựng hệ thống chính sách pháp luật, thể chế hóa đầy đủ các nghị quyết của Đảng về bảo vệ môi trường trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Cần có quy định pháp luật về quy hoạch chặt chẽ, phù hợp với tình hình thực tiễn. Cần vận dụng các lý luận khoa học về hệ thống sinh thái đô thị, các hoạt động kinh tế - xã hội, để thiết lập cơ cấu sinh thái đô thị một cách hợp lý; điều chỉnh bố trí lại cơ cấu công nghiệp để giảm bớt các nguồn gây ô nhiễm; mở rộng diện tích cây xanh, điều chỉnh cơ cấu sinh thái đô thị, cải thiện chất lượng môi trường các vùng nông thôn.

Thứ ba, những quy định pháp luật về cơ chế giải quyết tình trạng suy thoái môi trường ở thành phố lớn và một số vùng nông thôn nhằm cải tạo, khắc phục sự cố ô nhiễm môi trường nghiêm trọng trên các sông, hồ, kênh mương, bảo đảm sử dụng hợp lý tài nguyên theo hướng tiết kiệm và tiết chế sử dụng tài nguyên không tái tạo được, phục vụ có hiệu quả cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, công dân về từng lĩnh vực bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật: Chính quyền địa phương các cấp có vai trò rất quan trọng trong nhiệm vụ bảo vệ môi trường; cần xác định rõ và nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và mọi công dân bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành hiện nay.

Thứ tư, điều chỉnh chủ thể có trách nhiệm xác định thiệt hại đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường theo hướng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm xác định thiệt hại chung về môi trường làm cơ sở cho các cá nhân, tổ chức khác xác định thiệt hại của mình. Đặc biệt, trong bồi thường thiệt hại sức khỏe liên quan đến ô nhiễm môi trường, kể cả trường hợp áp dụng phương pháp dịch tễ học để chứng minh nguyên nhân thiệt hại, thì việc thực hiện nghiên cứu dịch tễ học cũng vượt quá khả năng của người bị thiệt hại.

Thứ năm, pháp luật cần điều chỉnh tối đa các hành vi xâm hại môi trường trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, kết hợp giữa hướng dẫn, xử lý với việc răn đe giáo dục, trong đó chú ý các quy định có tính hướng dẫn việc bảo vệ môi trường, bảo đảm phương châm lấy phòng ngừa là chính. Đồng thời, cần tăng cường giáo dục, nâng cao ý thức môi trường của người dân nhằm bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ sáu, xây dựng một số chương trình hợp tác có quy mô lớn và dài hạn, có sự đầu tư tài trợ của các tổ chức nước ngoài để giải quyết những vấn đề môi trường mà điều kiện của chúng ta chưa đủ khả năng đáp ứng. Cung cấp thông tin, dự báo xu hướng các hành vi gây ô nhiễm môi trường trong khu vực và trên thế giới. Tăng cường tham gia, ký kết các công ước quốc tế, dự án, hiệp định song phương, đa phương về bảo vệ môi trường trên cơ sở có đi, có lại, các bên cùng có lợi, không làm phương hại môi trường của các bên, tận dụng các nguồn tài trợ quốc tế, đặc biệt là quỹ môi trường toàn cầu; thành lập quỹ môi trường quốc tế và quỹ ở các địa phương nhằm huy động, tiếp nhận và cho vay vốn phục vụ mục đích bảo vệ môi trường.

Thứ bảy, tăng cường nội luật hoá các điều ước quốc tế, hiệp ước song phương và đa phương mà Việt Nam gia nhập hoặc tham gia ký kết, phù hợp với quá trình hội nhập quốc tế. Chú trọng hợp tác chặt chẽ với các nước có liên quan đến sản phẩm và hàng hóa xuất nhập khẩu với Việt Nam, các nước láng giềng có chung đường biên giới, chung các dòng sông để kiểm soát ô nhiễm, phối hợp triển khai các đề án đối với các dòng sông, vùng biển đang bị ô nhiễm nặng.

Thứ tám, xây dựng các cơ chế đề giải quyết các tranh chấp liên quan đến môi trường có tính chuyên biệt góp phần nhằm giải quyết một cách tốt nhất và hạn chế các tranh chấp liên quan đến môi trường, như việc thành lập tòa án môi trường hay cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường ngoài tòa án theo kinh nghiệm quốc tế[7].

Cuối cùng, tăng cường xác lập các cơ chế tư vấn, trợ giúp pháp lý, luật sư giúp người dân tiếp cận với các văn bản chính sách pháp luật, đại diện bảo vệ quyền và lợi ích của người dân khi bị xâm hại bởi ô nhiễm môi trường.

ThS. Nguyễn Thị Quỳnh Trang

Giảng viên Bộ môn Luật Hiến pháp - Trường Đại học Luật Hà Nội

Phạm Thị Khánh Ly

Sinh viên khoá 45 - Trường Đại học Luật Hà Nội

[1]. African Charter on Human and People’s Rights, http://www.achpr.org/instruments/achpr/#a2, truy cập ngày 16/12/2022.

[2]. Xuyên suốt chiều dài lịch sử, có rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến môi trường được ban hành như Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2005), Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 1999), Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Đa dạng sinh học, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước. Cùng với đó, nhiều văn bản pháp luật được ban hành đã có các quy định về bảo đảm quyền con người có liên quan tới môi trường, hệ sinh thái như Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân; Luật Khám, chữa bệnh; Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; Luật An toàn thực phẩm; Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm; Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá; Luật Phòng cháy và chữa cháy…

[3]. Constitution of Portugal, 1976. In R. Wolfrun and R. Grote, Constitution of the Countries of the World. G.H. Flanz, ed emeritus. New York: Oceana Law, 2012.

[4]. TS. Mai Hải Đăng, “Pháp luật quốc tế và Việt Nam về môi trường với bảo vệ quyền con người”, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội, tr. 55.

[5]. Ví dụ như: Bộ Luật Hình sự, Luật Quản lý và Bảo vệ Môi trường (Environmental Protection and Management Act), Đạo luật sức khoẻ cộng đồng về môi trường (Environmental Public Health Act)…

[6]. TS. Lưu Ngọc Tố Tâm, “Bảo đảm thực hiện quyền con người trong lĩnh vực môi trường ở Việt Nam hiện nay”, Học viện Báo chí và Tuyên truyền.

[7]. Ví dụ như: Cơ quan Bảo vệ môi trường (EPA) của Hoa Kỳ đã thiết lập Trung tâm Giải quyết và ngăn ngừa tranh chấp chuyên cung cấp dịch vụ giải quyết các tranh chấp về môi trường bằng phương thức hòa giải, tiêu biểu như vụ gây ô nhiễm rúng động dư luận nước Mỹ bấy giờ của công ty NIBCO vào năm 1996 và vụ xả thải hoá chất Pfizer năm 1998.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 380), tháng 5/2023)