Tóm tắt: Bài viết tập trung nghiên cứu làm rõ một số quy định pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 2013, đồng thời chỉ ra những điểm còn bất cập, hạn chế trong các quy định về vấn đề này, từ đó, đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai hiện hành.

Abstract: The article focuses on clarifying a number of legal provisions related to the rights and obligations of land users under the 2013 Land Law, and at the same time points out shortcomings and limitations in regulations on this issue, thereby proposing amendments and supplements to the current Land Law.

Trong hơn 08 năm Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ngày càng được hoàn thiện, quy định rõ ràng, đầy đủ hơn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, góp phần bảo vệ quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất trước pháp luật, đồng thời hạn chế được số lượng đơn khiếu nại, tố cáo, kiện tụng của người dân, giảm thiểu được vấn nạn tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực trên thì trong thực tiễn thi hành pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất vẫn còn một số bất cập, hạn chế ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất, gây khó khăn cho cơ quan nhà nước trong việc thực thi pháp luật. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và hoàn thiện các quy định của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất để bảo đảm tốt nhất quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật, giải quyết các khó khăn cho cơ quan nhà nước trong việc áp dụng thống nhất pháp luật trong bối cảnh Luật Đất đai sửa đổi là điều quan trọng, cấp thiết trong bối cảnh hiện nay.

1. Thực trạng quy định pháp luật về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất

Trong thời gian qua, pháp luật về đất đai đã đạt được những kết quả khả quan, tạo ra được một hành lang pháp lý chặt chẽ, minh bạch và đồng bộ trong công tác quản lý đất đai của Nhà nước. Các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đã được gia tăng và ngày càng chặt chẽ hơn, tạo nên khung pháp lý để thị trường bất động sản vận hành và phát triển, đáp ứng được nhu cầu giao dịch của người dân, cũng như doanh nghiệp kinh doanh[1]. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, kết quả khả quan đã đạt được, các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đã bộc bộ một số hạn chế, tồn tại nhất định gây ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất, các quy định về các quyền giao dịch của người sử dụng đất còn chưa thực sự rõ ràng dẫn đến việc nhiều cách hiểu khác nhau và áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước, một số vấn đề chưa quy định cụ thể hoặc khó hiểu gây khó khăn cho doanh nghiệp trong việc tìm hiểu pháp luật. Thực trạng này đã phần nào phản ánh được những hạn chế còn tồn tại trong việc áp dụng pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Cụ thể:

Một là, có sự mâu thuẫn trong quy định về quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình cá nhân khác. Mục 3 Chương XI Luật Đất đai năm 2013 quy định, đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao đất trong hạn mức (giao đất không thu tiền sử dụng đất), đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế thì có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình cá nhân khác. Tuy nhiên, Điều 190 Luật Đất đai năm 2013 lại quy định: “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao đất, do chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất hợp pháp từ người khác thì chỉ được chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng xã, phường, thị trấn cho hộ gia đình, cá nhân khác…”, theo đó, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước cho thuê sẽ không được chuyển đổi quyền sử dụng đất. Như vậy, với chủ thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất với hình thức được Nhà nước cho thuê đất thì có sự quy định khác nhau giữa Điều 179 và Điều 190 Luật Đất đai năm 2013, theo đó, Điều 179 cho phép được chuyển đổi quyền sử dụng đất, còn Điều 190 thì không cho phép. Việc quy định mâu thuẫn giữa các điều luật trong cùng một văn bản pháp luật như vậy sẽ gây ảnh hưởng đến việc áp dụng thống nhất pháp luật giữa các cơ quan nhà nước, cũng như không bảo đảm được quyền và lợi ích chính đáng của người dân, gây khó khăn cho người dân trong việc tìm hiểu và tuân thủ pháp luật.

Hai là, chưa có quy định cụ thể về phạm vi cho thuê đất của tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Đối với chủ thể là hộ gia đình, cá nhân thì Luật Đất đai năm 2013 có quy định cụ thể về phạm vi cho thuê gồm: “... Cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam thuê quyền sử dụng đất”[2]. Theo đó, những chủ thể được quyền thuê đất của hộ gia đình, cá nhân chỉ có tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Còn doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì không được thuê đất của hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, đối với các chủ thể sử dụng đất là người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Luật Đất đai năm 2013 không có quy định cụ thể về phạm vi cho thuê đất. Việc quy định thiếu sót như vậy sẽ gây khó khăn cho doanh nghiệp trong việc áp dụng pháp luật bởi họ có thể không biết nếu pháp luật không quy định thì có nghĩa là tất cả các chủ thể sử dụng đất đều có thể thuê đất từ các chủ thể trên hay có hạn chế với đối tượng nào hay không, điều này sẽ khiến cho các doanh nghiệp lúng túng, quan ngại trong việc thực hiện quyền cho thuê đất của mình trên thực tiễn, chưa thực sự bảo đảm được quyền lợi chính đáng của các chủ thể sử dụng đất là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác, người Việt Nam định cư ở nước ngoài.

Ba là, quy định về hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa (khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013) còn chưa thực sự phù hợp với thực tiễn[3]. Quy định này hạn chế các chủ thể không trực tiếp sản xuất nông nghiệp sở hữu quá nhiều diện tích đất nông nghiệp, dẫn đến đất nông nghiệp không được sử dụng phù hợp cũng như khai thác hiệu quả giá trị của loại đất trên, đồng thời cũng gây thiếu hụt loại đất này cho những chủ thể thực sự cần để sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, ở các địa phương hiện nay, nguồn gốc của đất nông nghiệp đa phần là do được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, phong tục tập quán sản xuất nông nghiệp gắn liền với nhà ở[4], dẫn đến việc người trực tiếp sản xuất nông nghiệp và người không trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp đều sinh sống trong cùng một khu vực[5]. Hơn nữa, đối với những đối tượng có trình độ chuyên môn cao và có khả năng nghiên cứu, áp dụng khoa học kỹ thuật vào lĩnh vực nông nghiệp, nâng cao năng suất lao động, phát triển kinh tế thì họ lại bị hạn chế quyền giao dịch về nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. Bên cạnh đó, những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp từ lâu đời thì đa phần họ chỉ biết sản xuất thủ công, áp dụng máy móc còn hạn chế, chưa nâng cao năng suất lao động, chất lượng sản phẩm. Vì vậy, việc quy định hạn chế quyền sử dụng đất trồng lúa trên đã phần nào hạn chế sự phát triển kinh tế và sự sáng tạo, áp dụng khoa học kỹ thuật tiên tiến vào ngành nông nghiệp của nước ta.

Bốn là, chưa quy định cụ thể về quyền lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất của người sử dụng đất[6]. Cụ thể, Điều 172 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê”, đồng thời “thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm được chuyển sang thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê”. Theo đó, đối với các chủ thể kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì được lựa chọn hình thức thuê đất, đồng thời, nếu thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm được chuyển sang thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê. Tuy nhiên, Luật không quy định là số lần được chuyển đổi giữa các hình thức thuê đất. Điều này dẫn đến, các chủ thể lựa chọn hình thức thuê đất một cách tùy tiện bởi Luật không quy định rõ về giới hạn số lần được chuyển đổi hình thức thuê đất. Hơn nữa, việc các chủ thể này thay đổi hình thức thuê đất liên tục như vậy gây phiền hà, rắc rối cho cơ quan nhà nước cũng như không bảo đảm được quyền lợi chính đáng của các bên trong giao dịch. Bên cạnh đó, đối với trường hợp các chủ thể trên đang thuê đất với hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì có được chuyển sang hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hay không thì Luật chưa quy định. Điều này gây lúng túng cho các chủ thể cũng như cơ quan nhà nước trong việc xác định các quyền lợi, nghĩa vụ của người sử dụng đất, dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước.

Năm là, chưa có sự thống nhất về nội dung của pháp luật liên quan đến lĩnh vực đất đai trong hệ thống pháp luật. Hiện nay, một số vấn đề trong lĩnh vực đất đai nói chung và các quy định về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất nói riêng vẫn còn có mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật. Ví dụ: Theo khoản 3 Điều 1 Luật Đấu thầu năm 2013 và khoản 1 Điều 1 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/02/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư quy định các dự án đầu tư có sử dụng đất bắt buộc phải được đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, tại Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 quy định, đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê… thì việc giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất[7]. Hoặc, theo quy định khoản 7 Điều 49 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Trường hợp quy hoạch sử dụng đất đã được công bố mà chưa có kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và được thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Cũng liên quan đến vấn đề này, theo quy định tại khoản 2 Điều 91, điểm a khoản 1 Điều 93, khoản 2 Điều 94 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), đối với điều kiện cấp phép các công trình xây dựng trong đô thị, nhà riêng lẻ và cấp phép xây dựng có thời hạn thì phải “phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt”[8]. Như vậy, điều kiện cấp phép các công trình xây dựng trong đô thị, nhà riêng lẻ và cấp phép xây dựng có thời hạn mà chưa có kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện thì theo Luật Đất đai năm 2013, người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và được thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật, tuy nhiên, với quy định tại Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì không được phép, dẫn đến tình trạng các địa phương không thể tiến hành cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình này…

2. Một số kiến nghị

Nhằm khắc phục một số vấn đề còn hạn chế, bất cập trong các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, góp phần nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật về đất đai, bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng của các chủ thể sử dụng đất, theo tác giả, cần tiếp tục nghiên cứu, thực hiện một số giải pháp theo hướng:

Một là, cần thống nhất giữa các quy định trong Luật Đất đai năm 2013 về quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình cá nhân khác. Đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất với hình thức được Nhà nước cho thuê đất thì có cho phép quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp hay không, với vấn đề này, cần có sự thống nhất giữa hai quy định trong cùng một văn bản pháp luật, cụ thể là, tại Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân và Điều 190 Luật Đất đai năm 2013 quy định điều kiện chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp. Theo tác giả, nên quy định rõ Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng không cho phép hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất với hình thức được Nhà nước cho thuê đất có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất. Bởi lẽ, Điều 190 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể về các điều kiện được chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp, còn Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 là quy định về các quyền và nghĩa vụ chung của hộ gia đình cá nhân sử dụng đất nông nghiệp. Do đó, đối với quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất thì sẽ quy định chặt chẽ, cụ thể và chính xác hơn nên căn cứ vào Điều 190 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, để tránh tình trạng gây khó khăn, lúng túng, nhầm lẫn khi các chủ thể, cũng như cơ quan nhà nước áp dụng pháp luật thì cần quy định rõ ràng hơn tại Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 đối với quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân. Có như vậy, sẽ giải quyết được tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước, cũng như bảo đảm được quyền lợi chính đáng của người dân trong các giao dịch quyền sử dụng đất.

Hai là, cần quy định cụ thể, rõ ràng về phạm vi cho thuê đất của tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Hiện nay, pháp luật đất đai còn bỏ ngỏ về phạm vi cho thuê của các chủ thể là tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Đây là những chủ thể đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của nền kinh tế nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Do đó, cần có những quy định rõ ràng và cụ thể hơn về những đối tượng này, bảo đảm được quyền lợi chính đáng của doanh nghiệp, cũng như giải quyết được tình trạng lúng túng, quan ngại trong việc các chủ thể thực hiện quyền cho thuê của mình trên thực tiễn. Đồng thời, cần xây dựng một hệ thống pháp luật đất đai hoàn thiện hơn nhằm tạo niềm tin cho các doanh nghiệp đầu tư vào thị trường đất đai ở Việt Nam.

Ba là, nên bãi bỏ quy định hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa[9]. Theo đó, đối với thực tiễn hiện nay, việc quy định như vậy dường như đang hạn chế sự phát triển của nền nông nghiệp nói riêng và nền kinh tế của Việt Nam nói chung. Xu hướng thế giới hiện nay về phát triển nông nghiệp là đang cố gắng nghiên cứu áp dụng khoa học kỹ thuật vào trong ngành nông nghiệp, đặc biệt là trồng lúa nước, góp phần nâng cao năng suất cây trồng, giảm bớt lao động chân tay thay bằng máy móc, tạo ra nhiều giống cây trồng mới mang sản lượng và chất lượng tốt hơn. Tuy nhiên, việc pháp luật quy định chỉ những hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa dẫn đến hạn chế đối tượng có trình độ chuyên môn cao, có khả năng nghiên cứu và áp dụng khoa học kỹ thuật vào lĩnh vực nông nghiệp. Đồng thời, hiện nay, các đối tượng trực tiếp và không trực tiếp sản xuất nông nghiệp đều cùng sinh sống trên một khu vực nhất định[10], do đó, nếu quy định như vậy sẽ gây khó khăn trong việc tìm kiếm đối tượng phù hợp khi muốn giao dịch mua bán đất.

Bốn là, cần có quy định cụ thể về quyền lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất của người sử dụng đất. Theo quy định tại Điều 172 Luật Đất đai năm 2013, các chủ thể kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được lựa chọn hình thức thuê, đồng thời cũng được chuyển đổi giữa hai hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm và thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà không giới hạn số lần chuyển đổi. Do đó, để hạn chế tình trạng các doanh nghiệp lựa chọn hình thức thuê đất một cách tùy tiện và thay đổi hình thức thuê đất liên tục gây phiền hà, rắc rối cho cơ quan nhà nước, cần có quy định cụ thể hơn về số lần các doanh nghiệp được chuyển đổi. Đồng thời, pháp luật cũng cần quy định rõ chủ thể trên đang thuê đất với hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, có được phép chuyển sang hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hay không.

Năm là, cần có sự thống nhất về nội dung liên quan đến lĩnh vực đất đai trong hệ thống pháp luật bởi hiện nay, hệ thống pháp luật đất đai liên quan đến nhiều đạo luật thuộc các lĩnh vực khác như đầu tư, xây dựng, hôn nhân và gia đình… Có như vậy mới giải quyết được tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật về các vấn đề trong lĩnh vực đất đai, từ đó bảo đảm được quyền và lợi ích của người sử dụng đất.

ThS. Trần Linh Huân

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

ThS. Phạm Thị Hồng Tâm

Trường Đại học Phan Thiết

[1]. Tổng Cục quản lý đất đai (2021), “Định hướng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả về quản lý, sử dụng đất đai”, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2609, truy cập ngày 14/12/2022.

[2]. Điểm d khoản 1 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Trần Thúy Phượng, “Những bất cập, vướng mắc trong thi hành Luật Đất đai nhìn từ góc độ quản lý”, https://phaply.net.vn/nhung-bat-cap-vuong-mac-trong-thi-hanh-luat-dat-dai-nhin-tu-goc-do-quan-ly-a253458.html, truy cập ngày 14/12/2022.

[4]. Trần Thúy Phượng, tlđd.

[5]. Trần Thúy Phượng, tlđd.

[6]. Trần Thúy Phượng, tlđd.

[7]. Gia Nguyễn, “Rà soát pháp luật: Điểm mâu thuẫn giữa Luật Đấu thầu và Luật Đất đai”, https://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-phap-luat/ra-soat-phap-luat-diem-mau-thuan-giua-luat-dau-thau-va-luat-dat-dai-338636.html, truy cập ngày 14/12/2022.

[8]. Trần Thúy Phượng, tlđd.

[9]. Khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013.

[10]. Trần Thúy Phượng, tlđd.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Số 374, tháng 2/2023)