Bài viết tập trung đánh giá một số quy định pháp luật về trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức dưới góc độ khoa học và thực tiễn đã có điều chỉnh phù hợp, đang còn vướng mắc hoặc chưa phù hợp, từ đó, đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện vấn đề này trong thời gian tới.
Đội ngũ cán bộ, công chức được hình thành và ngày càng phát triển trong quá trình xây dựng và thực hiện các mục tiêu của Nhà nước. Những chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ta trong các giai đoạn lịch sử đã được các thế hệ cán bộ, công chức thực hiện với vai trò là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào đời sống xã hội để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo đúng yêu cầu của Nhà nước. Trong suốt quá trình đó, Nhà nước ta luôn có hình thức khen thưởng đối với những cán bộ, công chức có thành tích, đồng thời, kỷ luật cán bộ, công chức vi phạm pháp luật. Trách nhiệm pháp lý đặt ra đối với cán bộ, công chức như: Trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự, trong đó, trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm vật chất gắn với hoạt động công vụ. Đối với trách nhiệm kỷ luật, thời gian gần đây đã có những sự điều chỉnh và áp dụng trong thực tế đạt được kết quả nhất định, song vẫn cần phải nghiên cứu sâu hơn nhằm nâng cao hiệu quả của loại trách nhiệm pháp lý này.
Pháp luật quy định về trách nhiệm kỷ luật bao gồm: Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019; Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý cán bộ, công chức, viên chức (Nghị định số 112/2020/NĐ-CP); Nghị quyết số 76/2022/QH15 ngày 15/11/2022 của Kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XV (Nghị quyết số 76/2022/QH15); Nghị định số 71/2023/NĐ-CP ngày 20/9/2023 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 112/2020/NĐ-CP (Nghị định số 71/2023/NĐ-CP).
1. Về các hình thức kỷ luật
Pháp luật quy định trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức đã được phân hóa cụ thể với từng đối tượng là cán bộ, công chức trên cơ sở sự hình thành vị trí việc làm và tính chất hoạt động công vụ của cán bộ, công chức. Các hình thức kỷ luật đối với cán bộ là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Các hình thức kỷ luật đối với công chức là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Đây là quy định có tính chất khung về hình thức kỷ luật của cán bộ, công chức được quy định tại Điều 78, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Căn cứ pháp lý để truy cứu trách nhiệm kỷ luật được quy định như sau: Cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm các quy định về nghĩa vụ của cán bộ, công chức, viên chức; những việc cán bộ, công chức, viên chức không được làm; nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; vi phạm đạo đức, lối sống hoặc vi phạm pháp luật khác khi thi hành công vụ thì bị xem xét xử lý kỷ luật[1]. Qua đó cho thấy rằng, trách nhiệm kỷ luật chủ yếu được đặt ra khi nó gắn với hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, đó là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật Cán bộ, công chức và các quy định khác có liên quan[2].
Về các hình thức kỷ luật, tác giả đưa ra một số kiến nghị cụ thể như sau:
Thứ nhất, lịch sử quy định về các hình thức kỷ luật của cán bộ, công chức từ Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đến nay đều quy định khiển trách là hình thức kỷ luật nhẹ nhất, sau đó đến các hình thức nặng hơn như cảnh cáo, hạ bậc lương… Nghị định số 112/2020/NĐ-CP đã đưa ra 09 hành vi áp dụng hình thức kỷ luật là khiển trách đối với cán bộ, công chức vi phạm lần đầu, gây hậu quả ít nghiêm trọng (Điều 8) và các hình thức kỷ luật cao hơn thường lấy đó làm cơ sở để xác định hành vi vi phạm nặng hơn tương ứng với hình thức kỷ luật cao hơn. Qua nghiên cứu và tham khảo cho thấy rằng, khiển trách trong hoạt động công vụ nên được coi như lời nhắc nhở, chỉ ra điểm sai và yêu cầu sửa chữa của cấp trên đối với cấp dưới, nên không cần coi đó là một hình thức kỷ luật. Các hình thức kỷ luật nếu bắt đầu từ hình thức cảnh cáo sẽ thể hiện sự nghiêm khắc hơn của cơ quan, tổ chức đối với người vi phạm kỷ luật. Cảnh cáo là đưa ra cảnh báo về những vi phạm có thể dẫn đến những hậu quả tiêu cực và phải chịu trách nhiệm. Với ý nghĩa như vậy, theo quan điểm của tác giả và tham khảo pháp luật một số các quốc gia, thì nên bỏ hình thức kỷ luật khiển trách. Theo đó, cảnh cáo là hình thức kỷ luật nhẹ nhất nhưng đã đủ sức răn đe và gắn với trách nhiệm pháp lý đặt ra. Pháp luật liên quan đến các hình thức kỷ luật của công chức ở một số quốc gia như Nhật Bản, Cộng hòa liên bang Đức, Liên bang Nga cũng không có hình thức khiển trách và bắt đầu bằng hình thức cảnh cáo.
Thứ hai, trách nhiệm kỷ luật chỉ thực sự có hiệu quả cho nền công vụ khi nó được sử dụng để xử lý các vi phạm kỷ luật, từ đó chấn chỉnh hoạt động công vụ của cán bộ, công chức. Từ căn cứ mang tính chất lý luận đó, soi chiếu vào quy định tại khoản 5 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) về việc xử lý đối với hành vi vi phạm trong thời gian công tác của cán bộ, công chức đã nghỉ việc, nghỉ hưu: “Cán bộ, công chức sau khi nghỉ việc hoặc nghỉ hưu mới phát hiện có hành vi vi phạm trong thời gian công tác thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong các hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm gắn với hệ quả pháp lý tương ứng với hình thức xử lý kỷ luật”. Như đã phân tích ở trên, trách nhiệm kỷ luật chỉ nên đặt ra đối với cán bộ, công chức khi họ đang trong thời gian hoạt động công vụ, bởi vậy, hình thức khiển trách hay cảnh cáo đều không có tác dụng thực tế. Trường hợp xử lý vi phạm kỷ luật nhằm vô hiệu hóa các quyết định hay hành vi do người vi phạm đã nghỉ việc, nghỉ hưu là cần thiết. Cần bổ sung vào nội dung Điều 78, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) coi đó như là một hình thức kỷ luật chính thức, áp dụng cho cả các đối tượng tuy không nghỉ việc hoặc chưa nghỉ hưu hoặc đã chuyển vị trí công tác nhưng cần xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm để vô hiệu hóa các quyết định, hành vi do vi phạm mà có.
Thứ ba, sửa đổi cụm từ “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm gắn với hệ quả pháp lý tương ứng với hình thức xử lý kỷ luật” thành “xóa tư cách chức vụ đã đảm nhiệm gắn với vi phạm kỷ luật tương ứng với hình thức xử lý kỷ luật” cho chính xác, bởi trách nhiệm kỷ luật chỉ đặt ra trên cơ sở vi phạm kỷ luật.
Thứ tư, bổ sung các hình thức kỷ luật liên quan đến việc hưởng các lợi ích về vật chất và tinh thần của cán bộ, công chức đã thôi việc hoặc nghỉ hưu mới phát hiện ra vi phạm kỷ luật trong thời gian công tác như truất lương hưu, khấu trừ lương hưu… và các lợi ích tinh thần khác. Việc tước đi toàn bộ hay một phần lợi ích cần được đặt ra trên cơ sở mức độ vi phạm kỷ luật, thiệt hại do vi phạm đó gây ra. Như vậy, mới tạo ra sự răn đe cũng như sự công bằng trong xử lý các vi phạm pháp luật nói chung.
2. Về thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật
Thời hiệu xử lý kỷ luật là thời hạn mà khi hết thời hạn đó thì cán bộ, công chức có hành vi vi phạm không bị xử lý kỷ luật. So với Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì việc quy định thời hiệu xử lý kỷ luật tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã cụ thể và phù hợp hơn với thực tế. Nếu như Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định thời hiệu chung cho mọi trường hợp là 24 tháng thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã phân hóa đối với từng mức độ vi phạm kỷ luật[3]: 05 năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách, 10 năm với những trường hợp còn lại không thuộc trường hợp kỷ luật bằng hình thức khiển trách. Việc quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật có thời hạn như trên chưa thực sự hợp lý, bởi lẽ, việc xác định thời hiệu dựa trên hình thức kỷ luật dự kiến sẽ áp dụng như vậy đã đi trước quy trình xử lý kỷ luật, hay nói cách khác là việc xác định thời hiệu xử lý kỷ luật sẽ gặp khó khăn vì cần phải chứng minh khiển trách là hình thức kỷ luật tương ứng với hành vi vi phạm, mà kết luận này chỉ được quyết định sau nhiều trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật. Do vậy, cần quy định cụ thể những trường hợp nào thì áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật có thời hạn.
Đặc biệt, lần đầu tiên Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 (khoản 16, Điều 1) quy định về những trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật: (i) Cán bộ, công chức là đảng viên có hành vi vi phạm đến mức kỷ luật bằng hình thức khai trừ; (ii) Có hành vi vi phạm quy định về công tác bảo vệ chính trị nội bộ; (iii) Có hành vi xâm hại đến lợi ích quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, đối ngoại; (iv) Sử dụng văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận giả hoặc không hợp pháp (khoản 2 Điều 80). Việc quy định về những trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật là rất cần thiết. Tuy nhiên, phân tích các quy định trên thì đối với trường hợp (i) và (ii) cần xem xét lại về cách thức thể hiện. Trường hợp (i) thể hiện việc xử lý nghiêm khắc đối với cán bộ, công chức là đảng viên vi phạm kỷ luật, nhưng việc pháp luật dẫn chiếu đến một số quy định của Đảng khiến cho các quy định của pháp luật và quy định của tổ chức chính trị chưa có sự phân biệt rạch ròi, hay nói cách khác là trong trường hợp này đã lấy một số các tiêu chí của Đảng làm căn cứ cho việc áp dụng các quy định của pháp luật. Điều này xuất phát từ quy định về nội hàm của cán bộ, công chức bao gồm cả những người làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội[4]. Vậy nên, cần quy định cụ thể hơn trong luật thay vì dẫn chiếu đến quy định của Đảng. Đối với trường hợp (ii) thì công tác bảo vệ chính trị nội bộ cũng là công tác Đảng. Hiện nay, nội hàm của khái niệm này chưa được quy định cụ thể và thống nhất nên việc áp dụng trong thực tế sẽ gặp khó khăn hoặc đôi khi tùy tiện. Do vậy, về kỹ thuật lập pháp, hai trường hợp (i) và (ii) nêu trên cần phải chuẩn hóa lại cho rõ ràng để thống nhất cách áp dụng.
Thời hạn xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức là khoảng thời gian từ khi phát hiện hành vi vi phạm kỷ luật của cán bộ, công chức đến khi có quyết định xử lý kỷ luật của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Cả về thời hiệu và thời hạn theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đều kéo dài thêm thời gian. Điều này là cần thiết và hợp lý cho việc xử lý vi phạm kỷ luật được xem xét cẩn trọng và không vì giới hạn thời gian mà các vi phạm kỷ luật không được xem xét và xử lý kịp thời.
3. Về thẩm quyền và quy trình xem xét xử lý kỷ luật
Về tổng thể, thẩm quyền và quy trình xem xét kỷ luật trong pháp luật của Việt Nam được tiến hành theo chiều dọc, trong nội bộ cơ quan nhà nước và theo thứ bậc hành chính. Như vậy, việc xử lý kỷ luật có tính chất trực tiếp từ nơi phát sinh ra vi phạm kỷ luật và việc xem xét hình thức kỷ luật theo thẩm quyền của sự hình thành và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức. Chẳng hạn như, thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với cán bộ là cấp có thẩm quyền phê chuẩn, quyết định phê duyệt kết quả bầu cử, trừ các chức vụ, chức danh trong cơ quan hành chính nhà nước do Quốc hội phê chuẩn thì Thủ tướng Chính phủ ra quyết định xử lý kỷ luật[5]; đối với công chức thì thẩm quyền xử lý kỷ luật được quy định cụ thể đối với từng loại công chức như công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, công chức cấp xã, công chức biệt phái, công chức làm việc trong Tòa án và Viện kiểm sát[6], chủ yếu dựa trên nguyên tắc người có thẩm quyền bổ nhiệm và người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức. Cán bộ là đội ngũ nhân sự được lựa chọn qua hình thức bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn cho nên việc quản lý nói chung và xem xét trách nhiệm kỷ luật có những đặc thù riêng: “Căn cứ vào quyết định xử lý kỷ luật của cấp có thẩm quyền, cơ quan tham mưu về tổ chức, cán bộ của cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật đề xuất hình thức kỷ luật, thời điểm xử lý kỷ luật và thời gian thi hành kỷ luật” và một số trường hợp cụ thể khác; ngoài ra, những trường hợp chưa có quyết định xử lý kỷ luật của cấp có thẩm quyền thì trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật được tiến hành theo trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với công chức[7]. Về trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật của công chức được quy định cụ thể theo ba bước: (i) Tổ chức họp kiểm điểm; (ii) Thành lập Hội đồng kỷ luật; (iii) Cấp có thẩm quyền ra quyết định xử lý kỷ luật.
Nhìn chung, trình tự và thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ, công chức được quy định rõ ràng, chặt chẽ, thể hiện thái độ nghiêm khắc của Nhà nước trước những vi phạm trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức.
Tóm lại, trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức được quy định trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 còn một số điểm chưa thực sự phù hợp với thực tế. Vì vậy, trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành các văn bản quy phạm để cụ thể và bổ sung những quy định mới nhằm mục đích thắt chặt quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức theo mục tiêu của Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, đó là việc xây dựng và hoàn thiện “đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực, chuyên nghiệp, liêm chính, chí công, vô tư”. Một trong những nội dung đó là việc quy định trách nhiệm kỷ luật và xử lý những vi phạm kỷ luật của cán bộ, công chức, bởi lẽ, từ những vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ sẽ tiềm ẩn những vi phạm pháp luật liên quan tới những vi phạm thuộc về tham nhũng; góp phần thực hiện mục tiêu loại bỏ tham nhũng, lợi dụng công vụ nhà nước để trục lợi cá nhân, gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới việc thực hiện các chức năng của Nhà nước./.
TS. Nguyễn Thị Minh Hà
Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
[1]. Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.
[2]. Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
[3]. Sau này được điều chỉnh tại Mục 5 Nghị quyết số 76/2022/QH15.
[4]. Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
[5]. Điều 20 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP và Nghị định số 71/2023/NĐ-CP.
[6]. Điều 24 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP và Nghị định số 71/2023/NĐ-CP.
[7]. Điều 21 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP và Nghị định số 71/2023/NĐ-CP.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 402), tháng 4/2024)
