Abstract: This paper generalizes experiences of law making activities of states in the world and discusses the role of the Vietnamese Fatherland Front in the law making activities in our country at present.

Trong tiến trình phát triển của lịch sử nhân loại, lập pháp là một trong ba quyền quan trọng do các nhà lý thuyết - triết học của nền dân chủ tư sản thời kỳ khai sáng như: J.Locke, S. Montesquieu đã tạo lập ra. Về mặt lý thuyết, có lẽ các nhà triết học nói trên không thể tiên đoán ra một cách đầy đủ, trong một nền dân chủ, quyền lực nhà nước phải thuộc về nhân dân hoặc trong trường hợp không thể khác, phải thuộc đại diện cho người dân khi nhận được sự ủy thác của người dân. Cái thứ nhất là quá tốt nhưng thực sự khó thực hiện, điển hình là nền dân chủ của các quốc gia cổ đại, nơi có nền dân chủ đầu tiên của nhân loại với số lượng dân cư quá đông, có quốc gia lên đến hơn tỷ người và với lãnh thổ quá rộng. Cho nên, về cơ bản, mọi quốc gia hiện nay đều lựa chọn cách thứ hai, trừ một số trường hợp đặc biệt như thông qua Hiến pháp mới hay tách nhập các phần lãnh thổ quốc gia, bằng biện pháp phúc quyết của người dân…

Nhưng làm luật không phải là công việc đơn giản, ngay cả cho những đại biểu/nghị sĩ chuyên nghiệp. Bởi lẽ, phạm vi lập pháp của Nghị viện/Quốc hội là quá rộng, không phải bất cứ một đại biểu nào cũng có khả năng đáp ứng tất cả các dự thảo luật của Quốc hội cần phải thảo luận thông qua. Ngay từ năm 1861, khi viết chuyên khảo nổi tiếng “Chính thể đại diện”, nhà triết học người Anh J. S. Mill đã cảnh cáo sự khó khăn của vấn đề lập pháp của Nghị viện: “Công việc làm luật cần thiết phải được thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải được rèn luyện và kinh qua thử thách, mà còn phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu lâu dài và cần cù; khó tìm thấy một loại công việc nào khác có sự đòi hỏi nhiều đến như vậy đối với người thực hiện. Giá như không có các lý do nào khác nữa, thì đây chính là lý do giải thích tại sao công việc ấy không bao giờ được thực hiện tốt được, trừ khi có một tiểu ban ít người đảm nhiệm nó. Một lý do nữa không kém phần quan trọng là mỗi điều khoản của bộ luật cần phải đặt trong khuôn khổ với một sự nhận thức chính xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ được sự tác động của nó lên tất cả các điều khoản khác. Những điều kiện như thế không thể đáp ứng ở bất cứ mức độ nào, khi mà người ta bỏ phiếu thông qua các bộ luật từng điều khoản tại một hội đồng hỗn tạp”[1]. Từ những phân tích này, ông đã đề xuất, Quốc hội/Nghị viện tốt nhất nên chỉ ra những người, một tập thể nào đáng được làm những việc khó khăn ấy và thay cho chức năng lập pháp không hoàn toàn thích hợp với mình, chức năng đích thực của Quốc hội là đại diện giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi ánh sáng của tính công khai nên các hành vi cai trị buộc Chính phủ phải giải trình tất cả các hành vi ấy[2].

Những dự đoán của J.S. Mill đã diễn ra gần tương tự như hiện nay của Quốc hội các nước tư bản phát triển. Quốc hội lập pháp tức là việc Quốc hội bàn bạc, biểu quyết thông qua luật. Việc thông qua dự luật hay không thông qua dự luật, là hai mặt của một vấn đề - quyền lập pháp. Nhất là trong điều kiện dự luật lại là do Chính phủ - cơ quan hành pháp đệ trình, còn được gọi là sáng quyền lập pháp về cơ bản thuộc về Chính phủ. Điều này về mặt hình thức có vẻ mâu thuẫn với nguyên tắc của học thuyết phân quyền mà các tác giả của nền dân chủ phương Tây đã và đang cổ súy.

Sau bao nhiêu năm phủ nhận, hiện nay, Nhà nước Việt Nam cũng đang áp dụng những cái tinh túy của học thuyết này, bằng quy định rất sáng giá được nhiều nhà luật học Việt Nam ca ngợi, đó là, quyền lực nhà nước không những được phân công, phân nhiệm mà còn tiến tới chỗ kiểm soát (Điều 2 của Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013). Vì lẽ đó, không ít người còn cho rằng, Quốc hội theo quy định của Hiến pháp mới không còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp[3]. Thực vậy, vì ngôn từ của Hiến pháp mới đã bỏ mất từ “duy nhất”. Cho dù Quốc hội của Việt Nam cũng như Nghị viện của các nước phương Tây không hoàn toàn thực hiện các khâu từ dự thảo cho đến thảo luận, tranh luận đến thông qua dự luật, nhưng quyền lập pháp của Quốc hội không thể chia sẻ với một chủ thể nào khác. Đó là thành công của sự phát triển dân chủ của nhân loại sau bao nhiêu đấu tranh từ lý thuyết (tư tưởng) cho đến thực tế hàng trăm năm của nền dân chủ tư sản mới giành được. Cho dù có bỏ mất sáng quyền lập pháp nhưng quyền bỏ phiếu thông qua dự luật vẫn không thay thế được bởi chủ thể nào khác. Vì thế, giá trị của sự phân quyền vẫn còn nguyên giá trị.

Với tinh thần của lý thuyết chủ nghĩa hợp hiến, một phần quan trọng của Nhà nước pháp quyền, mọi quyền lực của Nhà nước phải bị giới hạn. Bên cạnh quyền biểu quyết thông qua dự luật là quyền biểu quyết không thông qua dự luật để trở thành luật. Trong trường hợp này, quyền lập pháp trở thành quyền hãm lập pháp. Quốc hội trở thành cơ quan hãm quyền lập pháp có cơ sở, bởi lẽ:

(i) Không phải Quốc hội lúc nào cũng có quyền lập pháp và thực hiện lập pháp về bất cứ vấn đề gì. Trong xã hội, có rất nhiều vấn đề Quốc hội không thể làm luật được. Nếu Quốc hội làm luật sẽ vi phạm quyền tự nhiên. Trước hết, đó là vấn đề nhân quyền. Con người có những quyền tuyệt đối do tạo hóa ban cho. Những quyền đó không thể do Quốc hội làm luật mà có: “Mục đích của tuyên ngôn nhân quyền là rút bớt một số chủ đề nhất định ra khỏi các cuộc tranh cãi chính trị, đặt chúng ra ngoài những đòi hỏi của một số nhóm người và quan chức nhà nước và phải coi chúng là những nguyên tắc pháp lý mà Tòa án phải áp dụng. Con người có quyền được sống, được tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng và tự do hội họp và những quyền cơ bản khác. Chúng không thể là kết quả của bất kỳ cuộc đầu phiếu nào, hay của bất kỳ một cuộc bầu cử nào”[4].

(ii) Xuất phát từ nhận thức, không phải cái gì cũng làm luật, mà chỉ làm luật khi cuộc sống cần. Làm luật và sửa luật như kiểu vá xăm xe đạp. Cái xăm còn nguyên đang đi được thì cứ để thế mà đi, đừng chọc ra để vá. Cuộc sống đang bình yên thì hãy cứ để chúng bình yên. Sự yên lành có giá trị của nó, vì chúng được hình thành hàng nhiều năm với không biết bao nhiêu những quy luật khách quan đã được tích tụ lại. Chỉ khi nào cuộc sống bình yên không được bảo đảm thì mới cần có tác động theo ý chí chủ quan của con người. Phải đưa cuộc sống vào pháp luật, mà không phải là ngược lại là đưa pháp luật vào cuộc sống như bấy lâu nay chúng ta vẫn thường nói hay vẫn được đưa thành khẩu hiệu tuyên truyền. Vì vậy, việc làm luật phải bắt đầu các công việc nhận biết vấn đề của cuộc sống. Khi nhận biết được vấn đề, phải tìm ra nguyên nhân của vấn đề. Mỗi một nguyên nhân có nhiều biện pháp giải quyết. Luật pháp chỉ là biện pháp cuối cùng của việc giải quyết nguyên nhân của vấn đề. Sau đó là việc những người quyết định số phận của văn bản pháp luật phải phụ thuộc vào người dân, người dân bầu ra, phải phụ thuộc vào mong muốn của người dân, thì lẽ đương nhiên người đó sẽ ban hành những đạo luật mà người dân cần đến. Làm luật như là bác sỹ chữa bệnh, trước khi kê đơn thuốc để chữa bệnh, thì phải khám và bắt mạch. Nếu không chữa đúng bệnh, bệnh tình không những không được chữa mà còn nặng thêm. Khi cuộc sống có vấn đề thì phải có nhiều cách giải quyết, ví dụ như động viên, cung cấp tài chính, quy chuẩn đạo đức. Pháp luật chỉ cần giải quyết khi nào mà những biện pháp trên không giải quyết được. Cách làm như hiện nay cũng như trước kia của chế độ phong kiến tất cả phụ thuộc vào cấp trên rồi cuối cùng phụ thuộc vào Nhà Vua, những gì xảy ra trong cuộc sống của người dân không mấy khi được cứu xét.

Sau khi chương trình xây dựng pháp luật được thông qua, các cơ quan hữu quan tiến hành soạn thảo các dự luật. Các dự luật được soạn thảo xong trình ra các ủy ban tương ứng của Quốc hội để thẩm tra. Sau khi các ủy ban thẩm tra xong thì trình ra Quốc hội. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các dự luật được thông qua ở ba lần đọc theo cách gọi của các nước có nền văn hóa nghị viện, tương ứng với ba lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội. Ở lần đọc thứ nhất, dự luật với tên gọi được đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội. Ở lần đọc thứ hai, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, ủy ban của Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình đối với dự luật. Quốc hội thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Ở lần đọc thứ ba, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình dự luật ra trước Quốc hội sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản. Khác với trước đây, trách nhiệm của Chính phủ - hành pháp trong quy trình lập pháp không được đẩy đến cùng, mà có sự chuyển đổi ở giai đoạn dự thảo của Chính phủ được chuyển sang cho Quốc hội. Quy trình này được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, được tái khẳng định ở hai lần sửa đổi sau này là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và hiện nay là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Triết lý của ba lần đọc ở Việt Nam cũng gần tương tự với thế giới nhưng lại rất khác nhau về chất. Trước hết, ở Việt Nam, Quốc hội chỉ có một viện, thì ở đa số các nước, Quốc hội có tới hai viện, ở mỗi viện, họ thường thông qua một dự luật qua ba lần đọc: Lần đọc thứ nhất để thẩm định sự cần thiết của dự luật (ở Việt Nam, đó là thông qua chương trình lập pháp hàng năm); nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội thấy dự luật là không cần thiết, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ nhất. Lần đọc thứ hai để thẩm định chính sách lập pháp được đề ra trong dự luật; nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội không đồng ý với chính sách lập pháp được đề ra, thì dự luật sẽ chết yểu sau lần đọc thứ hai. Lần đọc thứ ba để thông qua dự luật sau khi ủy ban có liên quan đã thẩm tra về mặt kỹ thuật và hoàn chỉnh văn bản; nếu đa số thành viên của toàn viện tán thành dự luật, thì dự luật mới được thông qua ở một viện. Ở viện thứ hai, việc thông qua một dự luật cũng phải được diễn ra với quy trình ba lần đọc tương tự. Một dự luật của các nước phát triển được thông qua rất nhiều bước. Ngay ở trong một viện mỗi một lần đọc là một bước cần phải qua, ở nghị viện thứ hai cũng tương tự, chưa kể đến bước phủ quyết của người đứng đầu hành pháp. Ở tất cả các lần đọc của cả hai viện, Chính phủ - cơ quan hành pháp của họ luôn luôn theo đuổi và chịu trách nhiệm đến cùng dự thảo. Lôgíc của sự chịu trách nhiệm này còn nằm ở chỗ Chính phủ còn phải chịu trách nhiệm đưa pháp luật và thi hành trong cuộc sống.

So với trước đây, việc thông qua dự luật theo ba lần đọc của chúng ta đã tiến bộ và có ưu điểm so với phương Tây là rút ngắn thời gian. Tuy vậy, cách làm này không phải là không có vấn đề. Nếu như cách làm luật của họ phải trải qua nhiều cửa hãm lại, thì cách làm luật của Việt Nam lại quá đơn giản, thậm chí trong nhiều trường hợp không có một chốt hãm nào. Hoặc nếu không là như vậy thì khái niệm hay nhận thức hãm lập pháp chưa bao giờ được xuất hiện ở Việt Nam, mà ở chúng ta chỉ thấy sự đẩy nhanh hoạt động lập pháp, để thực hiện đúng chương trình lập pháp đã được thông qua. Đây cũng là lý do tại sao chất lượng hệ thống pháp luật của chúng ta quá thấp, là nguyên nhân dẫn đến các trường hợp như trên đã nêu. Điểm căn bản nhất của Việt Nam chỉ có Quốc hội một viện. Và điều này là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến trình trạng làm luật quá nhanh, những dự án luật có vấn đề về mặt chất lượng của Quốc hội Việt Nam không có cơ sở cho việc phân tích kỹ.

Lịch sử của Nghị viện Anh quốc cho thấy, vào khoảng thế kỷ XII và thế kỷ XIII nơi xuất phát điểm cho sự phát triển hệ thống nghị viện tư sản, thuở ban đầu, nghị viện chỉ có một viện bao gồm các quý tộc được hình thành một cách mặc nhiên theo yêu cầu hàng năm phải thu thuế tăng thêm cho Nhà Vua, sau một thời gian xuất hiện tầng lớp thứ ba (tầng lớp thị dân) - các hiệp sỹ, hoạt động thương mại, giàu có. Để tận thu, Nhà Vua đã triệu tập họ đến để đóng thuế. Do không phải là dòng dõi quý tộc, họ phải bầu ra người đại diện để họp cùng quý tộc với thông báo thu tăng thuế cho Nhà Vua. Vì không cùng đẳng cấp phong kiến, người quý tộc buộc Nhà Vua phải giành một phòng họp khác cho họ. Sau này, Phòng họp này được gọi là Hạ viện hay còn được gọi là Viện Thứ dân. Tập tục không thành văn trên trở thành Quốc hội có hai viện. Một viện được gọi là Quý tộc viện hay Thượng viện và một viện do tầng lớp bình dân lựa chọn bầu ra được gọi là Hạ viện. Các quyết định lập pháp trước hết được thông qua tại Hạ viện rồi đến Thượng viện. Với sự phát triển của cách mạng tư sản, Hạ viện ngày càng có nhiều thực quyền. Đến cuối thế kỷ XVIII và đầu thế kỷ XX sau nhiều lần muốn tranh giành quyền lực với Hạ viện nhưng không thành, năm 1911, Thượng viện chỉ còn quyền trì hoãn. Trong khoảng một năm, nếu Thượng viện không đồng ý với Hạ viện, Quốc hội Anh lấy quyết định của Hạ viện làm quyết định của mình. Với cách thức như vậy, dự luật có điều kiện cho sự cân nhắc cẩn trọng hơn. Sự nóng bỏng đầy cảm xúc của những người do dân chúng bầu ra sẽ bị kìm lại bằng một quyết định của viện thứ hai với lượng thành viên không gắn với cuộc bầu cử trực tiếp của người dân, mà thường gắn với dòng dõi quý tộc bảo thủ hơn, cũng là lý trí hơn. Thậm chí, khi đạo luật đã có hiệu lực thực thi, nếu có người cho rằng luật có những điều khoản gây hại cho họ thì họ có quyền kiện ra Tòa án để phán quyết hiệu lực của đạo luật. Như vậy, tính hãm quyền lập pháp quan trọng đến như thế nào trong đời sống của họ.

Nhìn lại lịch sử Việt Nam, vào khoảng thế kỷ XIII, cũng có những manh nha của 02 viện xét ở nghĩa rộng nhất của vấn đề. Năm 1285, trước tình trạng lăm le xâm chiếm Việt Nam của hơn 50 vạn quân nhà Nguyên, Triều đình nhà Trần dưới sự lãnh đạo của Hưng Đạo vương Trần Quốc Tuấn đã tổ chức Hội nghị tướng sỹ ở Bình Than, soạn ra một áng văn lịch sử Hịch tướng sỹ và tiếp theo không đầy 03 năm sau, tại Hội nghị Diên Hồng bao gồm các lão nông đại diện cho các tầng lớp thần dân được triệu tập. Quyết định chống quân xâm lược nhà Nguyên đã được trên dưới một lòng thông qua, là nền tảng cho 03 lần đánh tan quân Nguyên của dân tộc Việt Nam.

Những năm qua dấu ấn của một viện thứ hai - Thượng viện không phải không có ở Việt Nam. Đó là hoạt động của Mặt trận Tổ quốc.

Thứ nhất, về mặt pháp luật, Điều 9 của các bản Hiến pháp đều khẳng định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Thứ hai, về mặt thực tế, Mặt trận Tổ quốc đang làm các công việc của một viện thuộc quyền lập pháp, trừ một quyền chưa làm là nhân sự ở nghĩa hẹp nhất cho các chức danh cao cấp của Nhà nước như Thủ tướng, các bộ trưởng - đại diện cho nhánh hành pháp hay chánh án và các thẩm phán của Tòa án tối cao. Nhưng ở nghĩa rộng, nếu Mặt trận làm tốt nhân sự của việc giới thiệu ứng cử viên đại biểu Quốc hội, thì Mặt trận Tổ quốc xét cho cùng cũng đã phải làm tốt chức năng này. Thông qua hoạt động hiệp thương giới thiệu đại biểu Quốc hội, các ứng cử viên đại biểu được Mặt trận giới thiệu mà không trúng đại biểu Quốc hội thì không thể trở thành lãnh đạo của các cơ quan nhà nước và kể cả trong các cơ quan của Đảng.

Thứ ba, cũng về mặt thực tế thông qua hoạt động của các hội đồng tư vấn, bao gồm tất cả các thành viên là các chuyên gia, các nhà khoa học tương ứng, Mặt trận Tổ quốc đang có trách nhiệm rất lớn cho việc đóng góp ý kiến vào các dự án luật của Quốc hội, nghị định của Chính phủ, mà trọng tâm là các chính sách, linh hồn của các dự thảo. Nếu như ở cái thứ hai, về con người Mặt trận có quyền hiệp thương, thì tại sao ở các dự thảo chủ trương chính sách lại không có hiệp thương? Nếu làm tốt phần việc này, nhất là có sự quan hệ mật thiết các ủy ban và hội đồng của Quốc hội, thiết nghĩ rằng chất lượng các dự án luật có nhiều cơ hội hoàn thiện hơn, sẽ góp phần giảm bớt những thực trạng đang diễn ra là các đạo luật đã được Quốc hội thông qua phải có hiệu lực thực thi mà không phải xem xét lại.

Với một thiết chế gần tương tự như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Trung Quốc có Chính hiệp, mỗi khi Quốc hội của Trung quốc họp thì Chính hiệp cũng tiến hành các cuộc họp để hiệp thương các chính sách sẽ được Quốc hội thông qua, mặc dù thuật ngữ “Thượng viện” không được dùng cho thiết chế chính trị này.

Tóm lại, lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhưng quyền này không đơn giản chỉ là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp. Tính hãm này càng không được tăng cường khi Quốc hội Việt Nam có cơ cấu một viện. Đó là nguyên nhân của tình trạng luật vừa được Quốc hội thông đã phải làm lại. Để khắc phục, nên chăng cần phải phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc hơn nữa gần như Viện thứ hai (như Thượng viện) của các nước trên thế giới.

GS.TS. Nguyễn Đăng Dung

Đại học Quốc gia Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

[1]. Xem: J. S. Mill: Chính thể đại diện. Nxb. Tri thức H. 2008 tr. 163 - 164.

[2]. Xem: J. S. Mill: sđd 171 - 172.

[3]. Xem: Trần Ngọc Đường: Chế định của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013/Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Nxb. Lao động xã hội, 2014, tr. 311.

[4]. Thẩm phán Robert Jackson trong vụ West Virginia Board of Education kiện Barnette (1943).