Bài viết nghiên cứu, phân tích những vướng mắc, bất cập trong việc lập biên bản vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành Luật và đề xuất, kiến nghị nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật về vấn đề này.
Biên bản vi phạm hành chính (BBVPHC) là căn cứ ra quyết định xử phạt (QĐXP) vi phạm hành chính (VPHC) trong hầu hết các vụ việc VPHC. So với các quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, hiện nay, Luật số 67/2020/QH14 ngày 13/11/2020 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính (sau đây gọi chung là Luật Xử lý vi phạm hành chính) và Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 118/2021/NĐ-CP) đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng liên quan đến vấn đề lập BBVPHC, góp phần tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thực hiện, một số khó khăn, vướng mắc khác tiếp tục phát sinh trong quá trình lập biên bản và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính (QĐXPVPHC) của người có thẩm quyền, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, rà soát tổng thể các quy định pháp luật có liên quan để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp thực tiễn, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy định.
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vướng mắc, bất cập trong việc lập BBVPHC qua thực tiễn công tác của tác giả, bài viết tập trung đưa ra những đánh giá, nhận định và đề xuất, kiến nghị nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật về vấn đề này.
1. Một số vướng mắc, bất cập
1.1. Về các trường hợp phải lập biên bản vi phạm hành chính
Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không quy định cụ thể trường hợp nào phải lập BBVPHC mà chỉ quy định những trường hợp không phải lập BBVPHC. Đó là các trường hợp xử phạt VPHC không lập biên bản quy định tại khoản 1 Điều 56[1], khoản 2 Điều 63[2] Luật Xử lý vi phạm hành chính và một số trường hợp quy định tại Luật Quản lý thuế[3] (khoản 8 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính). Như vậy, hiểu theo hướng loại trừ, thì ngoài 03 trường hợp được liệt kê tại khoản 8 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính, tất cả các trường hợp còn lại, người có thẩm quyền đều phải lập BBVPHC để có căn cứ ra QĐXP.
Tuy nhiên, theo quy định tại các mẫu quyết định số 14 và 15 ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP[4], thì trong các trường hợp không ra QĐXPVPHC mà chỉ ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và/hoặc quyết định buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả (BPKPHQ) theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền cũng vẫn phải lập BBVPHC. Quy định này của Nghị định số 118/2021/NĐ-CP chưa thực sự phù hợp với Luật Xử lý vi phạm hành chính, đồng thời, không bảo đảm tính thống nhất với một số quy định khác trong nội tại Nghị định này, cụ thể như sau:
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 8 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính, BBVPHC “là căn cứ ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, Luật Xử lý vi phạm hành chính không quy định bắt buộc phải lập BBVPHC để làm căn cứ ra các quyết định khác trong xử phạt VPHC (ngoài QĐXPVPHC). Hay nói cách khác, khi ra các quyết định khác trong xử phạt VPHC (như: Quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, quyết định buộc thực hiện BPKPHQ theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính), người có thẩm quyền không phải lập BBVPHC.
Thứ hai, khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định rõ: “Việc tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản này không bị coi là đã bị xử phạt vi phạm hành chính”. Bằng quy định này, nhà làm luật khẳng định những trường hợp không ra QĐXPVPHC mà chỉ ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, quyết định buộc thực hiện BPKPHQ thì sẽ không bị coi là đã bị xử phạt VPHC. Nếu Luật Xử lý vi phạm hành chính xác định những trường hợp này không bị coi là đã bị xử phạt VPHC thì việc Nghị định số 118/2021/NĐ-CP yêu cầu phải lập BBVPHC là không thực sự cần thiết.
Thứ ba, nếu vẫn yêu cầu phải lập BBVPHC trong các trường hợp không ra hợp không ra QĐXPVPHC mà chỉ ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, quyết định buộc thực hiện BPKPHQ (quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính), thì trong một số trường hợp, người có thẩm quyền cũng không thể thực hiện được việc này, vì vướng quy định về thời hạn lập BBVPHC quy định tại Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Một số vụ việc, tính “từ khi phát hiện vi phạm hành chính” đến thời điểm ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, quyết định buộc thực hiện BPKPHQ, thì đã quá thời hạn lập BBVPHC rất lâu. Bởi vì, tùy từng vụ việc, theo quy định tại các điểm a và b khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, thời hạn lập BBVPHC chỉ có 02 ngày làm việc hoặc 05 ngày làm việc, kể từ khi phát hiện VPHC.
1.2. Về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính
Điểm c khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định: “Trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc nhận được kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan”. Quy định này dẫn đến các cách hiểu không thống nhất:
- Cách hiểu thứ nhất, có 02 trường hợp áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc” và cả 02 trường hợp đều phải gắn với điều kiện có “xác minh tình tiết liên quan” thì mới được áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc”, cụ thể là: (i) Vụ việc “vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ” và phải “xác minh tình tiết liên quan”; (ii) Vụ việc “phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm” và phải “xác minh tình tiết liên quan”.
- Cách hiểu thứ hai, có 02 trường hợp áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc” nhưng chỉ 01 trường hợp gắn với điều kiện có “xác minh tình tiết liên quan” thì mới được áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc”, cụ thể là: (i) Vụ việc “vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ”; (ii) Vụ việc “phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm” và phải “xác minh tình tiết liên quan”.
- Cách hiểu thứ ba, có 03 trường hợp áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc”, cụ thể là: (i) Vụ việc “vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ”; (ii) Vụ việc “phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm”; (iii) Vụ việc phải “xác minh tình tiết liên quan”.
Vướng mắc tương tự, dẫn đến các cách hiểu không thống nhất như trên cũng xảy ra đối với quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP[5].
1.3. Xử lý hành vi vi phạm hành chính đã được phát hiện, xác định nhưng quá thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính
Cụ thể hóa quy định về việc người có thẩm quyền đang thi hành công vụ “phải kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính” khi phát hiện hành vi VPHC thuộc lĩnh vực quản lý của mình tại khoản 1 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính[6], khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định cụ thể các loại thời hạn lập BBVPHC đối với từng trường hợp vi phạm: 02 ngày làm việc (với vụ việc thông thường), 05 ngày làm việc (với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp…), kể từ khi phát hiện VPHC; 03 ngày làm việc (với vụ việc được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc phải xác định giá trị tang vật, phương tiện…), kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc nhận được kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện…
Tuy nhiên, hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không có quy định để xử lý đối với các trường hợp vụ việc đã quá thời hạn lập BBVPHC, dẫn đến tình trạng các hành vi VPHC vẫn tồn tại mà không bị xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt cũng không thể ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và/hoặc quyết định buộc thực hiện BPKPHQ được quy định đối với hành vi VPHC. Bởi vì, theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, thì việc để quá thời hạn lập BBVPHC không phải là căn cứ để ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và/hoặc quyết định buộc thực hiện BPKPHQ.
1.4. Việc chuyển biên bản vi phạm hành chính cho người có thẩm quyền xử phạt
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 5 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính và điểm a khoản 6 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, trường hợp VPHC không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập BBVPHC thì BBVPHC và các tài liệu khác phải được chuyển cho người có thẩm quyền xử phạt trong thời hạn 24 giờ, kể từ khi lập biên bản. Quy định 24 giờ, kể từ khi lập BBVPHC, phải chuyển BBVPHC và các tài liệu có liên quan của vụ việc cho người có thẩm quyền xử phạt là không khả thi, đặc biệt đối với những địa bàn vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo, điều kiện giao thông, đi lại khó khăn hoặc trường hợp thời gian lập BBVPHC sát với ngày nghỉ lễ, nghỉ tết, nghỉ cuối tuần.
Bên cạnh đó, vướng mắc còn nảy sinh trong một số trường hợp khi quá thời hạn 24 giờ thì người có thẩm quyền lập BBVPHC mới chuyển hồ sơ vụ việc, khiến người có thẩm quyền xử phạt rất lúng túng, không biết có được tiếp tục xử lý vụ việc đó hay không? Nếu ra QĐXP căn cứ vào BBVPHC được chuyển quá thời hạn quy định thì sẽ vi phạm thủ tục ban hành QĐXP và có nguy cơ sẽ phải gánh chịu chế tài kỷ luật theo quy định tại Nghị định số 19/2020/NĐ-CP[7]. Trường hợp không ban hành QĐXP vì lý do BBVPHC được chuyển quá thời hạn quy định thì hành vi vi phạm không bị xử lý, không bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, vi phạm nguyên tắc quy định tại điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính[8]. Đồng thời, cũng có quan điểm cho rằng, việc không ban hành QĐXP trong trường hợp này là không có căn cứ, vì việc BBVPHC được chuyển quá thời hạn quy định không phải là căn cứ để người có thẩm quyền không ra QĐXP theo quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Thứ hai, về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo đúng tên gọi, thì khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP là khoản quy định về vấn đề lập và chuyển BBVPHC cho người có thẩm quyền xử phạt nhưng hiện nay, trong nội dung của khoản này không có bất cứ quy định nào liên quan đến việc chuyển BBVPHC, mà chỉ tập trung quy định về vấn đề chuyển biên bản làm việc, chuyển kết quả thu thập được bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ đến người có thẩm quyền xử phạt VPHC để lập BBVPHC.
Nội dung liên quan đến việc chuyển BBVPHC cho người có thẩm quyền xử phạt không được quy định tại khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP mà nằm rải rác tại các điểm, khoản khác nhau của Điều này, cụ thể là:
(i) Điểm d khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định về việc lập và chuyển BBVPHC cho người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp VPHC xảy ra trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa (khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP là khoản quy định về thời hạn lập BBVPHC nhưng điểm d khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP lại không có nội dung nào đề cập đến thời hạn lập BBVPHC; việc quy định nội dung về chuyển BBVPHC tại khoản này như hiện nay là không phù hợp, không thống nhất giữa tên gọi và nội dung của khoản);
(ii) Điểm a khoản 6 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định về việc chuyển BBVPHC cho người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp VPHC không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản (khoản 6 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP là khoản quy định về việc giao BBVPHC, việc quy định nội dung về chuyển BBVPHC tại khoản này như hiện nay là không phù hợp, không thống nhất giữa tên gọi và nội dung của khoản).
1.5. Về nội dung giải trình trong biên bản vi phạm hành chính
Thứ nhất, theo quy định tại khoản 1 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính[9], người có thẩm quyền xử phạt VPHC có thẩm quyền tiếp nhận giải trình bằng văn bản do cá nhân, tổ chức vi phạm gửi đến. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 4 Điều 17 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, thì trường hợp khi lập BBVPHC mà chưa xác định được người có thẩm quyền xử phạt, cá nhân, tổ chức vi phạm gửi văn bản giải trình đến người có thẩm quyền lập BBVPHC. Trên thực tế, sẽ khó xảy ra trường hợp khi lập BBVPHC mà chưa xác định được người có thẩm quyền xử phạt, vì các lý do sau đây:
Lý do thứ nhất là, theo quy định hiện hành, thẩm quyền xử phạt bao gồm thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt (chính, bổ sung) và thẩm quyền áp dụng BPKPHQ. Như vậy, thẩm quyền xử phạt của một chức danh sẽ phụ thuộc vào các các yếu tố: (i) Chức danh có thẩm quyền áp dụng một hình thức xử phạt nào đó hay không (cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn, đình chỉ hoạt động có thời hạn, trục xuất)? Nếu được áp dụng một hình thức xử phạt thì thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt đó đến đâu (được phạt tiền đến mức nào, được tịch thu tang vật, phương tiện VPHC có giá trị đến mức nào)? (ii) Chức danh có thẩm quyền áp dụng một BPKPHQ nào đó hay không (cả BPKPHQ do Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định cũng như BPKPHQ do Chính phủ quy định)?
Tất cả các vấn đề nêu trên đều đã được pháp luật quy định khá rõ ràng. Tại các nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, khi quy định hành vi VPHC và các chế tài xử phạt đối với hành vi (hình thức xử phạt, BPKPHQ), nhà làm luật cũng quy định và phân định rất cụ thể thẩm quyền xử phạt của các chức danh, các lực lượng có thẩm quyền xử phạt đối với các hành vi trong nghị định đó. Đây là yêu cầu bắt buộc đối với các nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, bởi theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính, căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ phải quy định: Hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh… đối với vi phạm hành chính, trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Khoản 3 Điều 6 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP cũng đặt ra yêu cầu: “Trường hợp nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính có quy định nhiều chức danh của các lực lượng có thẩm quyền xử phạt thuộc nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau tham gia xử phạt, thì phải quy định rõ thẩm quyền xử phạt của các lực lượng đó đối với từng điều khoản cụ thể”.
Bên cạnh đó, theo quy định tại chú thích số (9) của Mẫu biên bản số 01 (Biên bản vi phạm hành chính) ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, một trong những yêu cầu bắt buộc đối với người có thẩm quyền lập BBVPHC khi lập BBVPHC là phải “ghi điểm, khoản, điều của nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực cụ thể”.
Như vậy, về mặt nguyên tắc, muốn lập BBVPHC đối với hành vi vi phạm cụ thể, người có thẩm quyền lập BBVPHC phải chỉ rõ hành vi đó được quy định ở điểm, khoản, điều nào của nghị định quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực cụ thể. Một khi đã chỉ ra được điểm, khoản, điều của nghị định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực cụ thể có quy định hành vi đó là VPHC thì cũng đồng thời cũng xác định được người có thẩm quyền xử phạt đối với hành vi VPHC.
Lý do thứ hai là, pháp luật về xử lý VPHC quy định phải xác định đầy đủ các tình tiết có liên quan của vụ việc vi phạm thì mới có căn cứ để lập BBVPHC. Trường hợp chưa thể xác định đầy đủ các tình tiết có liên quan[10], thì người có thẩm quyền đang thi hành công vụ, nhiệm vụ có thể lập biên bản làm việc để ghi nhận sự việc; biên bản này sẽ là một trong những căn cứ để lập BBVPHC. Ngoài ra, pháp luật cũng quy định một khoảng thời gian phù hợp cho việc lập BBVPHC, tính từ khi xác định đầy đủ các tình tiết có liên quan của vụ việc vi phạm[11]. Khi đã xác định đầy đủ các tình tiết có liên quan của vụ việc vi phạm thì người có thẩm quyền cũng sẽ xác định được thẩm quyền xử phạt đối với hành vi vi phạm trong vụ việc. Ví dụ: Sau khi xác định giá trị tang vật, phương tiện, người có thẩm quyền đang thụ lý vụ việc sẽ có căn cứ xác định khung tiền phạt và thẩm quyền xử phạt đối với hành vi VPHC.
Thứ hai, theo quy định tại khoản 1 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền lựa chọn hình thức giải trình, trực tiếp hoặc bằng văn bản. Nếu theo quy định này thì trong nội dung BBVPHC, người có thẩm quyền lập BBVPHC phải ghi nhận đầy đủ cả hai hình thức giải trình để cá nhân, tổ chức vi phạm biết và tự lựa chọn trong quá trình thực hiện quyền giải trình.
Tuy nhiên, hiện nay, theo hướng dẫn tại chú thích số (12) và (14) của Mẫu biên bản số 01 (Biên bản vi phạm hành chính) ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP thì “dường như” tại BBVPHC, người có thẩm quyền lập BBVPHC “ấn định” cho cá nhân, tổ chức vi phạm chỉ được được thực hiện một trong hai hình thức giải trình, trực tiếp hoặc bằng văn bản. Bởi vì, nếu theo hướng dẫn nêu trên thì trong BBVPHC sẽ chỉ ghi nhận một trong hai hình thức giải trình và cá nhân, tổ chức vi phạm sẽ không có quyền lựa chọn[12].
2. Kiến nghị hướng sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định
2.1. Về các trường hợp phải lập biên bản vi phạm hành chính
Nghiên cứu lược bỏ “căn cứ biên bản vi phạm hành chính…” tại phần căn cứ của các mẫu quyết định số 14 và 15 ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP hoặc bổ sung cụm từ “(nếu có)” sau cụm từ “Căn cứ biên bản vi phạm hành chính…”[13] để phù hợp với quy định tại khoản 8 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính (BBVPHC là căn cứ ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, không bắt buộc phải là căn cứ để ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC, quyết định buộc thực hiện BPKPHQ).
2.2. Về thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính
Nghiên cứu, sửa đổi theo hướng thay từ “và” tại các điểm c và đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP bằng từ “hoặc” để quy định cụ thể, rõ ràng 03 trường hợp vụ việc được áp dụng thời hạn lập BBVPHC “03 ngày làm việc”, kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc kể từ ngày nhận được đầy đủ kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm hoặc kể từ ngày xác minh được tình tiết liên quan[14].
2.3. Xử lý hành vi vi phạm hành chính đã được phát hiện, xác định nhưng quá thời hạn lập biên bản vi phạm hành chính
Cần bổ sung quy định về việc lập BBVPHC trong trường hợp vụ việc đã quá thời hạn lập BBVPHC tại Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP (nếu vụ việc vẫn còn thời hiệu xử phạt). Việc cho phép người có thẩm quyền được lập BBVPHC trong trường hợp vụ việc đã quá thời hạn lập BBVPHC vừa bảo đảm nguyên tắc “mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật” quy định tại điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính; vừa thống nhất, phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, vì trong các căn cứ để không ra quyết định xử phạt VPHC được liệt kê tại khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, không có trường hợp vụ việc đã quá thời hạn lập BBVPHC.
2.4. Việc chuyển biên bản vi phạm hành chính cho người có thẩm quyền xử phạt
Cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định tại khoản 5 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính và điểm a khoản 6 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP theo hướng kéo dài thời hạn để thực hiện việc chuyển BBVPHC đến người có thẩm quyền xử phạt (có thể từ 03 đến 05 ngày làm việc) để bảo đảm tính khả thi hoặc không ấn định cụ thể thời hạn mà chỉ quy định theo hướng, BBVPHC và các tài liệu có liên quan của vụ việc phải được chuyển “kịp thời” cho người có thẩm quyền xử phạt để vừa bảo đảm sự linh hoạt, phù hợp với thực tiễn từng vụ việc cụ thể, vừa thực hiện đúng nguyên tắc nhanh chóng, kịp thời trong xử lý VPHC[15].
Bên cạnh đó, cần nghiên cứu bổ sung quy định để xử lý trường hợp BBVPHC không được chuyển đi trong thời hạn 24 giờ theo quy định. Theo đó, tại Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, có thể bổ sung quy định về việc cho phép người có thẩm quyền xử phạt ra QĐXP trong trường hợp vụ việc có BBVPHC được chuyển đến người có thẩm quyền xử phạt nhưng vi phạm quy định thời hạn chuyển. Tuy nhiên, cần phân biệt từng trường hợp sau đây để có hướng xử lý cụ thể:
(i) Nếu vụ việc vẫn còn thời hiệu xử phạt và còn thời hạn ban hành QĐXP thì người có thẩm quyền xử phạt ban hành QĐXP theo quy định tại Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính;
(ii) Nếu vụ việc đã hết thời hiệu xử phạt hoặc còn thời hiệu xử phạt nhưng đã quá thời hạn ban hành QĐXP theo quy định tại Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền xử phạt áp dụng quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính để ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC và/hoặc quyết định buộc thực hiện BPKPHQ đối với hành vi vi phạm.
Tương tự hướng xử lý đối với trường hợp vụ việc đã quá thời hạn lập BBVPHC (như đã nêu tại Mục 3 Phần II của bài viết), việc quy định cụ thể, cho phép người có thẩm quyền xử phạt được ban hành QĐXPVPHC trong trường hợp vụ việc có BBVPHC được chuyển đến người có thẩm quyền xử phạt nhưng vi phạm thời hạn chuyển theo quy định (nếu vẫn còn thời hiệu xử phạt và còn thời hạn ban hành QĐXP) vừa bảo đảm nguyên tắc “mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật” quy định tại điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính; vừa thống nhất, phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, vì trong các căn cứ để không ra QĐXPVPHC được liệt kê tại khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, không có trường hợp vụ việc có BBVPHC được chuyển đến người có thẩm quyền xử phạt nhưng bị quá thời hạn quy định.
Về mặt kỹ thuật, đối với Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, cần chuyển nội dung quy định về việc lập và chuyển BBVPHC cho người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp VPHC xảy ra trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa tại điểm d khoản 2 Điều 12 và nội dung quy định về việc chuyển BBVPHC trong trường hợp VPHC không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập BBVPHC tại điểm a khoản 6 Điều 12 lên khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP để bảo đảm tính chính xác và sự thống nhất (vì khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP là khoản quy định về chuyển BBVPHC).
2.5. Về nội dung giải trình trong biên bản vi phạm hành chính
Thứ nhất, cân nhắc về sự cần thiết của quy định tại khoản 4 Điều 17 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, có thể tính toán, nghiên cứu bãi bỏ để bảo đảm sự phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Thứ hai, nghiên cứu, sửa đổi nội dung Mẫu biên bản số 01 (Biên bản vi phạm hành chính) ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Theo đó, nội dung BBVPHC phải ghi nhận đầy đủ hai hình thức giải trình (trực tiếp và bằng văn bản) để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm, đồng thời, hạn chế đến mức thấp nhất nguy cơ khiếu kiện trong quá trình xử lý VPHC.
Có thể thấy, BBVPHC là căn cứ quan trọng để người có thẩm quyền ban hành QĐXP. Thậm chí, trong nhiều trường hợp, đây là căn cứ duy nhất cho việc ban hành QĐXP. Do vậy, tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến lập BBVPHC (các trường hợp lập, thủ tục lập, thời hạn lập, thời hạn chuyển biên bản…) là việc làm cần thiết, kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát sinh, nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC.
ThS. Đào Thùy Linh
Phó Tổng biên tập Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp
[1]. Khoản 1 Điều 56 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản được áp dụng trong trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân, 500.000 đồng đối với tổ chức và người có thẩm quyền xử phạt phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tại chỗ”.
[2]. Theo quy định tại khoản 2 Điều 63 Luật Xử lý vi phạm hành chính, việc xử phạt vi phạm hành chính đối với vụ việc do cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được căn cứ vào hồ sơ vụ vi phạm do cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự chuyển đến. Trường hợp cần thiết phải xác minh thêm tình tiết để có căn cứ ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể lập biên bản xác minh tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính.
[3]. Khoản 1 Điều 108 Luật Quản lý thuế quy định: “Trường hợp xác định rõ hành vi vi phạm hành chính tại biên bản thanh tra thuế, kiểm tra thuế thì biên bản thanh tra thuế, kiểm tra thuế được xác định là biên bản vi phạm hành chính”.
Khoản 6 Điều 136 Luật Quản lý thuế quy định: “Trường hợp người nộp thuế đăng ký thuế, nộp hồ sơ khai thuế, quyết toán thuế điện tử nếu thông báo tiếp nhận hồ sơ đăng ký thuế, hồ sơ khai thuế, hồ sơ quyết toán thuế bằng phương thức điện tử xác định rõ hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế của người nộp thuế thì thông báo này là biên bản vi phạm hành chính làm căn cứ ban hành quyết định xử phạt”.
[4]. Mẫu quyết định số 14 - Quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính (sử dụng cho trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoặc hết thời hạn tạm giữ mà người vi phạm, chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp không đến nhận) và mẫu quyết định số 15 - Quyết định buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả (sử dụng cho trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính).
[5]. Điểm đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định: “Trường hợp một vụ việc có nhiều hành vi vi phạm hành chính khác nhau, trong đó có hành vi được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc phải xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập đối với các hành vi trong vụ việc đó trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày xác định được đối tượng vi phạm bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hoặc nhận được đầy đủ kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện, giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm và xác minh tình tiết liên quan”.
[6]. Tại khoản 9 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính, Quốc hội giao “Chính phủ quy định chi tiết Điều này”.
[7]. Trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt sẽ phải chịu trách nhiệm về việc vi phạm thủ tục xử phạt và bị xem xét, xử lý kỷ luật theo quy định tại khoản 4 Điều 22 Nghị định số 19/2020/NĐ-CP ngày 12/02/2020 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính: “Xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính không kịp thời, không nghiêm minh, không đúng thẩm quyền, thủ tục, đối tượng theo quy định pháp luật”.
[8]. Điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật”.
[9]. Khoản 1 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”.
[10]. Ví dụ: Vụ việc phải giám định, kiểm nghiệm, kiểm định, xét nghiệm tang vật, phương tiện và các trường hợp cần thiết khác theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.
[11]. Xem các điểm c và đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.
[12]. Xem chú thích số (12) và (14) của Mẫu biên bản số 01 (Biên bản vi phạm hành chính) ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.
[13]. Ví dụ: Trong trường hợp hết thời hạn ra quyết định xử phạt quy định tại khoản 3 Điều 63 hoặc khoản 1 Điều 66 của Luật Xử lý vi phạm hành chính, thì vụ việc vẫn có biên bản vi phạm hành chính. Do đó, việc ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả cũng cần/ nên căn cứ vào biên bản vi phạm hành chính.
[14]. Theo đó, các điểm c và đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP được sửa đổi như sau:
“c) Trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ… hoặc xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày… nhận được kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện,… hoặc xác minh tình tiết liên quan.
đ) Trường hợp một vụ việc có nhiều hành vi vi phạm hành chính khác nhau, trong đó có hành vi được phát hiện bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ… hoặc xác minh tình tiết liên quan, thì biên bản vi phạm hành chính được lập đối với các hành vi trong vụ việc đó trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày… nhận được đầy đủ kết quả xác định giá trị tang vật, phương tiện… hoặc xác minh tình tiết liên quan”.
[15]. Xem quy định tại các điểm a và b khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 398), tháng 2/2024)
