Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, tính hiệu quả của việc thực thi quyền tiếp cận thông tin chỉ có thể được kiểm nghiệm sau khi Luật tiếp cận thông tin có hiệu lực thi hành và người dân có thể bắt đầu thực hiện các yêu cầu cung cấp thông tin. Qua nghiên cứu nội dung các điều khoản của Luật này thấy rằng, khung pháp lý của Luật Tiếp cận thông tin ở Việt Nam vẫn còn nhiều điểm chưa thực sự hợp lý.
1. Khái quát Đạo luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ
Năm 1966, Đạo luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ (The Freedom of Information Act - FOIA) được thông qua. Theo đó, Đạo luật này đã cung cấp cho công chúng quyền yêu cầu truy cập hồ sơ từ bất kỳ cơ quan liên bang nào. Nó thường được mô tả như là luật giữ công dân biết về chính phủ của họ. Các cơ quan liên bang phải tiết lộ bất kỳ thông tin nào được yêu cầu theo FOIA trừ khi nó thuộc một trong chín loại miễn giảm nhằm bảo vệ các quyền lợi như quyền riêng tư cá nhân, an ninh quốc gia và thực thi pháp luật. Trên thực tế, FOIA được coi là một phần quan trọng trong nền dân chủ của Hoa Kỳ. Theo số liệu thống kê của Bộ Tư pháp Hoa Kỳ, chỉ tính riêng năm 2016, các cơ quan chính phủ Hoa Kỳ đã nhận được 788.769 yêu cầu cung cấp thông tin, trong đó có 673.689 đơn yêu cầu đã được phản hồi trong thời hạn luật định là 01 tháng, đạt khoảng 85,4%[1]. Đây là một con số tương đối ấn tượng, thể hiện sự chủ động của công dân trong việc thực thi các quyền con người của mình, cũng như thể hiện sự chuyên nghiệp của các cơ quan, tổ chức chính phủ Mỹ trong việc xử lý yêu cầu cung cấp thông tin. Điều đó cho thấy Hoa Kỳ là một trong những quốc gia đã và đang triển khai luật về tự do thông tin hiệu quả hàng đầu thế giới.
Đạo luật Tự do thông tin của Hoa kỳ được sửa đổi năm 1974 - sau vụ bê bối Watergate - buộc cơ quan phải tuân thủ nhiều hơn; sửa đổi năm 1986 nhằm hướng tới việc cung cấp sự bảo vệ rộng rãi hơn cho các thông tin thực thi pháp luật và sửa đổi năm 1996 nhằm cho phép truy cập nhiều hơn vào thông tin điện tử.
1.1. Phạm vi áp dụng
Về khía cạnh phạm vi có thể tiếp cận thông tin: FOIA có các điều khoản yêu cầu những cơ quan của Nhà nước Liên bang phải chủ động đăng tải các loại thông tin trực tuyến nhất định, bao gồm hồ sơ yêu cầu thường xuyên. FOIA quy định rằng, khi yêu cầu xử lý, các cơ quan chỉ nên giữ bí mật thông tin nếu họ có thể thấy trước rằng việc tiết lộ sẽ gây tổn hại đến lợi ích được bảo vệ bởi một ngoại lệ hoặc nếu luật pháp cấm việc tiết lộ. Các cơ quan cũng nên xem xét liệu có thể tiết lộ một phần thông tin bất cứ khi nào họ xác định rằng việc tiết lộ đầy đủ là không thể và họ nên thực hiện các bước hợp lý để tách biệt và tiết lộ thông tin không bị hạn chế. Văn phòng Chính sách thông tin tại Bộ Tư pháp của Chính phủ Hoa Kỳ sẽ chịu trách nhiệm ban hành hướng dẫn của Chính phủ về FOIA như một phần trách nhiệm của mình để khuyến khích tất cả các cơ quan thực hiện đầy đủ cả về nội dung quy phạm và tinh thần của FOIA[2].
Về khía cạnh chủ thể có thể tiếp cận quyền: FOIA quy định rằng, bất kỳ người nào[3] cũng có quyền được tiếp cận hồ sơ của cơ quan liên bang, trừ khi các hồ sơ đó (hoặc một phần của chúng) được bảo vệ khỏi sự tiết lộ công khai bởi một trong số chín trường hợp được miễn của FOIA hoặc bởi một trong ba loại trừ đặc biệt về luật pháp (những trường hợp này sẽ được đề cập ở những phần sau). Vì là một đạo luật của chính quyền liên bang nên FOIA không cung cấp quyền truy cập hồ sơ do cơ quan chính phủ tiểu bang hoặc địa phương của Hoa Kỳ giữ hoặc bởi các doanh nghiệp hoặc cá nhân. Các quốc gia có các đạo luật riêng nhằm điều khiển truy cập vào các hồ sơ của tiểu bang và địa phương thì cần phải có sự xem xét, tư vấn trong từng trường hợp để có thể xác định.
FOIA cũng đưa ra 02 ngoại lệ của chủ thể không thể đưa ra yêu cầu tiếp cận thông tin, cụ thể[4]: (i) Một người đang lánh nạn khỏi việc xét xử đang yêu cầu hồ sơ liên quan đến tình trạng lưu vong của mình; (ii) Chính phủ nước ngoài hoặc tổ chức chính phủ quốc tế, trực tiếp hoặc thông qua một đại diện, đang yêu cầu thông tin từ cơ quan tình báo Hoa Kỳ.
1.2. Thủ tục yêu cầu thông tin
FOIA không yêu cầu người gửi yêu cầu phải cung cấp lý do, mục đích, tuy nhiên một số cơ quan, tổ chức vẫn hỏi tên, địa chỉ, số điện thoại để đảm bảo thư trả lời về đến tay người yêu cầu. Tất nhiên, những yêu cầu này là không bắt buộc.
Về hình thức gửi đơn yêu cầu cung cấp thông tin, FOIA cho phép người có nhu cầu gửi đơn/phiếu yêu cầu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua mạng điện tử, bưu điện... Tuy nhiên, mỗi cơ quan lại có các mẫu yêu cầu khác nhau và không phải cơ quan nào cũng chấp nhận yêu cầu gửi qua đường điện tử.
Về thời gian xử lý yêu cầu, FOIA đưa ra các quy định hợp lý về thời gian xử lý đối với từng loại đơn từ đơn giản đến phức tạp và có cơ chế rõ ràng đối với việc kéo dài thời hạn. Cụ thể: Khi cơ quan nhận được yêu cầu cung cấp thông tin một cách chính xác, thì có 20 ngày làm việc để xác định yêu cầu. Các cơ quan cung cấp thông tin có quyền chậm trễ trong việc đáp ứng yêu cầu khi rơi vào “trường hợp bất thường”, cơ quan có thể kéo dài thời gian làm việc 20 ngày để xử lý yêu cầu. Tuy nhiên, cơ quan phải thông báo cho bên yêu cầu bằng văn bản về lý do cần gia hạn và đưa ra ngày xác định theo yêu cầu. FOIA định nghĩa một “tình huống bất thường” gồm: (i) Nhu cầu tìm kiếm và thu thập hồ sơ từ các văn phòng riêng biệt; (ii) Cần phải kiểm tra một lượng lớn các hồ sơ theo yêu cầu; (iii) Cần tư vấn với cơ quan khác.
1.3. Ngoại lệ và từ chối
Về cơ bản, quyền tiếp cận thông tin không được coi là quyền tuyệt đối, nên FOIA cũng đưa ra những quy định về các thông tin, tài liệu thuộc trường hợp ngoại lệ chi tiết, rõ ràng hơn so với việc quy định chung chung những lĩnh vực trọng yếu như Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam. Cụ thể, FOIA đưa ra 09 trường hợp miễn trừ: (i) Thông tin không được công khai để bảo vệ an ninh quốc gia; (ii) Thông tin liên quan đến quy chế nội bộ và hoạt động của cơ quan chính phủ; (iii) Thông tin bị cấm tiết lộ bởi một đạo luật liên bang khác; (iv) Bí mật thương mại hoặc thông tin thương mại bí mật hoặc đặc quyền thương mại; (v) Các thông tin liên lạc mật giữa các cơ quan chính phủ; (vi) Thông tin mà nếu được tiết lộ sẽ xâm phạm quyền riêng tư cá nhân của một cá nhân khác; (vii) Thông tin, tài liệu được soạn thảo cho mục đích thực thi pháp luật: Có thể được dự kiến ​​sẽ can thiệp vào số tiền thu được; sẽ tước đoạt một người có quyền xét xử công bằng hoặc xét xử vô tư; có thể được hình thành một cách hợp lý của một cuộc xâm lược quyền riêng tư cá nhân; có thể là lý do để tiết lộ danh tính của một nguồn tin mật; sẽ tiết lộ các kỹ thuật và thủ tục cho việc điều tra hoặc truy tố pháp luật; có thể được dự kiến ​​sẽ gây nguy hiểm cho cuộc sống hoặc an toàn vật lý của bất kỳ cá nhân; (viii) Thông tin liên quan đến sự giám sát của các tổ chức tài chính; (ix) Thông tin, dữ liệu địa chất, bản đồ.
1.4. Các biện pháp bảo vệ
Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ có một cơ chế bảo vệ người tố cáo hành vi sai trái khỏi việc bị áp dụng các biện pháp xử phạt tới từ các cơ quan công quyền mà thông tin bị tiết lộ gây thiệt hại trực tiếp hoặc gián tiếp. Cụ thể, Whistleblower Protection Act, tạm dịch là Đạo luật Bảo vệ người tố cáo đưa ra những cơ chế và khung pháp lý đầy đủ để xác định thế nào là hành vi tố cáo trên cơ sở thiện chí và những cá nhân, tổ chức tiết lộ những thông tin này sẽ hoàn toàn được bảo vệ khỏi các biện pháp xử phạt của Nhà nước. Bên cạnh đó, Whistleblower Protection Act cũng không yêu cầu cá nhân, tổ chức yêu cầu cung cấp thông tin phải khai các thông tin cá nhân cũng như xác thực những thông tin này. Như vậy, những cá nhân, tổ chức yêu cầu cung cấp thông tin sẽ cảm thấy yên tâm hơn khi thực hiện những quyền chính đáng của mình.
2. Một số điểm khác biệt về khung pháp lý của Luật Tiếp cận thông tin ở Việt Nam so với Đạo luật về Tự do thông tin ở Hoa kỳ
Trên thực tế, việc đảm bảo công khai thông tin làm gia tăng mạnh mẽ niềm tin của người dân vào các cơ quan công quyền, còn che giấu sẽ tạo ra hiệu ứng ngược lại. Niềm tin của nhân dân là yếu tố then chốt tạo ra sự ổn định chính trị, nên công khai thông tin cần phải được coi là một ưu tiên của các cơ quan công quyền. Do đó, có thể nói rằng: “Việc ban hành Luật Tiếp cận thông tin còn góp phần hiệu quả vào công tác phòng, chống tham nhũng; tăng tính minh bạch của thị trường, góp phần nâng cao tri thức và sự tham gia của công dân vào hoạt động quản lý nhà nước; tạo thuận lợi cho việc thực hiện vai trò giám sát của tổ chức, cá nhân và các cơ quan chức năng đối với các cơ quan nhà nước, qua đó góp phần thực thi pháp luật hiệu quả”[5]. Mặc dù Luật Tiếp cận thông tin vẫn chưa chính thức có hiệu lực và áp dụng trên thực tiễn, nhưng cũng có thể đánh giá tổng quan góc nhìn về quyền tiếp cận thông tin của Việt Nam qua các nội dung điều khoản của Luật này so với FOIA.
2.1. Sự khác biệt trong góc nhìn về phạm vi áp dụng
Về phạm vi thông tin, tài liệu được quyền tiếp cận, Luật Tiếp cận thông tin cho phép người dân được cung cấp tất cả các loại tài liệu đáp ứng 02 điều kiện: Thông tin “tạo ra” bởi cơ quan nhà nước “trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật” và “được người có thẩm quyền xác nhận bằng văn bản”[6]. Như vậy, những tài liệu do cơ quan nhà nước nắm giữ nhưng được tạo ra bởi một cá nhân, tổ chức khác, không phải cơ quan nhà nước thì người dân sẽ không được phép tiếp cận. Điều này ngược lại không bị hạn chế trong FOIA, theo đó, người có yêu cầu cung cấp thông tin có thể tiếp cận tài liệu dưới mọi hình thức, bất kể người tạo ra là cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào[7]. Tuy nhiên, cả Việt Nam và Hoa Kỳ đều không có quy định rõ ràng về đối tượng được phép tiếp cận là thông tin hay tài liệu cụ thể chứng minh cho thông tin đó.
Về chủ thể tiếp cận thông tin, theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin, Điều 4 quy định các chủ thể được thực hiện quyền tiếp cận thông tin là các cá nhân công dân có quyền, người không đủ năng lực hành vi dân sự thực hiện yêu cầu cung cấp thông tin thông qua người đại diện, người giám hộ. Tuy nhiên, Điều 36 Luật Tiếp cận thông tin lại ghi nhận: “Người nước ngoài cư trú tại Việt Nam có quyền yêu cầu cung cấp thông tin liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ”. Như vậy có thể hiểu, chỉ có công dân mang Quốc tịch Việt Nam mới có đầy đủ quyền tiếp cận thông tin còn người nước ngoài thì không. Đây là một điềm trừ của luật Việt Nam so với Hoa Kỳ. Cụ thể, người Mỹ cho phép tất cả mọi người (không yêu cầu phải có quốc tịch Mỹ) được quyền yêu cầu cung cấp thông tin và đặc biệt hơn, quyền này cũng được trao đầy đủ cho các tổ chức, doanh nghiệp có tư cách pháp nhân[8].
Về phạm vi các cơ quan, tổ chức chịu ảnh hưởng của Luật Tiếp cận thông tin và phải có nghĩa vụ cung cấp thông tin khi được yêu cầu: Luật không đưa ra bất kỳ một giới hạn hay loại trừ nào đối với các cơ quan nhà nước không phải chấp hành quy định của Luật Tiếp cận thông tin. Đây là một điểm rất tiến bộ của Luật Tiếp cận thông tin được Tổ chức đánh giá quyền thông tin toàn cầu (Global Right to Information Rating) đánh giá cao. Bởi lẽ, FOIA chỉ được áp dụng với các cơ quan, tổ chức chính phủ thuộc nhánh hành pháp (trừ văn phòng Nhà Trắng). Quốc hội (gồm thượng nghị viện và hạ nghị viện) và các cơ quan tư pháp không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật tự do thông tin Hoa Kỳ[9]. Tuy nhiên, luật của Hoa Kỳ lại yêu cầu các công ty quốc doanh, doanh nghiệp nhà nước phải minh bạch, cung cấp thông tin thì luật của Việt Nam lại không đề cập tới nhóm đối tượng này.
2.2. Sự khác biệt về thủ tục yêu cầu
Theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin, cá nhân, công dân khi yêu cầu cung cấp thông tin cần phải nêu rõ lý do, mục đích của yêu cầu, đồng thời cung cấp các thông tin cá nhân như họ, tên; nơi cư trú, địa chỉ; số chứng minh nhân dân, thẻ căn cước công dân hoặc số hộ chiếu của người yêu cầu; số fax, điện thoại, địa chỉ thư điện tử. Ngược lại, FOIA không yêu cầu người gửi yêu cầu phải cung cấp lý do, mục đích, tuy nhiên một số cơ quan, tổ chức vẫn hỏi tên, địa chỉ, số điện thoại để đảm bảo thư trả lời về đến tay người yêu cầu. Tất nhiên, những yêu cầu này là không bắt buộc.
Về hình thức gửi đơn yêu cầu cung cấp thông tin, luật Việt Nam và Hoa Kỳ có sự tương đồng khi cho phép người có nhu cầu gửi đơn/phiếu yêu cầu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua mạng điện tử, bưu điện… Tuy nhiên, thủ tục của Việt Nam có nhiều thuận lợi hơn do luật đưa ra quy định chung một hình thức cho tất cả các tổ chức, cơ quan. Ở Mỹ, mỗi cơ quan lại có các mẫu yêu cầu khác nhau và không phải cơ quan nào cũng chấp nhận yêu cầu gửi qua đường điện tử.
Về thời gian xử lý yêu cầu, cả luật Việt Nam và Hoa Kỳ đều đưa ra các quy định hợp lý về thời gian xử lý đối với từng loại đơn từ đơn giản đến phức tạp và có cơ chế rõ ràng đối với việc kéo dài thời hạn.
2.3. Sự khác biệt trong việc quy định các trường hợp ngoại lệ và từ chối
Điều 6 Luật Tiếp cận thông tin đã liệt kê ra các trường hợp ngoại lệ mà công dân không được tiếp cận, bao gồm: Thông tin thuộc bí mật nhà nước trong những lĩnh vực trọng yếu và thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan nhà nước; tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ. Và tại Điều 7 của Luật Tiếp cận thông tin có đề cập đến những trường hợp thông tin được phép tiếp cận nhưng có điều kiện nhất định.
Về cơ bản, FOIA cũng công nhận các trường hợp miễn trừ tương tự, nhưng quy định các thông tin, tài liệu thuộc trường hợp ngoại lệ chi tiết, rõ ràng hơn so với việc quy định chung chung những lĩnh vực trọng yếu như Luật Tiếp cận thông tin. Cụ thể, FOIA đưa ra 09 trường hợp miễn trừ như đã nêu ở trên và để đánh giá một thông tin, tài liệu được tiết lộ có gây nguy hại đủ để được miễn trừ hay không, cần phải áp dụng quy trình kiểm tra thiệt hại (harm test). Trong hạng mục này, luật của Việt Nam có thể nói là đã có những quy định tốt hơn khi yêu cầu áp dụng quy trình kiểm tra thiệt hại với tất cả những trường hợp ngoại lệ, đảm bảo chỉ từ chối cung cấp thông tin nếu việc thông tin có nguy cơ gây thiệt hại cho một lợi ích được pháp luật bảo vệ[10]. Luật Tiếp cận thông tin cũng ghi nhận nguyên tắc đánh giá là ưu tiên đảm bảo lợi ích công trong trường hợp phải công bố thông tin nhằm ưu tiên bảo vệ lợi ích chung ngay cả khi việc công bố này có thể gây hại cho một lợi ích riêng[11]. Đây là một điểm ưu việt của Luật Tiếp cận thông tin so với FOIA. FOIA quy định trong những trường hợp thông tin được miễn trừ để bảo vệ an ninh quốc gia, thông tin giám sát các tổ chức tài chính và các thông tin mật trao đổi giữa các cơ quan chính phủ sẽ chỉ được áp dụng quy trình đánh giá thiệt hại để công bố khi có yêu cầu của cá nhân, tổ chức đang có tranh chấp với những cơ quan trong một vụ kiện[12].
Trong trường hợp từ chối cung cấp thông tin, cả Việt Nam và Hoa Kỳ đều yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do người có đơn yêu cầu.
3. Các biện pháp bảo vệ
Luật Tiếp cận thông tin hoàn toàn không đưa ra một cơ chế bảo vệ người tố cáo hành vi sai trái nào. Ngoài ra, người gửi đơn yêu cầu thông tin sẽ phải cung cấp các thông tin cá nhân như tên tuổi, địa chỉ, số điện thoại. Điều này vô hình trung sẽ làm cho những cá nhân, công dân “ngại” thực hiện quyền được tiếp cận thông tin chính đáng của mình vì lo sợ sự thù địch đến từ những tổ chức, cá nhân mà lợi ích của họ bị thiệt hại.
Ngược lại, Luật Tự do thông tin của Hoa kỳ có một cơ chế bảo vệ người tố cáo hành vi sai trái khỏi việc bị áp dụng các biện pháp xử phạt tới từ các cơ quan công quyền mà thông tin bị tiết lộ gây thiệt hại trực tiếp hoặc gián tiếp. Cụ thể, Đạo luật Bảo vệ người tố cáo đưa ra những cơ chế và khung pháp lý đầy đủ để xác định thế nào là hành vi tố cáo trên cơ sở thiện chí và những cá nhân, tổ chức tiết lộ những thông tin này sẽ hoàn toàn được bảo vệ khỏi các biện pháp xử phạt của Nhà nước. Bên cạnh đó, luật của Hoa Kỳ cũng không yêu cầu cá nhân, tổ chức yêu cầu cung cấp thông tin phải khai các thông tin cá nhân cũng như xác thực những thông tin này. Như vậy, những cá nhân, tổ chức yêu cầu cung cấp thông tin sẽ cảm thấy yên tâm hơn khi thực hiện quyền chính đáng của mình.
Như vậy, do Luật Tiếp cận thông tin chưa chính thức có hiệu lực thi hành, nên tác giả cũng hạn chế đưa ra những nhận xét mang tính chủ quan trong thực tiễn áp dụng luật. Tuy nhiên, ở một quốc gia mà người dân còn nhiều rụt rè và “nắn nót” khi thực hiện những quyền hiến định chính đáng của mình như nước ta thì có thể thấy rằng, việc thiếu đi một cơ chế bảo vệ người tố cáo, tiết lộ các thông tin mật vì lợi ích chung của xã hội, phần nào sẽ làm giảm bớt tính hiệu quả của Luật Tiếp cận thông tin trong thực tiễn thi hành.

ThS. Mai Thị Mai
& ThS. Nguyễn Quang Huy
Đại học Luật Hà Nội