Tóm tắt: Bài viết phân tích bất cập trong thực tiễn thi hành quy định pháp luật về hạn mức chuyển quyền sử dụng đất, đã tạo nên rào cản pháp lý đối với vấn đề tích tụ, tập trung đất đai, từ đó, đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện.

Abstract: The article analyzes the inadequacies in the practice of implementing legal regulations on the limit of land use right transfer, which has created a legal barrier to the problem of land accumulation and concentration, thereby making improvement recommendations.

Kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới, nền nông nghiệp Việt Nam đã có những thay đổi lớn và đạt được nhiều thành tựu. Tích tụ, tập trung đất đai được coi là một trong những giải pháp đột phá giúp phát triển một nền nông nghiệp hiện đại, quy mô lớn. Để góp phần hoàn thiện chính sách tích tụ, tập trung đất đai trong nông nghiệp hiện nay không thể thiếu quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp cho phù hợp với yêu cầu sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp, phù hợp với thực tiễn sản xuất của từng vùng, cho phép các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước có đủ tiềm lực về vốn, công nghệ được nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm tạo ra hành lang pháp lý vững chắc đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn Việt Nam trong tương lai.

1. Nút thắt pháp lý và rào cản trong thực tế triển khai tích tụ đất đai liên quan đến các quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

Hiện nay, dân số thế giới đang giữ mức tăng đều đặn. Điều này đặt ra thách thức về an ninh lương thực và bài toán tăng năng suất nông nghiệp toàn cầu, đặc biệt là trong bối cảnh dịch bệnh Covid-19 diễn ra trong những năm qua. Vì vậy, sản xuất nông nghiệp truyền thống đang có bước chuyển mình mạnh mẽ theo xu hướng tái cơ cấu và cách mạng hóa theo hướng bền vững, thích ứng biến đổi khí hậu. Trên khắp thế giới, các nước đều có cuộc chạy đua ở nhiều tầng mức để ứng dụng các phương pháp thông minh vào sản xuất nông nghiệp nhằm tăng năng suất trong khi vẫn bảo đảm yếu tố an toàn.

Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học kỹ thuật, các tổ chức kinh tế sẵn sàng áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ cao trong sản xuất, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Để thực hiện được mục tiêu này, điều kiện cần là phải tích tụ ruộng đất quy mô lớn. Đây là một trong những nguyên nhân khiến các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp diễn ra phổ biến trên cả nước hiện nay. Trong đó, đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được trong ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực và duy trì hệ sinh thái, do đó, đất nông nghiệp tại Việt Nam được quản lý chặt chẽ, trong đó có hạn mức nhận chuyển quyền đất nông nghiệp và giới hạn đối tượng nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Vấn đề này được quy định tại Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, qua thực tiễn thực thi pháp luật đất đai đã bộc lộ những bất cập, đặc biệt, các quy định về vấn đề này đang là rào cản trong việc tích tụ, tập trung đất đai để phát triển nông nghiệp quy mô lớn.

Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai đã quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp cụ thể, chi tiết như sau: Về hạn mức giao đất nông nghiệp, “1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau: a) Không quá 03 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; b) Không quá 02 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác. 2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. 3. Hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30 héc ta đối với mỗi loại đất: a) Đất rừng phòng hộ; b) Đất rừng sản xuất…” (Điều 129 Luật Đất đai năm 2013). Về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, “1. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 129 của Luật này. 2. Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ” (Điều 130 Luật Đất đai năm 2013). Theo đó, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sử dụng đất trồng cây hàng năm ở đồng bằng chỉ được nhận chuyển quyền tối đa không quá 10 lần hạn mức Nhà nước giao với mỗi loại đất, tức hạn mức nhận chuyển quyền đất trồng cây hàng năm tối đa không quá 30 héc ta (đối với khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; không quá 20 héc ta với khu vực đồng bằng khác). Đối với đất trồng cây lâu năm, hộ gia đình, cá nhân ở các xã, phường, thị trấn đồng bằng được nhận chuyển quyền không quá 100 héc ta; với các xã trung du, miền núi, hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển quyền không quá 300 héc ta. Quy định về hạn mức nhận chuyển quyền đất nông nghiệp nêu trên nhằm tạo quỹ đất để đa số người dân được tham gia vào quan hệ sử dụng đất nông nghiệp, đồng thời, tránh tạo ra những “lớp địa chủ, cường hào” mới. Tuy nhiên, bối cảnh ngày nay trong điều kiện các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật trong nước khá chặt chẽ thì những lo ngại này là không có cơ sở; thậm chí, quy định này không đáp ứng được yêu cầu hội nhập quốc tế, gây cản trở sự phát triển đất nước[1].

Thực tế áp dụng pháp luật trong thời gian qua đã cho thấy, việc quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp như hiện nay không còn phù hợp với tình hình phát triển nền nông nghiệp của nước ta và tạo ra rủi ro pháp lý cho người có đất vượt hạn mức nhận chuyển quyền. Ví dụ như người có nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất lại không được phép nhận chuyển quyền vượt hạn mức cho phép, buộc họ phải “lách luật” nhờ người thân đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này tiềm ẩn rủi ro pháp lý và rất dễ phát sinh tranh chấp đất đai; khả năng được giải ngân khi vay vốn để sản xuất rất ít, người đứng tên trong giấy chứng nhận có thể chuyển quyền cho người khác dẫn đến tranh chấp đất đai. Chính vì vậy, những nông dân tâm huyết với nghề sẽ khó lòng an tâm đầu tư sản xuất[2].

Hơn nữa, vấn đề cần quan tâm là quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất làm hạn chế khả năng tích tụ ruộng đất quy mô lớn, người dân khó đầu tư sản xuất cả chiều rộng lẫn chiều sâu. Từ đó, việc tích tụ ruộng đất quy mô lớn mang lại hiệu quả kinh tế cao cho hộ nông dân bị hạn chế; bên cạnh đó, mô hình sản xuất nhỏ lẻ, manh mún, không hiệu quả còn tồn tại ảnh hưởng đến việc cải thiện đời sống người nông dân.

Mặt khác, khi quy định như vậy, trên thực tế, việc giám sát, quản lý cũng rất khó thực hiện, các cơ quan vẫn khó có thể quản lý được hạn mức nhận chuyển quyền.

Như vậy, bằng việc quy định về hạn mức đất nông nghiệp, pháp luật trong lĩnh vực quản lý đất đai đã giới hạn một diện tích đất tối đa cho phép hộ gia đình, cá nhân được phép sử dụng đất trên cơ sở được Nhà nước giao hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Quy định này tạo cơ sở pháp lý đối với việc giao đất cho người sử dụng đất, tránh việc giao đất tùy tiện, giao đất với một diện tích lớn. Luật Đất đai năm 2013 đã có những cải thiện cơ bản nhằm phát huy giá trị sử dụng đất, song sau gần 10 năm thực hiện Luật, những quy định về vấn đề này đã bộc lộ vướng mắc khiến quá trình phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng hàng hóa tập trung, quy mô lớn chậm lại.

2. Một số ý kiến góp phần hoàn thiện các quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu tích tụ đất đai phát triển nông nghiệp hiện đại, quy mô lớn

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)[3] đã xem xét sửa đổi, bổ sung Điều 129, Điều 130 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng như sau:

“Điều 170. Hạn mức giao đất nông nghiệp

1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau:

a) Không quá 03 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long;

b) Không quá 02 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác.

2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho cá nhân không quá 10 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.

3. Hạn mức giao đất cho cá nhân không quá 30 héc ta đối với mỗi loại đất:

a) Đất rừng phòng hộ;

b) Đất rừng sản xuất.

…”.

“Điều 171. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân

1. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân không quá 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 170 của Luật này.

2. Việc xác định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp quy định tại khoản 1 Điều này phải căn cứ vào các yếu tố sau đây:

a) Điều kiện đất đai và công nghệ sản xuất;

b) Chuyển dịch lực lượng lao động, cơ cấu kinh tế; quá trình đô thị hóa.

3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này để quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương.

4. Cá nhân nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp phải sử dụng đúng mục đích, trường hợp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp thì phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép”.

Về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân, Điều 171 Dự thảo đã nâng hạn mức từ không quá 10 lần lên không quá 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp, đồng thời giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên cơ sở điều kiện kinh tế, xã hội, môi trường và khả năng đất đai để quy định hạn mức cho phù hợp. Đây là quy định khá linh hoạt, tuy vậy, cũng cần xem xét, cân nhắc con số hạn mức “không quá 15 lần” đã phù hợp chưa, vì nếu quy định như Dự thảo có thể phù hợp với tình hình phát triển nông nghiệp hiện nay nhưng trong tương lai với sự phát triển không ngừng của công nghiệp mới, nông nghiệp hiện đại tầm nhìn 10 - 20 năm sau thì quy định như vậy vẫn có thể sẽ gây khó khăn cho vấn đề tích tụ đất trong sản xuất nông nghiệp, chưa đáp ứng được nhu cầu thị trường giai đoạn tới và chưa tạo được cơ chế đủ mạnh thu hút nguồn lực đầu tư vào nông nghiệp.

Do đó, thay vì chỉ tăng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp lên 15 lần so với hạn mức theo Luật Đất đai năm 2013 là 10 lần, chúng ta có thể mở rộng thêm hạn mức này lên 15 đến 20 lần hạn mức giao đất nông nghiệp nhằm thu hút các cá nhân có nhu cầu đầu tư vào sản xuất nông nghiệp trong tương lai, tạo điều kiện phát triển sản xuất nông sản hàng hóa tập trung, an toàn thực phẩm. Mặc dù vậy, việc đưa ra một con số hạn mức không thể chỉ “áng chừng”, cần có một khảo sát về nhu cầu, khả năng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp, từ các số liệu cụ thể và phân tích tiềm năng phát triển tích tụ đất đai trong tương lai ứng với phát triển nông nghiệp hiện đại quy mô lớn. Từ đó mới có thể đưa ra con số hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp mà không trở thành rào cản phát triển nông nghiệp trong tương lai xa.

Tuy nhiên, đây là một nội dung lớn, có tính “nhạy cảm”, cần đánh giá kỹ lưỡng tác động của quy định này vì nguy cơ người nông dân sẽ không có đất để sản xuất, gây hệ quả lâu dài cho xã hội. Phải thừa nhận, hiện tại, việc tích tụ ruộng đất đang rất khó. Vấn đề phải thực hiện được là tái cơ cấu nông nghiệp. Bởi Việt Nam có tỷ lệ người dân làm nông nghiệp là rất cao so với các nước trong khu vực nhưng bên cạnh đó là hệ thống an toàn nông nghiệp của nước ta còn chưa tốt. Khi đô thị hóa, người nông dân rời nông thôn ra thành phố tìm kiếm việc làm ngày càng nhiều nhưng khi mất việc, họ lại trở về nông thôn. Do đó, nếu đã chuyển đổi đất của người nông dân sang cho doanh nghiệp thì hệ thống bảo hiểm, hệ thống an sinh xã hội bắt buộc phải “đi theo” để bảo đảm cuộc sống cho người nông dân. Ngoài ra, cũng phải xử lý vấn đề nông nghiệp là van an toàn của hệ thống kinh tế.

Bên cạnh đó, để bảo đảm người nhận chuyển quyền đất trồng lúa sử dụng đất đúng mục đích, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tăng cường giám sát việc thực hiện, trường hợp vi phạm cần phải được xử lý nghiêm theo quy định của pháp luật.

Tóm lại, hiện nay, xu hướng tích tụ, tập trung đất đai là tất yếu. Đó là xu hướng áp dụng công nghệ, hiện đại hóa làm gia tăng sản lượng nông nghiệp, ổn định nguồn cung và chất lượng nông sản để có thể tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Đồng thời, cũng là xu hướng tất yếu để thu hút lao động nông nghiệp ra khỏi khu vực nông thôn, tham gia vào các khu vực khác như công nghiệp, thương mại - dịch vụ… Vấn đề đặt ra là, Nhà nước phải có một chiến lược toàn diện về việc quy hoạch đất nông nghiệp và hướng giải quyết vấn đề an sinh xã hội, chuyển đổi nghề, việc làm, lao động ở nông thôn. Quan trọng nhất là đầy đủ nền tảng pháp lý, phải an toàn, dài hạn cho nhà đầu tư và người nông dân. Việc mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp cần phải đi kèm với các điều kiện, quy định hạn chế nhằm bảo vệ quyền với đất đai của các nhóm yếu thế (nhóm dân tộc thiểu số, nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp quy mô nhỏ) trong các tiến trình chuyển dịch đất đai.

ThS. Nguyễn Trịnh Ngọc Linh

Trường Đại học Luật Hà Nội - Phân hiệu tại tỉnh Đắk Lắk

[1]. Bùi Đức Hiển, Hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam về chuyển đổi, chuyển nhượng đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210962.

[2]. Trường Giang, Mở rộng hạn mức - cơ hội gia tăng giá trị của đất, Báo điện tử Tài nguyên và môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/mo-rong-han-muc-co-hoi-gia-tang-gia-tri-cua-dat-294833.html.

[3]. Dự thảo công bố lấy ý kiến nhân dân ngày 05/01/2023.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 380), tháng 5/2023)