Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (thay thế Luật Ngân sách nhà nước năm 2002) được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25/6/2015, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 ra đời phù hợp với các quy định mới của Hiến pháp năm 2013, phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, thống nhất với các luật hiện hành và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Một trong những nguyên tắc của Luật là xây dựng một nền tài chính công minh bạch và hiệu quả.

Cấu trúc tài chính công theo nghĩa rộng thường được sử dụng để thống kê, đánh giá các hoạt động tài chính công trong quản lý kinh tế. Hàng năm, Ngân hàng Thế giới, Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế khác thường thống kê các số liệu tài chính công theo cấu trúc này. Căn cứ vào nội dung quản lý, cấu trúc tài chính công được hiểu là sự phân chia các bộ phận tài chính công của một quốc gia gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà nhà nước có quyền chi phối, bao gồm quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính ngoài ngân sách và nợ công.

1. Yêu cầu cho một nền tài chính công minh bạch và hiệu quả

1.1. Khuyến nghị của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế về minh bạch tài chính công

Theo thông lệ quốc tế, minh bạch là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất về tài chính công và cũng được các tổ chức quốc tế như Ngân Hàng Thế giới (WB) đánh giá độc lập, trong đó có việc đánh giá đối với Việt Nam.

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã công bố các khuyến nghị cho một nền tài chính công minh bạch. Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa (Best Practices for Budget Transparency - BPBT)1 được ban hành vào 2002 cho các thành viên của OECD tham khảo và ngay cả các quốc gia không phải là thành viên của OECD cũng thực hiện. BPBT với nội dung cơ bản đề cập đến các loại báo cáo khác nhau với những độ minh bạch khác nhau. Đó là:

- Báo cáo tiền ngân sách phát hành ít nhất một tháng trước khi trình dự thảo ngân sách nhà nước. Mục tiêu của báo cáo này là tạo cơ sở để tranh luận về các vấn đề còn tồn tại và tác động tới nền kinh tế, góp phần tạo ra những kỳ vọng phù hợp với khả năng ngân sách. Báo cáo tiền ngân sách phải làm nổi bật tổng thu, chi phí, thiếu hụt hoặc bội thu và các khoản nợ Chính phủ.

- Báo cáo hàng tháng thực hiện vào tuần cuối cùng của tháng cho thấy quá trình thực hiện ngân sách trong năm tài khóa. Với kết quả thu - chi trong tháng có so sánh với tháng tương tự của năm trước và những nhận xét ngắn gọn đánh giá tính hiệu quả thực thi.

- Báo cáo 06 tháng là báo cáo cung cấp kết quả cho năm tài chính hiện tại với tầm nhìn ít nhất cho hai năm tiếp theo, được phát hành trong vòng sáu tuần cuối của quý II. Báo cáo 06 tháng cũng yêu cầu phải được thảo luận trong một cuộc họp của Chính phủ một cách toàn diện.

- Báo cáo cuối năm là báo cáo quan trọng nhất của Chính phủ và phải được kiểm toán theo các chuẩn mực BPBT, công bố trong vòng sáu tháng trước khi kết thúc năm tài chính và cung phải được Chính phủ thảo luận một cách cụ thể.

- Báo cáo trước bầu cử là báo cáo thể hiện tình trạng chung của nền tài chính trước khi bầu cử, được phát hành trước ít nhất hai tháng trước khi bầu cử với những thông tin tương tự như báo cáo sáu tháng.

- Báo cáo dài hạn nhằm đánh giá tính bền vững của chính sách tài chính hiện hành của Chính phủ, phát hành ít nhất năm năm một lần.

Như vậy, trong thực tế, các bộ phận khác nhau trong đó bộ phận quan trọng nhất là ngân sách nhà nước cần phải được thể hiện trên cơ sở các báo cáo này.

1.2. Yêu cầu cho một nền tài chính công hiệu quả

Bất cứ nguồn tài chính nào khi sử dụng cũng đặt ra yêu cầu hiệu quả. Từ những quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đến Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, thì ngân sách nhà nước luôn nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội. Đối với quỹ tài chính công ngoài ngân sách, hoạt động vay nợ và quản lý nợ công cũng luôn đặt ra yêu cầu hiệu quả. Tính hiệu quả của tài chính công được xem xét, đánh giá chủ yếu dựa vào việc phân phối, sử dụng các quỹ công và nợ công. Chi tiêu công là hình thức cụ thể của sử dụng nguồn tài chính công, luôn gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đáp ứng các nhu cầu chung mang tính vĩ mô. Tính hiệu quả của chi tiêu công thường dựa vào hai tiêu chí cơ bản là kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả đạt được có thể là kết quả kinh tế và lợi ích xã hội. Tính hiệu quả tài chính công được thể hiện thông qua việc:

- Xác định đúng đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước và các khoản tài chính công ngoài ngân sách;

- Chi ngân sách nhà nước đúng điều kiện luật định. Về nguyên tắc, các khoản chi của các quỹ tài chính công ngoài ngân sách cũng cần quy định trong văn bản luật và có cơ chế giám sát như chi ngân sách;

- Cần có hệ thống thông tin đủ để quản lý hiệu quả giúp chủ thể có thẩm quyền giám sát việc thực thi ngân sách nhà nước;

- Có quy định nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốn từ vay nợ cho đầu tư phát triển gắn với kết cấu chi ngân sách nhà nước, tránh gánh nặng trả nợ cho nợ công từ chính ngân sách nhà nước;

- Thường xuyên phân tích và đánh giá chất lượng quản lý tài chính và can thiệp kịp thời nhằm nâng cao hiệu quả nguồn tài chính công.

2. Một số điểm sáng cho sự minh bạch và hiệu quả của tài chính công trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015

2.1. Hiện thực hóa nguyên tắc minh bạch và hiệu quả của tài chính công

Trên cơ sở kế thừa các nguyên tắc của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và tiếp thu các nguyên tắc được các tổ chức quốc tế khuyến nghị, Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định nguyên tắc minh bạch và hiệu quả. Theo đó, ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng bổ sung nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước như: Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao, đảm bảo đúng chế độ tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định; đảm bảo ưu tiên bố trí ngân sách thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ; đảm bảo chi trả các khoản lãi đến hạn thuộc ngân sách nhà nước.

Điều 55 Hiến pháp năm 2013 quy định: Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thông nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Thêm nữa, để tạo căn cứ pháp lý đầy đủ cho các chủ thể liên quan, nội dung về công khai ngân sách cũng được xác định rõ ràng tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Để phát huy hơn nữa hiệu quả của việc công khai ngân sách, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 bổ sung quy định các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm công khai tình hình thực hiện dự toán ngân sách; công khai các thủ tục ngân sách nhà nước… Lần đầu tiên trong Luật Ngân sách nhà nước quy định: Các đối tượng có trách nhiệm phải thực hiện công khai theo quy định, mà không thực hiện công khai đầy đủ, đúng hạn, sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật, đồng thời chỉ rõ trách nhiệm thực hiện công khai ngân sách nhà nước được giao cho Bộ Tài chính2.

2.2. Cơ chế báo cáo trên cơ sở các khuyến nghị BPBT của OECD

Không chỉ đến khi Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có hiệu lực, các loại báo cáo về ngân sách nhà nước mang tính định kỳ mới được thực hiện, mà việc báo cáo tình hình ngân sách nhà nước với công dân đã được công bố trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài chính3. Hiện nay, các khuyến nghị về minh bạch tài khóa đã được thể hiện khá rõ tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định về đối tượng công khai, nội dung công khai và thời gian cần phải thực hiện công khai. Đây là cơ sở để người dân tiếp cận sớm, nhanh chóng và kịp thời các thông tin tài chính và giám sát công tác quản lý ngân sách từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng của chu kỳ ngân sách. Tuy vậy, Luật này mới chỉ dừng lại ở việc cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân liên quan, mà chưa quy định về trách nhiệm giải trình, thuyết minh về các số liệu của các cơ quan, đơn vị, cá nhân. Bên cạnh đó, nhiều chương trình, đề án sự nghiệp đã được đưa lên cổng thông tin điện tử, nhưng thông tin chưa được cập nhật thường xuyên, việc công bố các báo cáo tổng kết, đánh giá kết quả quản lý, sử dụng ngân sách còn nhiều hạn chế. Phương thức công khai cũng mới chỉ là một mặt của tính minh bạch. Việc minh bạch ngân sách yêu cầu phải quy định rõ các chỉ tiêu tài chính và trách nhiệm giải trình, thuyết minh cho từng chỉ tiêu.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định về công khai ngân sách nhà nước nhưng chưa đề cập đến việc công khai các quỹ tài chính công ngoài ngân sách, mặc dù nguồn tài chính được tạo lập và sử dụng của mỗi quỹ rất lớn. Cơ chế điều hành quỹ tài chính công ngoài ngân sách dưới sự quản lý của hội đồng quản lý quỹ hoàn toàn có thể gây nên mối quan ngại cho dân chúng.

2.3. Quy định về tính thống nhất của hệ thống ngân sách từ khâu phân phối nguồn thu, chi

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, theo đó ngân sách trung ương đóng vai trò chủ đạo, đúng như quy định của Hiến pháp năm 2013. Quy định về phân cấp đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương trong việc xác định và phân bổ, sử dụng các nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ chi đã phân cấp, hạn chế tư tưởng trông chờ vào ngân sách cấp trên. Tính hiệu quả của ngân sách cũng được thể hiện trong quy định về chi ngân sách và điều kiện chi ngân sách (Điều 12): Đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng điều kiện của luật đầu tư công và luật xây dựng; đối với chi thường xuyên phải đảm bảo đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi. Đó chính là cách để kiểm soát chi tiêu ngân sách có hiệu quả và đúng mục đích, bên cạnh đó, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về việc quản lý, sử dụng ngân sách theo dự toán được giao, bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm… (Điều 25 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015). Đối với Việt Nam, phương thức đo lường hiệu quả quản lý ngân sách bằng kết quả đầu ra là phương thức mới, cần có khuôn khổ pháp lý đi kèm để đảm bảo thực hiện, vì trước đây chúng ta quản lý ngân sách chủ yếu dựa trên các yếu tố đầu vào, ngân sách có quy mô nhỏ và sử dụng dàn trải.

Cũng liên quan đến hệ thống ngân sách nhà nước và yêu cầu phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp ngân sách nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có nhiều điểm tương đồng với pháp luật ngân sách các quốc gia khác về vấn đề này. Chẳng hạn, Điều 11 Luật Ngân sách Liên bang Nga4 quy định: Ngân sách liên bang và quỹ ngân sách các bang sẽ được tổng hợp thành ngân sách Liên bang Nga. Mỗi cấp ngân sách với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định trước và được Quốc hội quyết định, quy định này đảm bảo tính thống nhất của hệ thống ngân sách và thể hiện một trong những quyền hạn quan trọng nhất của Quốc hội, tránh tình trạng xin cho và tránh việc mất khả năng kiểm soát đối với hoạt động ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, thực tế việc xin cho vẫn diễn ra dưới những hình thức phức tạp hơn.

Mặc dù, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có kế thừa và quy định rõ tính thống nhất của hệ thống, tính hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính ở các cấp ngân sách và đơn vị sử dụng ngân sách nhưng thực tiễn còn nhiều nội dung cần tiếp tục đánh giá để điều chỉnh. Trước hết, nguồn lực dành cho chương trình phát triển sự nghiệp kinh tế của các cơ quan trung ương còn hạn chế chưa đáp ứng được yêu cầu do khả năng cân đối ngân sách nhà nước5. Bên cạnh đó, việc giải ngân còn nhiều hạn chế, thủ tục phức tạp, công tác thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ chi mất nhiều thời gian; kết quả giải ngân của các chương trình quốc gia còn thấp. Như vậy, tính hiệu quả sử dụng ngân sách cần phải xử lý được những vấn đề nêu trên.

2.4. Việc hình thành các trung tâm mua sắm tài sản công - dấu hiệu của việc sử dụng nguồn tài chính công minh bạch, hiệu quả

Mua sắm công theo phương thức tập trung là công cụ đã được nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế áp dụng thành công để cắt giảm chi tiêu công. Pháp luật các quốc gia đều rất quan tâm và ghi nhận cơ sở để sử dụng hiệu quả nhất kinh phí từ ngân sách nhà nước.

Ở Việt Nam, để giảm thiểu chi phí trung gian và chống gian lận trong mua sắm, quản lý tài sản nhà nước, từ năm 2013, các bộ, ngành và địa phương thực hiện mua sắm tài sản công từ nguồn ngân sách nhà nước theo nguyên tắc triệt để tiết kiệm, đúng tiêu chuẩn, định mức và chế độ. Việc thí điểm thực hiện mua sắm tài sản nhà nước theo Quyết định 179/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức mua sắm tài sản, hàng hoá từ ngân sách nhà nước theo phương thức tập trung là có hiệu quả, tiết kiệm chi phí và thời gian mua sắm phù hợp với thông lệ quốc tế. Hiện nay, Quyết định 08/2016/QĐ-TTg ngày 26/02/2016 quy định việc mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung. Tuy nhiên, việc mua sắm tập trung chưa có tính bắt buộc chung, quy trình mua sắm chưa thực sự phù hợp, đơn vị và cán bộ mua sắm tập trung chưa được chuyên nghiệp hóa.

2.5. Quy định về đầu tư công với những dẫn chiếu những luật liên quan - dấu hiệu cho một hoạt động đầu tư có hiệu quả và đúng mục đích

Quản lý và sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước không chỉ chịu sự điều chỉnh của Luật Ngân sách nhà nước, mà còn được điều chỉnh bằng nhiều văn bản luật có liên quan như: Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai… với mục đích sử dụng có hiệu quả và đúng mục đích nguồn vốn của Nhà nước.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chỉ rõ trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc xây dựng kế hoạch phân bổ ngân sách ngân sách trung ương cho đầu tư phát triển, tham gia xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn, dự toán ngân sách hàng năm (Điều 27). Về điều kiện chi ngân sách cho đầu tư phát triển cũng được khẳng định tại Điều 12 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, theo đó chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng.

PGS. TS. Phạm Thị Giang Thu
Trường Đại học Luật Hà Nội