Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước ta. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Theo đó, Quốc hội ban hành Hiến pháp và các đạo luật, ban hành nghị quyết để quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Nghị quyết do Quốc hội ban hành có nhiều loại như: Nghị quyết quy phạm pháp luật, nghị quyết không chứa đựng quy phạm pháp luật, nghị quyết ban hành ra quy phạm pháp luật, nghị quyết được ban hành nhằm hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật khác... để phân loại những nghị quyết này phải dựa vào những căn cứ nhất định. Qua bài viết này, tác giả đã giúp bạn đọc hiểu rõ hơn về những căn cứ để phân loại nghị quyết của Quốc hội

Với yêu cầu đảm bảo cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam định hướng đến năm 2020 rất chú trọng đến hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đổi mới cơ bản quy trình thủ tục xây dựng pháp luật và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, ngoài chức năng ban hành Hiến pháp và luật, Quốc hội còn có thẩm quyền ban hành nghị quyết. Việc ban hành nghị quyết của Quốc hội là một trong những nhiệm vụ quan trọng được Quốc hội tiến hành nhằm thực hiện chức năng của mình, trong đó chủ yếu là nhằm thực hiện quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Thực tiễn trong hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội cho thấy, nghị quyết của Quốc hội phụ thuộc vào nội dung, tính chất của chúng đã tạo ra sự khác nhau giữa các loại nghị quyết. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung nghiên cứu về phân loại nghị quyết của Quốc hội dựa trên các căn cứ sau đây:

Một là, căn cứ vào tính chất pháp lý, nghị quyết của Quốc hội có thể được phân thành: Nghị quyết quy phạm pháp luật; nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật (nghị quyết cá biệt, nghị quyết áp dụng) và nghị quyết chủ đạo...

(i) Nghị quyết quy phạm pháp luật: Là nghị quyết chứa đựng quy tắc xử sự chung, mang tính bắt buộc chung (chứa đựng quy phạm pháp luật). Đây là dấu hiệu quan trọng của nghị quyết quy phạm pháp luật làm căn cứ để phân biệt với nghị quyết áp dụng pháp luật do Quốc hội ban hành. Nghị quyết quy phạm pháp luật được xác định là khuôn mẫu làm căn cứ pháp lý để đánh giá tính hợp pháp của hành vi, đồng thời, quy phạm pháp luật không chỉ mang tính định hướng cho hành vi của cá nhân, tổ chức, mà còn chỉ ra các chuẩn mực cho hành vi của cá nhân, tổ chức buộc họ phải thực hiện theo những mệnh lệnh đã được quy định trong nghị quyết. Nghị quyết quy phạm được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền theo luật định và không hạn chế số lần áp dụng. Ví dụ, Nghị quyết số 113/2015/QH13 của Quốc hội ngày 27/11/2015 về tiếp tục thực hiện các nghị quyết của quốc hội khóa XIII về hoạt động giám sát chuyên đề, hoạt động chất vấn...

(ii) Nghị quyết không chứa quy phạm pháp luật (nghị quyết cá biệt, nghị quyết áp dụng): Loại nghị quyết này được Quốc hội ban hành dựa trên quy định của hệ thống pháp luật như Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết… nhằm tác động cụ thể đến các đối tượng cụ thể chịu sự điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc nhằm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được của mình, Quốc hội cũng ban hành nghị quyết để giải quyết các vụ việc mang tính sự vụ, cụ thể và chỉ áp dụng một lần. Đây là điểm khác biệt quan trọng của nghị quyết áp dụng với nghị quyết quy phạm. Nếu nghị quyết quy phạm là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật, là khuôn mẫu cho hành vi của cá nhân, tổ chức thì nghị quyết áp dụng pháp luật thể hiện mệnh lệnh cụ thể với cá nhân, tổ chức. Ví dụ, Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội về điều chỉnh địa giới hành chính thủ đô Hà Nội và các tỉnh, sáp nhập toàn bộ tỉnh Hà Tây, huyện Mê Linh của tỉnh Vĩnh Phúc và 4 xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình về Hà Nội; hoặc Nghị quyết số 04/2011/QH13 ngày 03/8/2011 phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm các Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ... Hiện nay, nghị quyết áp dụng pháp luật của Quốc hội được dùng để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các ủy viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về việc thành lập Hội đồng quốc phòng và an ninh; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế cụ thể do Chủ tịch nước ký hoặc các điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước; điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập, giải thể các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các Bộ và cơ quan ngang Bộ của Chính phủ; thực hiện hoạt động giám sát; hủy bỏ, bãi bỏ văn bản pháp luật khác của Quốc hội hoặc của cơ quan nhà nước cấp dưới; điều hành những công việc cụ thể phát sinh trong nội bộ của Quốc hội; quyết định tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, áp dụng các biện pháp đặc biệt khác trong những trường hợp cụ thể nhằm đảm bảo quốc phòng và an ninh quốc gia; quyết định việc trưng cầu ý dân...

(iii) Nghị quyết chủ đạo: Nghị quyết chủ đạo được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhằm đề ra những chủ trương, đường lối, chính sách quan trọng, to lớn mang tính chiến lược, quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia. Đây là loại nghị quyết không trực tiếp điều chỉnh hành vi của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản (không chứa đựng quy phạm pháp luật) mà có nội dung là chủ trương, đường lối, chính sách mang tính định hướng làm cơ sở để đặt ra quy phạm pháp luật. Ví dụ Nghị quyết số 77/2014/QH13 ngày 10/11/2014 của Quốc hội khóa XIII về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2015. Đối với loại nghị quyết chủ đạo này, thông thường có bố cục ổn định, bao gồm các nội dung như đánh giá tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch năm trước; đặt ra các mục tiêu, chỉ tiêu tổng hợp về kinh tế - xã hội năm tiếp theo; đề ra các nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu; tổ chức thực hiện bằng cách giao cho các cơ quan quyền lực, hành chính, tòa án, viện kiểm sát và các tổ chức đoàn thể thực hiện nghị quyết. Do vậy, các Nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế - xã hội hàng năm không có điều, khoản, điểm như các văn bản quy phạm pháp luật thông thường và nội dung của nghị quyết này thường định lượng rõ các mục tiêu, chỉ tiêu chủ yếu, đồng thời xác định luôn các nhiệm vụ, giải pháp.

Hai là, căn cứ vào nội dung của văn bản, nghị quyết của Quốc hội được chia thành: Nghị quyết ban hành ra quy phạm pháp luật; nghị quyết được ban hành nhằm hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật khác...

(i) Nghị quyết ban hành ra quy phạm pháp luật: Các văn bản này tuy không chứa đựng các quy phạm pháp luật nhưng nó tạo cơ sở cho các cơ quan nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật[1]. Do đó, loại nghị quyết ban hành ra quy phạm pháp luật thường có nội dung quyết định những chủ trương, chính sách hoặc mệnh lệnh pháp luật mới. Nhóm nghị quyết này được Quốc hội ban hành để thực hiện thẩm quyền của mình trong hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước trên mọi lĩnh vực. Chẳng hạn, Nghị quyết số 98/2015/QH13 ngày 10/11/2015 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2016;

(ii) Nghị quyết được ban hành nhằm hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật khác: Thông thường, các nghị quyết được Quốc hội ban hành để sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trước đó nếu nội dung của chúng không còn phù hợp với thực tiễn hoặc có nội dung không đúng (kể cả các văn bản luật và Hiến pháp). Ví dụ, Nghị quyết số 51/2001/QH10 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.

Ba là, căn cứ vào giá trị pháp lý của văn bản pháp luật, có thể phân loại thành: Nghị quyết có giá trị như các đạo luật và nghị quyết có giá trị như các văn bản dưới luật

(i) Các nghị quyết có giá trị như đạo luật: Là những văn bản pháp luật được ban hành nhằm điều chỉnh những vấn đề quan trọng mà chưa hoặc không thể điều chỉnh bằng luật. Chẳng hạn, Nghị quyết số 83/2014/QH13 về việc phê chuẩn công ước của Liên Hợp Quốc về chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2014. Đối với loại nghị quyết này, quan điểm nhất quán của Việt Nam cũng như sự thống nhất trong quy định của pháp luật nước ta là tôn trọng điều ước quốc tế nếu xảy ra tình huống có trong các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật Việt Nam thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế. Điều này có thể thấy giá trị pháp lý của loại nghị quyết này là văn bản luật hoặc “là văn bản có giá trị tương đương với luật”[2]. Ngoài ra, Nghị quyết của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp cũng được coi “là văn bản Luật”. Ví dụ, trong hoạt động thực tiễn của Quốc hội nước ta, Quốc hội đã dùng Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992;

(ii) Nghị quyết có giá trị pháp lý như các văn bản dưới luật: Nhóm nghị quyết này được ban hành chủ yếu dùng để phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; nghị quyết quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; nghị quyết về thi hành luật... Ví dụ như Nghị quyết số 109/2015/QH13 ngày 27/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành Bộ luật Hình sự.

Bốn là, căn cứ vào yêu cầu ban hành, nghị quyết của Quốc hội còn được chia thành các loại như:

(i) Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; nghị quyết về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; nghị quyết về phê chuẩn điều ước quốc tế; nghị quyết quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội[3].

(ii) Nghị quyết quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác nhằm bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia; nghị quyết về tỉ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; nghị quyết về thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; nghị quyết về tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân[4]...

Năm là, căn cứ vào nhóm các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi nghị quyết của Quốc hội, có thể phân thành: Nghị quyết về công trình quan trọng của đất nước; nghị quyết về tổ chức bộ máy nhà nước và nghị quyết về vấn đề kinh tế - xã hội.

Có thể nói, Quốc hội đã ban hành số lượng lớn các văn bản luật, song nghị quyết vẫn được xác định là văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội. Điều này cho thấy, nghị quyết có vai trò nhất định mà các văn bản luật không thể thay thế. Do đó, việc xác định các căn cứ để phân loại nghị quyết là điều cần thiết làm cơ sở để xác định nội dung, tính chất của loại văn bản này.

Nguyễn Thị Thủy
Học viện Chính trị khu vực II

Tài liệu tham khảo:

[1]. Phan Trung Hiền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 203, tháng 9/2011.

[2]. Phan Trung Hiền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 203, tháng 9/2011.

[3]. Khoản 3 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

[4]. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực ngày 01/7/2016).